“绿水青山”与“金山银山”的内在逻辑、实践镜像及路径探析——以广西少数民族地区环境法制建设为对象

汪 元

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

人与自然的和谐共生一直以来都是经济可持续发展所追求的最终目标。党的十九大报告中提到了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。在这个总的指导方针之下，本文将以我国广西少数民族地区的环境法制建设为对象，系统地探究少数民族地区环境法制建设与经济发展之间的关系，从广西境内壮、瑶、苗等少数民族习惯法中吸取到好的环境法制建设经验，给予其他少数民族地区以及国家对于环境立法的借鉴资源。关于少数民族地区环境法制的研究，先前的学者主要是从理论上分析环境保护的价值取向，而现如今随着环保意识的大型崛起以及《环境保护法》《立法法》等一系列法律的出台，使得现阶段的环境法制研究不仅仅局限于理论价值的摸索，更要注重于问题解决的思考，从社会角度出发，在实证研究的基础上，把环境法制与经济、文化等社会属性联系起来，从“细枝末节”的研究走向更加深层次的探讨，这也是本文所要追求的现代环境法制研究的方向。对广西少数民族地区的环境法制建设研究主要是为了将少数民族地区的经济发展与环保建设结合起来，找出一条适合当地经济发展水平的环境法制建设道路，这不仅可以促进当地经济健康、可持续地发展，而且对于整个广西社会的环保意识以及国家的环境法制建设都起到了助推的作用。

一、广西少数民族地区环境法制建设的现状

在环境法制的建设过程中，广西少数民族地区还存在着经济、生态、环保意识以及法律制度方面的问题，要建立一套完整的环境法制体系，需要找出当地存在的不足之处，在了解现状的基础之上才能够更好地完善制度的建设。下面本文就将从4个方面对广西少数民地区环境法制建设的现状进行论述。

(一)少数民族地区经济发展水平落后与环境污染的恶性循环

提到少数民族地区，不得不想到一个词：贫困。它既阻碍了少数民族地区经济的良性发展，又使生态环境急剧恶化。在一些少数民族聚居区，由于贫困原因，这些少数民族地区的居民为了生存只能去滥伐、滥垦当地的植被和土地，从而导致了资源的萎缩，进而加剧了贫困人口的数量，形成了贫困和生态环境问题恶性循环的趋势。

受到经济发展水平的制约，广西农村环境保护具体存在以下几个方面的问题：第一，养殖废水污染严重，在广西的农村地区，农民为了增加家庭收入而饲养了很多家禽，这些家禽的养殖一般都呈现出分布广、饲养不集中等问题，由于污染程度的不同和农村废水处理设施的落后，使得处理这些废水的难度大大增加；第二，受制于贫困的状态，当地的排水系统也较为落后，当降雨量较大时，这些靠近厕所、粪坑和牲畜圈周围的水井的水就会被污水冲入，造成了水源的污染；第三，农村的土地资源因为少数民族人口众多已经处于饱和状态，所以为了提高粮食产量，就只能去增加耕种面积，这样面积的增大必然会导致农药、化肥用量的增加，虽然在一定程度上提高了农作物的产量，但土壤中增加的这些过量农药、化肥也会使得种植土地和水源遭到进一步污染。贫困和经济的缓慢发展导致了生态环境的不断恶化，这种情况下更加需要一个良好的环境法制来帮助他们走出困境。

(二)少数民族地区生态环境保护还有待完善

在一些偏远的少数民族地区农村中，生活污水、垃圾污染还是他们要面临的主要环境问题。同时，由于地处喀斯特山脉这样一种特殊且脆弱的生态环境之下，“石漠化”也是广西少数民族地区所要面临的重大环境问题。“石漠化”的地区会造成当地土地资源的丧失，并且该地区因为缺少植被，无法储蓄水源，所以连一般的灌溉和务农这样的生活方式都无法实现，加之“石漠化”地区往往多是老、少、边、穷地区，贫困县以及贫困人口较多，在这样的人口压力下，很容易对生态资源造成极大的破坏。由于当地本身并不富裕，加上治理“石漠化”的成本越来越高，这使得原本就贫穷的他们更难以去发展经济。再者，由于广西少数民族地区独特的地理位置，地处他们城市或农村之间的一些河流会流经越南的某些地区，这使得当地对环境保护的投入要兼顾两国之间的利益，因为发展经济就要有工业、工厂，那么这些工厂所造成的重金属污染以及土壤污染也会随着河流排放到我国或者越南，这也是今后广西地区生态保护所要重视的地方。在2017年广西壮族自治区环保厅发布的广西壮族自治区环境状况公报中我们可以看到，在2017年，广西地区14个地市环境空气质量优良天数的比例为81.6%～92.9%，平均优良天数比例为88.5%。与2016年相比，优良天数比例下降5.0个百分点，除桂林市优良天数比例升高0.8个百分点外，其他13个市优良天数比例降低了1.9%～9.2%[1]。这说明空气的污染也与工业的发展有着密不可分的关系。

(三)少数民族地区法律制度的相对落后

少数民族地区的环境法制建设要倚赖于我国既有的环境法制制度，而从目前我国生态环境的现状上来看，现有法律制度的不足已经严重限制了少数民族地区环境法制的建设与发展，这主要表现为：第一，国家立法多以行政权力为大体指导，而人民群众的参与度普遍不高。这一点反应在少数民族地区人民身上就显得更加突出。由于天高地远，交通和通讯不够便利，导致行政主体在立法时，少数民族地区的人民往往无法参与其中，自己的意愿诉求无法反映到相关行政部门，从而体现不到法律之上，由此造成的后果就是人民群众不信任行政主体的立法，不遵循行政主体的执法，让法律的威严变成了一纸空文。第二，立法部门过于注重法律理论的完善，而缺乏了法律与实践的结合。现阶段，大量和环境有关的法律存在于各个部门法之间，这些分散的法律条文并没有一个整体的统一规划，导致执法机关在面对现实的环境问题时，无法找到对应合理的法律依据，缺乏了法律与实践的结合。第三，立法程序过于复杂和繁琐，因为法律滞后性的原因，在生态环境每时每刻都发生变化的情况下，部分法律条文已经不适应当前社会发展的需要，不能够很好地与当前环境发展的状况相适应，导致环境问题无法得到及时的解决。同时，地方立法特色性不强,可操作性较差;重实体规范、程序规范欠缺；形成于体制转换与社会转型时期的不少法律规范内容已不适应社会发展与环保新形势的需要,一些立法空白亟须填补等等[2]。这些立法与执法方面的落后与不足极大地限制了少数民族地区环境法制的建设与发展。

二、广西少数民族地区发展过程中“绿水青山”与“金山银山”之间的矛盾

环境法制的制定过程中存在着许许多多的制约与矛盾，这些矛盾包括城市化进程与生态保护之间的矛盾、少数民族地区传统文化和教育水平的落后与现行环保意识的矛盾、少数民族地区习惯法和国家法之间的矛盾、生态环境保护标准与资金投入建设之间的矛盾，这些因素对少数民族的环境法制体系建设产生了重大影响。

(一)城市化进程与少数民族地区生态保护之间的矛盾

上文我们所提到的工厂废弃物以及金属污染，这也是由于城市化进程而带来的必不可少的负面影响。但为了快速发展经济，缩小与发达城市之间的差距，那些由沿海地区转移产业结构而带来的工厂，势必会让中西部地区的生态环境遭到破坏，这时候“绿水青山”与“金山银山”之间的矛盾就显现了出来。西部大开发促进了广西少数民族地区经济的发展。但在发展的过程中由于少数民族地区人民的环保意识普遍不强，再加上城市化进程所造成的对资源的过度利用，使得地区生态环境遭受了巨大的破坏。城市化的发展也使得土地资源急剧萎缩，原本应该种植植被的土地现在被开发为建设用地，这种绿化的缺失将会对当地的生态循环产生非常不利的影响，同时极易形成“热岛效应”。城市化进程必然会带来工厂的大规模建立，增加工业废弃物的排放量，并且由于这些工厂的技术水平不够成熟以及对环保不够重视等因素，他们在生产过程中所消耗的能源会大大增加，这在一定程度上也增加了工业废弃物的排放量，对当地的生态环境产生了不利的影响。广西少数民族地区是我国重要的能源产地，物质资源极其丰富，满足了国家经济发展的需要。但在开采这些物质资源的过程中，当地人民缺乏对生态环境的足够重视，只注重眼前的利益，对能源进行过度开发，同时由于技术水平落后，导致资源严重浪费，因开采而被损坏的植被也没有能够及时复原，这不仅破坏了当地的生态环境，而且对地方居民的衣食住行也产生了影响。

(二)少数民族地区传统文化和教育水平的落后与现行环保意识的矛盾

作为中国人口最多的少数民族，广西壮族人民的人数占到了自治区总人口的36%左右。壮族人民一直以来都拥有着悠久的历史和璀璨的文化，但在现如今，地处偏远山区的少数民族地区群众的思想意识普遍偏保守，他们的做事风格还是遵循老一辈的思想，很难从陈旧的思想中脱离出来，更不用说去接受新鲜的事物。当地由于地高偏远，交通不便，也很少会有优秀的教师过来支教辅导，这进一步导致了当地的教育水平很难发展上去。虽然近些年来慢慢有一些大学生与自愿者过来支教，但由于大多数人都是自发过来支教，并没有一个统一的规划来引导他们进行培训工作，导致支教的效果也并不理想。教育水平较低带来的连锁反应就是人们的环保意识也普通较低。在少数民族生活的地方，一直以来当地居民都是以植被作为他们主要的生活能源，但是由于当地人们无节制地开采植被，导致生态环境逐渐恶化，当地的生态循环系统也受到破坏。并且因为教育水平较低，当地居民并未意识到自己对植被的过量开采是一种污染环境的行为，从而导致了环境污染的进一步加剧。同时，少数民族人口的快速增长也促使了人口与资源和生态环境的矛盾，在有限的教育资源之下，多出的人口并不能充分享受同等的教育资源，这也导致了少数民族地区整体的文化水平较低，这对于大力推行环保意识是十分不利的。

(三)少数民族地区习惯法和国家法之间的矛盾

一直以来，我国少数民族地区人民在社会化大生产中形成了一套本民族独特的价值观念体系，这种思想被少数民族地区人民代代相传，流传至今，成为了指导他们日常生活的基本原则。这种原则和习惯法在现如今已经演变成了少数民族地区人民的道德准则和行为规范，它促使着人们要按照这种习惯法来进行各种活动。这就意味着让少数民族族民抛弃他们长期以来遵循的信仰而去选择国家制定的法律，显然是很难以接受的。在苗族、侗族等少数民族地区，环境破坏者在封山区放牧或砍树被发现，轻则要罚处以鸣锣喊寨认错，重则依其情节严重程度，分别处以罚款、吃猪狗粪便、抄家、捣毁房舍、驱赶出寨、水淹、活埋等[3]。这种残暴的环境习惯法，与现代法治文明建设并不相符，在此之下，怎么才能既保障少数民族地区多少年来的生活习惯，又能够在这种习惯法与国家法律之间找到一个平衡点。在广西少数民族地区“三月三”的传统大型节日中，百色“三月三”泼水节、柳州“三月三”花炮节都是一些比较传统经典的民族地方习惯风俗，但是这些习惯风俗却与国家对于水资源的节约以及保护空气污染的政策方面有着些许冲突，在这种情况下，生态环保意识是否要以尊重少数民族的习惯风俗为前提，是值得我们思考的。

(四)生态环境保护标准与资金投入建设之间的矛盾

党的十九大报告中明确了今后生态文明的建设方向，就是要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。在这项改革的具体措施中我们看到了，国家要完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责[4]。虽然在国家的大政方针中生态环境的监管和标准都是要统一行使的，但在实际过程中，少数民族地区政府的经济实力可能并不足以支撑他们和发达地区行使同一标准，又或是在少数民族地区环保标准已经达标的情况下，让他们的标准更上一层楼，这从中所花费的时间精力和金钱成本都是难以估计的。我们对比了广西壮族自治区环境保护厅与邻省广东省环境保护厅所公开的2017年部门收入支出决算数据，从中可以看到广东省环境保护厅2017年的收入支出决算数为86238.50万元，而广西壮族自治区环境保护厅的数据则是49965.88万元。这其中的差距是巨大的。而从另外一则环保厅公布的信息中我们可以看到，广东省2018年上半年71个地表水国考断面水质优良率为73.2%，而广西壮族自治区2018年1—8月的50个考核断面水质的优良率比例达到了96.2%。如此，广西少数民族地区在已经达到这么高标准的情况下要再去提升环保的质量，这其中所要花费的资金成本与其收入支出决算是不成比例的。这样的现状就需要我们思考决定是要靠国家增加少数民族地区的环保资金投入建设，还是适当的设定与当地经济水平相当的环保标准。

三、“绿水青山”与“金山银山”辩证统一视角下广西少数民族地区环境法制建设的路径

以往人们谈到环保时总是把它与经济发展和促进对立起来，认为环境保护只会加重经济发展的负担，但是在现如今[5]，针对我国广西少数民族地区环境法制建设与经济发展和教育水平等因素呈现出来的矛盾，我们可以在遵从当地实际需求的情况下，用多种方法消除这些矛盾。比如，可以给予少数民族地区更多的财政支持，让他们从农业化生产转向工业化、机械化生产，靠这种改变贫困现状的做法，才能有效减缓环境恶化的趋势；同时加大少数民族地区教育规模的发展，让更多的志愿者愿意来到当地支教，在提高教育水平的同时，也能增强群众的环保意识。本文主要运用实证研究的手法来构建一个可持续发展的环境法制体系，该体系将环境保护与社会经济发展结合起来，既满足了社会主义市场经济体制的需要，又促进了少数民族地区的环保建设和经济发展。

(一)构建少数民族地区环境法制体系

要构建环境法制体系，首先需要政府合理规划城市布局，加大环境审查力度。以广西少数民族地区为例，政府在招商引资时，不能只“唯GDP论”，对于那些能够创造高利润的企业工厂要实施严格的把控和合理的布局，在确保不会对居民的日常生活造成影响的前提下，让工厂企业尽量建在远离市民生活和饮用水源的地方，同时环保部门也要对工厂企业实行严格的审查制度，在没有达到标准的情况下一律不得动工投产。在排污方面也要严格把关，及时将那些乱排放的企业工厂信息上报。政府的监管职能主要体现在责令那些破坏生态环境的企业和工厂进行相应的整改，同时对他们的生产过程进行监督，让那些污染企业和工厂能够更加合理科学地排放污染物。在科学排污方面，政府也应该制定一整套相关的标准，督促企业严格按照既定的标准进行排污工作。最后，在资源开发的管控力度上，政府要依法取缔那些生产技术严重落后的企业，对已经开发过的植被，也要责令相关企业负责人对生态环境进行恢复，从而使得地区的生态循环圈能够良性发展。

其次要加强环保意识宣传，培养一批高素质的法律人才。针对广西少数民族地区不同人民受教育程度不同的特点，我们可以采取多种环保宣传的教育形式来进行引导教育。对于那些受教育程度较低的人群(多以中年以上人群为主)，他们只对环保责任意识有一个初步的了解，然而在涉及到更加深层次的环保知识时，他们的知识储备量往往不足，这对于今后开展普及教育的环保宣传工作是非常不利的。因此，在向这部分人宣传环保教育时，不仅要让他们知道环境污染产生的客观原因，还要让他们对产生这种变化的原理有所了解，以便让他们能够更加科学、准确地认知环境污染问题。其次，针对那些高学历人群环保践行度不够的特点，我们应该给予他们更多参与资源节约型、环保辅助消费型环保行为的机会，让他们在内心建立起一道对这些环保行为的天然的信仰。同时我们要加强与广西少数民族地区社会经济发展水平相适应的环保宣传工作。在向社会披露因盲目发展经济造成环境污染问题的同时，也应该更加侧重于加强科学发展所带来的环境问题的改善对人们生活质量有效提高的典型事例的宣传[6]。这样就可以让人们意识到经济发展和环境保护是可以同时并存的，从而树立起高速经济发展模式下的良性环保观念。同时要培养一批高素质的法律人才或是设立一个人才奖励措施来吸引其他地区的法律人才到广西少数民族地区服务，让这些人才能够真正去参与到地方环境法制的建设当中来，投入到环保的各个领域中去，为少数民族地区的经济建设和生态环境发展贡献出一份力量。

再者，环境法制的建设要在国家环境立法的大前提下，遵从少数民族地区习惯法。寻求民族地区习惯法与国家制定法之间的契合点，是我们国家一直在推进的一项工作，在环境立法中亦是如此。法律不是万能的，国家制定法更不是万能的，只能在一定的领域和地区内发挥自身的优势作用，为此，可以在国家环境立法这个大前提下，对少数民族地区习惯法进行取长补短，将那些好的、积极的习惯法融入到国家制定法当中，把习惯法转换成国家制定法。而那些不利于经济发展和环境保护的习惯法，我们要坚决予以禁止，绝对不能让它们在司法实践中得以适用，坚决摈弃。在环境立法中，广西少数民族地区的些许习惯法是值得我们借鉴的。比如他们会对污染生态环境的破坏者给予高额的经济处罚。这种环境保护习惯法所体现出来的“重罚污染者”的思想，对当地生态环境的保护起到了一定的积极作用。我们国家的制定法中可以吸取这些少数民族地区对于环境保护的优良习惯法，如生态补偿制度，这也符合了党的十九大报告中所提出的要对耕地草原森林河流湖泊建立一个健全的休养生息制度，建立市场化、多元化的生态补偿机制。同时，实现生态补偿理念价值利益的最大化，也对促进少数民族地区经济发展起到重要作用。

最后，要建立适宜少数民族地区经济状况的环境保护标准。马克思主义经济理论告诉我们，经济基础决定上层建筑，而上层建筑又反过来作用于经济基础。即通过少数民族地区环境法制建设在实现可持续发展的基本目标时首先要解决少数民族地区人口的贫困问题,不能以牺牲少数民族地区人口的基本需要来换取环境的可持续发展[7]。所以国家在制定环境污染标准时，要考虑到少数民族地区现实的经济状况，对他们制定过高的标准有时候反而会起到适得其反的作用，既达不到既定的要求，又增加了环保的经济负担，不利于少数民族地区经济的发展。所以我们的立法要以客观事实为依据，在国家法这个大的前提之下，根据各地区经济状况的不同来制定出不同的污染标准，对于那些特别贫困的少数民族聚居地，可以适当的降低他们的环保标准，让他们能够在达到环保标准的同时优先发展经济，允许他们在没有污染整体生态指标的情况下开采特定资源和扩大耕地面积，实现经济效益和环境保护的最优配置。

(二)加快少数民族地区经济立法工作

发展经济需要良好的环境基础作后盾，而同样的，环保的建设也需要良好经济的大力支持，这两者是相辅相成、相得益彰的。而要使广西少数民族地区能够更好地发展环保，推动环保的实行，就需要将当地简单粗放的消耗型经济转变为高技术含量的集约型经济，从而减少单位经济活动造成的环境压力[8]，同时加大对少数民族地区的资金投入，使当地有充足的经济基础。为此，少数民族地区立法机关需要不断地完善当地的经济立法，以立法来带动市场经济更加有效地运转。同时在立法过程中要加强对投机倒把者的打击力度，把那些破坏市场经济秩序的人都清除出去。少数民族地区经济发展需要相关“看不见的手”对其进行相应的调控，需要政府对正常的市场秩序进行必要的维护[9]。从少数民族地区的实际出发，在国家宪法的框架下制定出富有少数民族特色的经济立法，同时加快少数民族地区的经济转型工作，提高生产效率，这样才能让经济发展更加良性，从而促使少数民族地区环境法制建设的良好运行。

(三)“绿水青山”与“金山银山”之间的协调关系要符合少数民族地区的长远规划

2018年的广西经济发展规划始终把握生态绿色这条主线，以大力发展绿色生态环保产业为中心，以林下经济与“扶贫先扶志”的科教优抚为两翼，围绕少数民族地区生态环境建设总体布局，协调环境保护与经济建设的关系。

首先，要切实改善少数民族地区人民群众的贫困状况。在提高生活质量的同时，注重绿色、生态与环保，发展农村地区清洁能源，以绿色沼气替代传统薪材能源。发展少数民族生态旅游业，在带动当地经济发展的同时传承民族文化，不忘绿色环保，充分实现“绿色GDP”。以生态产业助力少数民族地区脱贫攻坚。充分利用广西少数民族资源丰富的特点，发掘民族产业潜在优势，以第三产业为发展方向，发展民族旅游、民族服饰、民族特色饮食、民族文化等产业，这样既实现了“金山银山”又保住了“绿水青山”。

其次，深入发掘山林资源。俗话说“靠山吃山”，广西以“八山一水一分田”著称，山地林地资源丰富，如何通过绿色环保的手段将自然资源转化为经济优势，让广西少数民群众的“钱袋子”鼓起来，离不开新型林业产业开发。发展地域性特色产品种植，利用当地水热资源优势，培育当地特有经济作物，因地制宜，闯出绿色发展新局。同时，绿色产业的开发又离不开政府的重视与资金投入，离不开社会集体的支持。对广西少数民族地区绿色产业的开发，不仅在于当地人民艰苦奋斗，还要依靠党和政府的关怀与重视，需要党和政府为发展指明道路。国家对少数民族地区绿色产业的发展设立重大项目，启动专项资金扶持，带动社会帮扶，共同推动少数民族地区绿色产业的发展。

最后，科学技术在任何时期都是先进生产力的代表，扶贫需先扶志。少数民族地区绿色产业的发展需要更多的人才才能得以实现。通过“科技下乡”产业帮扶，让科研院所与少数民族地区形成对口援建，一对一帮扶，不仅有助于受帮扶地区通过新技术、新科技实现绿色产业脱贫，还有助于理论与实践的高度结合，有效地推进从“教室到田地”，从而提高科学技术对生产力的转化效率。

四、结语

在制定广西少数民族地区环境法制体系时，我们要从当地的实际情况出发，找出一条适合当地经济发展水平的环保体系道路。从社会治理的角度来看，建立适应生态文明的环境法律治理机制应当改变以政府为主导的行政治理机制的一面独大，形成政府、市场与社会有机协作、互为补充的多元化治理机制[10]。从环保宣传的角度来看，要加强对少数民族地区环保意识的宣传工作，在保障贫困地区的儿童能够享受到平等的受教育权的情况下，把环保作为重要课程寓于中小学教育之中，做到环保意识从小抓起，让人人都能够切实地参与到环保法制建设中来。从环境立法的角度来看，广西少数民族地区人民在长期的生产实践过程中总结出来了一套生态补偿制度，这套制度的关键点并不在于能够处罚污染环境者多少罚金，而是要让保护生态环境的这种意识融入到人们的内心之中，少数民族地区的环境立法要吸收这种优秀的民族习惯法，这样才能够更好地完善当地环境法制体系，也将会更好地推动少数民族地区“绿水青山”与“金山银山”并肩前行。