土地新政能否推动住宅用地多元化供应

■ 主持人 蓝 枫

我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法。“租购并举”可否展开新的发展通道？住宅用地多元化供应能否助推建立房地产长效机制？本期会客厅邀请中国乡建院院长李昌平、北京师范大学房地产研究中心主任董藩、北京房地产法学会副会长兼秘书长赵秀池，就相关问题进行探讨。

住宅用地多元化供应有助于建立房地产长效机制

李昌平

主持人：如何理解政府将不再是居住用地的唯一提供者？

李昌平：过去中国房地产的20多年发展历史，其实就是国有土地发展历史，特别是商品房住宅土地，来源单一，地方土地财政依赖房地产，依赖土地招拍挂，国有土地招拍挂出让，是商品房住宅土地的唯一来源。

城镇住房供地属于政府垄断，因为城镇土地是归国家所有。这些年，房地产开发商拿地，地价越来越贵，房价越来越高。实际上从土地所有制来讲，土地分为城乡两种制度，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村集体也是一种土地的所有权，我认为，不仅是国家能够供应土地，农村集体也可以是土地的供给者。尤其现在国家提倡租购并举、大力发展租赁市场，农村集体建设用地可以利用起来。如北京正在实施的集体土地租赁住房项目就是这种情况，北京市计划于2017年至2021年的五年内供应1000公顷集体土地，用于建设集体租赁住房。如重庆探索并实施了地票制度。建立全国唯一的农村土地交易所。当进城农民在城里落户以后，如果觉得自己的宅基地实在没有用处，可以交给政府复垦为耕地，他可以拿到地票交易所交易，同时房产商要征农民的地需要地票指标。一亩地票的价格如果是20万元，除掉复垦成本，剩下的就给农民。我认为，实行地票交易可以说是一举三得。一是对进城务工农民来说，把闲置的宅基地复垦为耕地，自己得到了一笔收入，这笔收入可以作为他进城的资金。二是对农村和城市来说，城乡统筹耕地宏观上得到了保护。三是重庆的城市化进程会加快，发展速度也可相应加快。因为国家一年批800万亩耕地指标给各个省市，而地票相当于市场配置指标，不需要国家批，这个过程中如果多了三五万亩的地票指标，就等于计划指标之外，多了一些市场指标。重庆实施的地票制度我认为既合理又有意义，能实现宏观长远的城乡建设性用地综合平衡，保障了城市居民用地供给，同时农村的耕地又能得到保护。

住宅用地多元化供应，预计未来非房地产企业开发集体土地的政策将会加速试点。另外，政府不再垄断住房土地供应，对集体土地价值将有非常大的提升影响。对于城市租赁市场影响最大，对于商品房住宅市场来说也能起到缓解供需的作用。

主持人：未来我国房地产市场将如何变化？

李昌平：我认为，政府将不再垄断土地供应，推动住宅用地多元化供应，对建立房地产长效机制有着深远意义。我认为，未来我国房地产市场的变化将体现在三个方面：一是将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法。二是深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。三是将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。尽管这三项改革的举措在具体的实施办法上都显得小心翼翼，但这三项改革举措的落实，仍然意味着中国土地供应将出现实质性的变化，政府作为土地垄断供应者的历史将慢慢终结，这对中国房地产市场的格局以及房价未来的走势必然产生实质性的影响。

住宅用地多元化供应可提升集体建设用地价值

董 藩

主持人：住宅用地多元化供应，对集体建设用地有哪些影响？

董 藩：目前，农村集体用地只能用于租赁住房的建设。已经在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都13个试点城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。这种限制集体土地用途的做法主要是防止大量集体土地建造商品房后，冲击存量商品住宅市场，也拉低国有土地出让价格。同时，只准建设租赁房，且不准以租代售，又能避免长期存在的“小产权房”转正的尴尬。因此，这项政策是拿捏过的，仅仅可以因为土地价格较低而提高租赁回报率，激励租赁房屋的供给。另外，城中村开发将会降低门槛，在过去必须由政府征收与拆迁的做法，导致发生很多矛盾以及土地价格变得昂贵。现在，城中村的集体土地开发可以由村民自己决定，自己处理。避免了拆迁与征收带来的巨大麻烦。

事实上，大部分城市的确存在大量没有被国土部门征收与转化为住宅用地的国有土地，允许他们入市并不会突然改变目前市场供需的格局。首先，国有企业可以利用原国有划拨用地变更土地性质为国有居住用地，进行后续开发，但是，其开发的住房必须是保障性住房，而保障性住房一般会对购买者设置很高的门槛。一般而言，国企利用自己的土地盖房大部分是为本单位员工提供住房保障，很少为社会低收入群体增加供给。其次，实质性的增加商品房供应的措施是允许城市内的工业用地与产业园区用地转化为住宅用地。现在部分城市大量工业用地闲置但又没能转变规划性质，没有被国土部门收储。此外，一些产业园区土地规模较大但实际利用率很低，如果允许其转变土地性质，就可以为市场提供住宅用地。当然，不管是工业用地还是产业园区，在城市化大发展的十几年中，基本已经被消化掉，存在空置现象的主要是在偏远郊区，规模也不会太大，这部分的土地供应对市场也不会形成冲击。因此，新政产生的主要增量是集体用地提供的租赁房以及国有企业为本单位员工提供的保障性住房，能够增加商品住宅的土地很少，并不会根本改变当前由国土部门垄断土地供应的大格局。

盘活宅基地 促进乡村振兴

赵秀池

主持人：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，是否意味着可以适度盘活农村宅基地使用权，促进乡村振兴？

赵秀池：宅基地是指村集体给本集体内部村民使用的、用来建房的土地。宅基地的“三权分置”指的是落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。以农民房屋为例，宅基地土地归集体所有，什么人具有资格来享有这块土地上所产生的收益，则为村集体成员，也即收益按照资格权进行分配，但具有资格的人并不一定使用相应的宅基地，可以将使用权让渡给其他人从而获得收益。如果三权不清，进入市场后可能会引发矛盾。

当前，在许多欠发达地区的乡村，因为进城务工人员增多，大量宅基地长期闲置。如何盘活和利用这些宅基地资源，是一项关乎乡村振兴和农民收入的重要问题。目前，已经到了将土地增值收益、资源配置更多投向“三农”的时候了。实施乡村振兴战略，用好土地是基础，增加投入是关键。宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”被摆上了乡村振兴工作中的重要位置。此前，我国在33个县（市、区）开展了完善农村土地制度的改革试点，调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。以浙江义乌为例，义乌早在2015年就开始推行宅基地“三权分置”制度，既保障农民的基本居住权利，又最大限度地促进了宅基地价值的增值，增加了农民的财产性收入。2015年3月，义乌被列为全国农村土地制度改革试点地区以来，在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，积极推进理论创新和实践探索，盘活农村居民的“沉睡资产”。同年4月，义乌在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。2016年4月26日，义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。由此，义乌基本确立了宅基地制度改革中的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系。截至2017年底，当地已颁发农房不动产证2万多本。

基于宅基地制度改革中“三权分置”的顶层设计，义乌已对宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理等七方面进行了制度创新，在此制度框架下积极推进先行先试，改革多项成果位列全国第一。

在农村宅基地制度改革中，义乌坚持维护农村宅基地集体所有权，固化宅基地资格权，完善宅基地使用权，既保障了农民的基本居住权利，又最大限度地促进了宅基地价值的增值，增加了农民的财产性收入，助力乡村振兴。

为完善城乡地价体系，建立城乡统一的建设用地市场，2017年6月12日，义乌建立全国首个农村宅基地基准地价体系并正式公布了《义乌市宅基地基准地价》。截至目前，义乌当地24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，贷款余额30.30亿元，占全国试点地区总量的三分之一以上。

宅基地“三权分置”等改革措施也是将使用权、资格权赋予农民，这将带来更大的活力和改革机会。乡村振兴就是要给农民更多的权利，让他们自己根据实际情况去处置他们的宅基地。

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网友“祖国山河”：探索非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地，宅基地“三权分置”，开启了房地产管理模式和土地市场的深度变革。随着新的改革举措实施，非房地产企业依法取得使用权的土地，用以建设住宅，将实现多元主体的住房供应，也是对土地市场的松绑与放权。政府不再垄断住房用地，盘活非房地产企业自有土地、农村集体经营性建设用地，是贯彻中央提出的建立多主体供应、多渠道保障租购并举“两多一并举”住房制度基础性的土地制度变革，可望渐别土地财政，抑制地产投机，满足住有所居，维护不动产市场稳定。

网友“马光远”：在完全垄断的土地供应制度下，土地只能是稀缺的，只有稀缺才能创造最大的价值。因此，解决高房价的根子在于土地制度的突破，这是真正的长效机制。土地“多主体供应”，无疑是一个积极的信号。尽管从目前的举措来看，除了“非房地产企业的用地用于住宅”这一点可以直接增加土地供应外，其他诸如集体土地只能用于租赁房试点等，口子仍然开得太小。

网友“郑州楼市”：政府不再垄断住房供地，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，将对租房市场产生深刻影响。未来，除了高端公寓、开发商自持运营、安置房等不同形式的出租房以外，还会有大量的集体性质租赁房投入，租房市场将逐步分化，以满足不同需求层次的住户。

网友“一条大河”：可以预料的是，未来将有相当比例的土地和住房供应，通过非房地产企业来进入市场，提供给企业员工以及广大租房者使用。

网友“菜菜”：宅基地“三权分置”大有可探索的空间。以往宅基地可以流转只限定在集体所有制内部，现在13个试点城市里有些地方已经有了突破，在农村的村落之间，有的宅基地就可以流转了，甚至有的进城落户的农民，仍然可以回到自己的家乡，再有偿获得一块宅基地建房。