高职院校治理体系现代化的实现路径

王 悠，金 璐

（1.温州医科大学 国际教育学院，浙江 温州 325035；2.温州职业技术学院 党委办公室，浙江 温州 325035）

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》则明确要求，职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力[2]。《教育部关于印发<高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）>的通知》进一步指出，要建立健全依法自主管理、民主监督、社会参与的高职院校治理结构[3]。这些政策法规的相继出台，充分表明加快现代职业教育发展，深入推进高职院校治理体系现代化进程，全面提升高职院校治理能力，是教育领域落实党中央战略部署和深化高职教育综合改革的重要组成部分。

高职院校主要为地方经济和社会发展培养高素质技术技能型专门人才，相较于普通高等院校，无论是人才的培养和就业，还是科学研究和社会服务，与地方企业、行业之间的联系都更加密切。地方企业、行业对高职院校发展的影响全面而深入，在学校办学过程中发挥着重要作用，是学校治理的利益相关方。同时，随着经济社会的快速发展和改革开放的全面深化，高职教育的外部宏观环境发生了巨大变化，对高职院校治理体系和治理能力现代化提出了迫切要求。一是民间资本和社会力量参与办学的主体不断增多，使得高职院校的办学性质和经费来源日趋多元，资源配置中市场的决定性作用将愈发明显。二是高职毕业生在就业过程中存在知识结构和能力与岗位不相称，以及主要从事简单技术操作工作岗位等问题，高职院校与社会供需之间的结构性矛盾更加突出。三是近年来我国高职教育的国际交流合作达到了前所未有的高度，如果仍按照传统的体制机制来“管理”学校，显然不利于高职院校开展国际之间的交流与合作。因此，治理体系现代化，是我国高职教育未来发展的迫切要求，跨越了企业和学校疆域具有跨界性质的高职教育更适合作为治理理论研究与实践的对象[4]。

一、高职院校治理体系存在的突出问题

1.外部治理体系中“政校分开、管办分离”未得到落实

2010年7月，教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确要求“政校分开、管办分离”[5]。地方各级政府也陆续将职称评聘、人才引进等权力下放给高校，一定程度上扩大和实现了高校的办学自主权。但由于历史的惯性，政府权力仍过大、过强，高校的办学自主权受到严重挤压，社会的评估监督权难以落实，政府、高校、社会三者之间“一大二小”的权力格局并没有得到根本改善，这在高职教育中表现得尤为突出。

“一大”，是指在政府、高校、社会三者关系中，政府“一头独大”，占据主导地位，在高校人财物等关键要素的配置中拥有绝对话语权，掌握了办学经费、财政支持、人事编制、职称评审、招生计划等重大事项的决策权，成为政策的制定者。政府既是管理者，又是评判者，使得“管办分离”难以落实。高职院校大多由省级政府部门、行业系统或地方市级政府主办，行政上直接受本级政府领导，业务上执行上级教育主管部门的行政指令。这种一元单向的行政管理模式，大大侵占了高职院校和社会的权力空间，严重损害了利益相关方的权益。同时，由于缺乏有效的约束和监督机制，使得政府拥有权力却不承担责任。这种不受约束的行政权力，严重影响了高职院校根据市场需求自主办学的积极性和灵活性，与新形势下高职院校治理体系现代化的目标不一致。

“二小”，是指在政府、高校、社会三者关系中，高校和社会处于弱势地位，完全受制于政府，高校办学自主权极其有限，社会考核评估高校的权力更是难以实现。高职院校的法人地位虽然在制度层面上早已确立，但由于缺少与之配套的政策制度，多年来一直未能落实，使得高职院校只能听从政府的指令。这不仅不利于激发高职院校办学主体的主动性和创造性，同时还养成了“等、靠、要”的习惯，其治理能力和管理效率也得不到提升。职业教育跨越企业与学校疆界的跨界性质，要求高职院校开门办学，通过“校企合作，产教融合”等形式，与企业、行业保持密切联系并形成良性互动。在这一过程中，企业、行业不仅为学生提供专业实践锻炼的机会和就业岗位，同时对高职院校的办学水平和人才培养质量也拥有监督权。随着校企合作的不断深化和高职院校办学主体的多元化发展，企业、行业参与高职院校治理的意愿不断增强，但由于缺乏制度上的保障和路径上的设计，参与高职院校治理面临诸多困难。一是因缺乏相关制度和路径保障，作为利益相关者的企业、行业，却没有权力行使自己的监督权。二是由于长期“缺位”，导致企业、行业没有能力行使社会监督权，且企业、行业内的相关中介组织少，发育不成熟，缺乏相应的专业知识和能力，难以承担起考核评估高职院校办学水平的重任，原本属于社会的监督权也拱手让给了政府。三是企业、行业的监督权难以实现，自身权益得不到保障，对校企合作的热情不高，严重影响了校企合作的全面推进和深度开展。

2.内部治理体系中的官僚制治理结构，制约了高职院校治理体系现代化建设

当前高职院校法人治理结构是党委领导下的校长负责制，推行的是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理结构，主要表现为政治权力、行政权力、学术权力和监督权力之间的分工协作、共同治理。在机构设置方面，高职院校基本按行政管理模式设立，分为党群组织、行政组织和教学组织三大块，组成官僚制组织结构。在这种官僚制组织结构中，各种权力之间虽然有分工，但权力的范围及彼此的边界并不十分明确，缺位、错位、越位等现象时有发生，尤其是行政权力对学术权力的不断侵蚀和挤压，导致行政权力的空间不断扩大，高职院校行政化色彩变得越来越浓。这种高职院校官僚制治理结构，不仅打破了各种权力之间的相互制衡，同时也保守僵化、效率低下，严重制约了高职院校的办学活力和未来发展，不利于校企合作及国际之间开展交流合作。

3.高职院校内部治理体系中监督权难以实现

当前高职院校内部治理体系中监督权分属以下两个方面：一是组织监督权，由纪委组织实施，主要对高职院校的办学方向、思想政治工作及党风廉政建设等方面进行监督，一般不干涉高职院校办学的具体事务，对政治权力、行政权力和学术权力的监督与制衡的作用也极为有限。二是民主监督权，由教代会与学代会组成，是高职院校内部治理的相关利益者，代表广大师生，对高职院校的具体事务及相关权力的运行进行监督。教代会和学代会是高职院校管理体制的重要组成部分，是全体教职工和广大学生行使民主权利、依法参与高职院校治理的基本形式，也是高职院校领导听取广大师生意见与建议的重要渠道，是高职院校治理体系现代化的具体体现。但由于各种原因，教代会和学代会在高职院校治理体系中的地位未能落实，参与高职院校治理的途径不多、渠道不畅，难以真正行使民主监督权。

二、高职院校治理体系现代化的实现路径

治理体系现代化既表现为全球同质化，又因政治和文化的不同而表现出差异性，从而形成所谓的“同质异形现代化”[6]。作为高等教育的一个重要组成部分，高职院校治理体系现代化，一定要立足中国特色社会主义政治制度，依据现代治理理念和我国高职教育发展的迫切需求，针对高职院校治理体系存在的突出问题，从治理环境法治化、治理主体多元化、治理模式多样化、治理结构层级化、治理手段信息化等方面，重构利益相关者的权力关系，明确各自的权力边界，协调各方对权责利的均衡追求。

1.治理环境法治化是实现高职院校治理体系现代化的根本保障

治理体系现代化需要有一个良好的治理环境，即法治环境，因为只有做到依法治教、依法治校，才能将利益相关者权利的分配、运行和监督纳入法律框架内，确保各方对权责利的均衡追求。同时，全面依法治教和依法治校，是高职院校治理体系现代化的题中应有之义。高职院校治理环境包括外部环境和内部环境。

外部环境的法治化，是指依法治教，即通过法律法规明确政府、高职院校和社会三者的权力边界，协调三者对权责利的均衡追求，真正实现“政校分开，管办分离”。一是加强职业教育法律保障体系建设，突破法律供给不足、法治基础薄弱的瓶颈。我国教育法律法规建设滞后，法治基础薄弱，在职业教育领域尤为突出，具体表现为：职业教育法律法规建设严重滞后；《中华人民共和国职业教育法》法律条文笼统、抽象，缺乏可操作性，存在结构不合理、体例不完整等问题[7]。因此，应构建独立的职业教育法律法规体系，以法律法规的形式明确政府、高职院校、社会三者的权力边界，落实高职院校的法人地位，彻底改变“一大二小”的权力格局，充分调动高职院校办学的主动性、灵活性和创造性，激发高职院校的办学活力。通过法律倒逼政府转变职能，将该放的放下去，该转移的转移走，该管的管起来，从“导演”“裁判员”转变为“引导员”“服务员”，并且做到不缺位、不错位、不越位，为推进高职院校治理体系现代化保驾护航。二是加快校企合作法律法规建设，尽快制定出台诸如《校企合作促进法》等法律，明确校企双方的权责利，将校企合作的财政补贴、税收优惠、项目开发、技术服务、学生实训等纳入法律框架内，推动校企之间的合作健康有序发展，为校企合作提供法律保障。“校企合作、产教融合”既要有微观层面的深度合作，又要有宏观层面的权责利均衡追求。地方行业协会、企业联盟等民间组织机构，可通过对高职院校办学模式和办学水平的考核评估，参与到高职院校治理过程中，以此促进高职院校的制度建设，帮助高职院校不断提高治理水平。校企合作等相关法律法规的建设，不仅有利于加强企业、行业与高职院校之间的合作，同时也有利于激发企业、行业及相关社会组织参与高职院校治理的热情，进而提高高职院校的治理能力。

内部环境的法治化，是指依法治校，即依法明确高职院校内部政治权力、行政权力、学术权力和民主监督权力的权力空间，划定彼此的边界，做到权责利的均衡统一。在具体办学活动中，高职院校作为一个独立法人，应依据《中华人民共和国职业教育法》，将《大学章程》作为高职院校的根本大法，通过权力配置和制度设计，规范和监督各种权力的分配和运行。所有的规章制度都要建立在《大学章程》的基础之上，不得与之相抵触，从而营造一个依规办事、依法治校的良好环境。这一方面需要高职院校在《中华人民共和国职业教育法》框架内，根据高职教育的发展规律和自身的办学目标，不断完善《大学章程》；另一方面需要确立《大学章程》作为高职院校根本大法的地位，并在实际治理过程中将这一地位落到实处。

2.治理主体多元化是实现高职院校治理体系现代化的必然选择

治理是20世纪初西方行政管理学治理理论的核心内容，全球治理委员会在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的综合，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程[8]。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。可见，多元主体是治理的题中之义。治理主体多元化是指利益相关者在民主法治的框架内，通过平等协商达成共识并采取联合行动，既不同于以强制作为后盾的一元单向的“统治”，也不同于以行政命令为手段的自上而下的“管理”。多元共治、合作包容，是治理现代化的核心内容，关涉不同主体的权力分配、运行和监督。

高职教育与普通高等教育最大的不同在于，它不仅重视学生的专业知识学习和专业素养提升，而且尤其重视和强化学生的专业技能学习和训练，同时还十分重视加强与地方企业、行业之间的联系。高职院校主要通过“校企合作、产教融合”的形式，加强与企业、行业及其他社会组织的联系，为企业、行业培养和输送高素质技术技能型专门人才。政府、高职院校、企业、行业及相关社会组织，与高职教育发展息息相关，是高职教育的利益相关者和高职院校的治理主体。同时，随着高职教育的进一步开放，民间资本和社会力量越来越多地参与到高职院校办学之中，高职院校国际之间的合作办学也蓬勃发展起来，利益相关者也越来越国际化和多元化，超越了体制、地域和国别的限制。各方利益相关者为了维护自身权益，参与高职院校治理的意识和能力显著增强，在多方共治的互动中实现权责利的均衡发展。因此，作为现代治理题中之义的治理主体多元化，既是高职教育发展的结果，更是实现高职院校治理体系现代化的必然选择。

3.治理模式多样化是实现高职院校治理体系现代化的时代要求

治理是由多个利益相关者依照相关法律法规，在平等协商的基础上达成共识并采取联合行动。不同治理主体与治理理念结合，构成不同的治理模式。根据不同治理主体及其治理理念的组合方式，当前高职院校主要有政府主导型、行业主导型与“政校企”协同治理型三种基本治理模式。政府主导型治理模式是以政府为主导、高职院校自主办学、社会广泛参与的共同治理。政府主导型治理模式有政府权力过大、高职院校办学自主权和社会监督权不足、管理效率低下等缺点，公办高职院校基本采用这种治理模式。行业主导型治理模式是以非法人产学联合体的职教集团为主导，将利益相关者的共同治理分为五个层面：理事大会是职教集团的最高权力机构，常务理事会是职教集团的执行机构，秘书处是职教集团的工作机构，下设教务委员会、教学管理委员会。行业主导型治理模式有集团权力过大、秩序混乱等缺点，民办高职院校多采用这种治理模式。“政校企”协同治理模式，能有机地发挥政府、企业在职教发展中的积极作用，克服三方在合作中存在的不足，形成一个合作共治、互惠共赢的治理模式，政府与企业、行业合作办学的高职院校多采用这种治理模式。

随着我国经济社会的转型升级，对高素质技术技能型专门人才的需求愈加迫切，参与高职院校的办学主体也越来越多，既有企业、行业，也有产业联盟和社会团体；既有县级地方政府，也有国际组织和国外高校。多元办学主体形成“混合制”，是时代发展的大趋势。多元主体的利益诉求和治理理念不一样，不同办学主体与办学组合，形成新的治理模式，需要积极探索不同治理模式以适应新的发展趋势，实现相关利益者对权责利的均衡追求。作为跨越企业与教育领域的高职院校，其治理主体及其治理理念多元而复杂，单一的治理模式难以满足不同利益相关者的要求。因此，治理模式多样化，既是高职院校治理体系现代化的本质特征，也是时代赋予的一个崭新课题。

4.治理结构层级化是实现高职院校治理体系现代化的内在要求

当前高职院校治理结构基本沿袭中专或复制普通高校的治理结构，这种治理结构，看似分层有序，实际上却交叉分散，未能形成一个有机整体。从外部治理看，高职院校存在治理主体单一、所依托的企业、行业难以参与高职院校治理等问题；从内部治理看，高职院校存在管理机构庞杂、管理效率低下、监督反馈机制不够完善、自我反省和纠错能力弱等问题[9]。再加上较长一段时间规模扩张式发展所带来制度机制建设的滞后，严重影响了高职院校的治理水平和管理效率，制约了高职院校治理体系现代化建设，不利于高职院校从规模扩张向内涵建设的转型发展和高素质技术技能型专门人才的培养。

高职院校治理结构是一项系统工程，有其内在的逻辑关系。高职院校要立足自身办学实际，依据现代治理理念，将相关利益者的权责利纳入其结构框架内，通过机构设置和制度建设，构建一个相互制衡、执行有力、运行高效的治理结构。依据现代治理理念，权力的纵向运行可分为咨询、决策、执行和监督四个权力层次。咨询层应设置专门的咨询机构或委员会，由政府主管领导、企业代表、行业专家、职教研究学者及社区居民代表组成，为政府、企业、行业等不同治理主体参与高职院校治理提供平台，也是联系内外治理结构的关键纽带。咨询机构的意见与建议对高职院校的改革、建设和发展等重大事项有指导和监督作用。决策层由高职院校党委会成员和教代会代表组成，在咨询机构的意见与建议的基础上，研究部署高职院校重大事项并做出科学决策。加强党的领导，不断完善党委会会议制度和重大事项的议事规则，是我国特色社会主义最本质的特征，也是治理体系现代化的政治基础。执行层由高职院校院长全权负责，由院长办公会成员组成，负责研究落实高职院校党委会的决策部署。监督层由高职院校纪委成员、教代会和学代会代表组成，通过正常的组织渠道或有效途径，行使监督权。权力的横向制衡可分为政治权力与行政权力、行政权力与学术权力、决策权与监督权，其中尤为突出的是行政权力与学术权力。为了突出教学的主体地位，减少行政权力对学术权力的干预、侵占和挤压，高职院校一方面推行大部制，通过“转并撤”减少行政机构，提高工作效率，避免“政出多头”“交叉矛盾”给教学带来的干扰；另一方面积极推行校院两级管理，高职院校行政部门负责做好宏观调控和服务工作，将财权、人权、职称评审、专业建设和教学改革等更多权力下放给二级学院，激发并释放高职院校办学活力，使专业建设与人才培养更加贴近市场需求。

5.治理手段信息化是实现高职院校治理体系现代化的技术保障

治理手段信息化为治理体系现代化提供了技术保障。信息化管理是以信息化带动工业化，实现企业管理现代化的过程，它是将现代信息技术与先进的管理理念相融合，转变企业生产方式、经营方式、业务流程、传统管理方式和组织方式，重新整合企业内外部资源，提高企业效率和效益、增强企业竞争力的过程[10]。高职院校治理体系现代化需要治理手段信息化提供技术保障，因为运用信息化手段进行管理，不仅能极大地提高高职院校管理效率和治理水平，同时也使权力运行变得更加规范、有序和透明，便于相关利益者和广大师生监督，真正做到公开公平公正、有序高效廉洁。另外，信息化管理所带来的无纸化办公及其对内外部资源的整合，也大大节约了管理成本。因此，可以说，一所高职院校的信息化水平，是衡量其治理水平和现代化程度的重要标尺。

面对当前全面深化改革和高等教育综合治理的新形势，立足中国特色社会主义制度，重构政府、高职院校和社会及高职院校内部各种权力之间的关系，不断增强高职院校治理能力和治理水平，推进高职教育治理现代化进程，是摆在高职院校面前的一项迫切而又长期艰巨的任务，需要全社会广泛关注和积极参与。