新预算管理背景下民族地区高校与地方资源共享发展的实践与思考

张与焉，陈 剑

(1.广西财政厅社会保障资金管理中心，广西 南宁 530000；2.梧州学院，广西 梧州 543002)

我国2015年实施新预算法。该法对收入编制、支出预算、绩效评价、法治方面都作了新要求，但大体上只是作了符合改革发展方向的一些规定，而未有详细的实施细则，给预算单位在具体操作和执行上带来了一定的难度，资源配置和共享是其中之重要方面。高等教育结构调整是我国“十三五”高等教育改革的主要任务，其突破口就是促进地方本科院校转型发展。由原来的传统教育向现代职业技术教育转型，是办学层次质的转变，意味着需要更大的投入。由于体制机制不同以及财力制约因素的影响，民族地区高校资金紧缺的现象非常严重，尤其是区市共建、以市为主的新升格本科高校更为明显。而多层级的财政补助方式，也容易造成资源重叠和资源严重浪费的现象。因此，依据高校职能和事业发展的需要，积极探索民族地区高校与地方政府资源共享的创新模式，有效避免高校资源重叠、资产闲置的现象，是贯彻党中央关于厉行节约、反对浪费的必然要求，也是新预算法硬化预算约束、讲求预算绩效的结果体现。它对确保政府在履行政治、经济和社会各项职能，满足社会公共需要的同时有效控制政府成本，为未来发展赢得更大空间具有十分重要的作用。

一、资源共享理论综述

(一)资源相关理论

1.资源的定义及类型

资源是一个经济学术语，《辞海》把它解释为“资财的来源”。经济学通常把“为了创造物质财富而投入生产过程的一切要素称为资源”[1]。目前，人们普遍把资源分为人力资源、自然资源、资本资源和信息资源四大类。

2.公共资源及其分类

公共资源的概念最早出现在古希腊思想家色诺芬《增加雅典国家收入的方法》一文中，主要研究“怎样安排公共事物，使全体雅典人民可以借助我们的公共资源来维持充裕的生计”[2]。所谓公共资源实际上指的是国有资源，利用国有资源所形成的资产称之为国有资产。我国法律规定，国有资产主要是指国家依法取得的财产和由国家资金投入、资产收益，接受捐赠而取得的财产。包括经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产三大类。

3.高校资源

公办高校是政府所属公共部门之一，其资源的获得主要靠政府财政投入，也有部分来自国内外政府和非政府机构及其个人的捐赠。具体包括用国家财政资金形成的资产、国家无偿调拨给高校的资产、按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产、接受捐赠等经法律确认为国家所有的其他资产。高校资产的表现形式一般分为流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等。

4.地方资源

政府是公共部门的核心成员。从政府的不同层级来看，一般分为中央政府和地方政府。例如，我国的政府层次可分为中央、省(直辖市、自治区)、地(市)、县、乡五级。除中央政府外，其他统称为地方政府。根据预算法规定，国家实行一级政府一级预算。政府对公共资源的配置主要通过公共支出进行。简单地理解，地方资源就是地方政府年度公共支出规模。

5.资源配置

在绝大多数国家中，一些重要的资源包括土地和其他关系国计民生、影响经济可持续发展的资源实际上都归政府所有，并由政府进行适当控制。政府作为资源的所有者和控制者，其作用首先表现为对资源的有效配置上。也就是说，政府不仅要承担提高资源的使用效率，实现这些资源所形成的资产的保值增值，还要利用这些资源为政府宏观经济政策服务，并发挥对国民经济运行和社会发展的调控功能。

(二)资源共享理论

1.资源共享本质定义

资源共享一词最早来自于电子计算机网络中数字资源的交换、流通。从财政学的角度理解，资源共享实质上就是一种理财方式，其目的是使有限的资源通过互通有无的手段达到最大效益的利用。

2.公共资源共享

公共资源共享是基于国有资产的投入、使用、管理在公共部门之间的分享，它是资源的拥有者从节约的角度，把属于政府权属的资源通过分配与再分配的形式进行共享。

3.高校与地方资源共享

法律不仅划清了各级政府的事权和财权，而且也明确界定了高校的事权和财权。但公共资源总是有限的，如何在既定的财政支出总量下，通过公共资源共享模式，确保资源配置能够达到政府政策对高等教育的支持重点和体现优先性，是政府施政能力和预算绩效的关键性标尺。

二、目前高校资源配置中存在的突出问题

由于我国高校的管理体制不同，有中央、省(区、市)直属高校，也有省部共建高校，还有省(区、市)与地方共建高校，其财政投入的方式也不同。特别是近年来，高校资源配置中存在一些比较突出的问题。一是资金严重不足。受财力的制约，民族地区高校预算支出规模非常少，特别是区市共建高校普遍达不到国家规定的生均经费标准，导致其内在发展能力还不够快。二是资源严重浪费。由于缺乏效益意识和监督管理不到位等原因，有的高校由于过分追求规模扩张，低效资本占用过多，从而导致资产使用效率不高；三是资源重复投入。也有的高校与所在地方政府的资源重叠，导致资产闲置现象十分严重。要解决这些问题，政府一定要调整优化财政支出结构，并对资源分配和共享管理进行重大改革。

三、国内外高校与地方资源共享发展的实践经验

美国学者从20世纪80年代就开始研究学校、学区之间资源共享问题，以此来解决降低各学区的办学成本和提升教育质量，而且取得了较为成功的经验。目前，我国对高校与地方资源共享模式的研究已经在理论及实践层次全面展开，并取得了一定的效果，现将国内外积累的比较成功的经验作以下分析。

(一)美国高校经验

美国在高校教育资源共享方面积累了先进经验。从20世纪80年代开始，美国学者就不断探索学校、学区之间的合作，旨在通过资源共享降低各学区的办学成本和提高其教学质量。21世纪以来，高等教育的财政危机促进了美国高等学校以各种方式进行教育资源共享的相关实践。主要通过高校联盟和开放式资源共享等两种形式来实现[3]。前者主要通过高校间松散的联盟，在教师、课程、学生、图书、网络和硬件等资源方面实现最大限度的共享。一是在全州范围的大学和社区学院之间进行制度资源共享联盟，这种联盟不直接参与学术活动，只作为一种交流平台或媒介。另外，美国高校还通过战略联盟，与其他组织形成一种稳定的长期的合作关系，实现优势互补与资源共享，以此来增强办学实力和核心竞争力。而后者则是指在高校间开放课件、内容模块、学习对象、学习者支持、评估工具和网上学习等教育资源，并支持教师对网络开放式教育资源进行创作、改编和使用的辅助资料以及确保教育质量和教育实践的各方面资源[4]。目前这种运动在美国高校正在不断发展。美国高校实现资源共享离不开政府、高校以及市场等多方主体的能力合作。其主要经验体现制度建设、组织管理以及技术资金保障三个方面。尤其在技术和资金支持方面，各州能够帮助评估各项共享项目的相对成本费用、选择合适方案，同时提供项目资源共享开发和维护等相关费用。

(二)国内高校经验

1.典型的高校与政府体育资源共享项目简介

(1)奥运会体育场馆建设项目。奥运会体育场馆建设在高校比较典型的有北航经验。北航经验：2007年12月竣工的北京航空航天大学奥运改扩建工程，建筑面积21000平方米，共有3400个固定座位数和2600个临时座位数，主要用于奥运会期间和残奥会期间的举重项目。北航奥运会体育场馆项目是一个成功的高校与地方政府共享项目。其优势在于建设与管理分离，在高校建设奥运场馆，既满足了奥运会赛事的需要，又为赛后丰富师生的文化体育生活提供场所，同时减少赛后庞大的维护费用，它是北京奥运会解决场馆赛后利用问题的重要创新。

(2)梧州学院体育馆建设项目。梧州学院的前身是广西大学梧州分校，2006年经教育部升格为区市共建的本科学院。升本前，市政府通过扶持的方式将学校投资2亿多元的二期扩建工程列入市三百项目大会战重点项目，特别是市政府将投资总概算2800万元的梧州市体育馆建在梧州学院，不但满足了梧州市大型体育活动所需，而且解决了学校生均体育设施不足的问题，更解决了大型场馆后续维护的问题，既节省了财政投入，又达到了体育设施共享的目的，为国家节约了大量资金。

(3)梧州市网球中心建设项目。梧州市网球中心建设项目是梧州市承办十三届区运会的比赛场馆之一。项目建设资金约4300万元。经政府同意由市财政和梧州学院共同出资，即市财政负责筹资2500万元，梧州学院负责筹资1800万元(不含土地)。梧州学院如果是通过融资的方式筹集项目建设资金，市财政根据实际所需支付的利息负责贴息，贴息时间不超过5年。

(4)梧州职业学院体育项目。梧州职业学院体育馆及风雨操场建设项目均是梧州市承办十三届区运会的比赛场馆之一。两个项目投资约1.62亿元，占地面积111,688平方米，建筑面积125,380平方米，全部为财政投资。

(5)重庆旅游职业学院图书馆项目。重庆旅游职业学院图书馆是市立图书馆，位于重庆市黔江区重庆旅游职业学院内，由学院出地，重庆市政府全额投资，项目建立于2010年，设有6个借阅室、一个会议室、一个多功能报告厅。图书馆藏图书231696册,中、外文期刊191种,报纸30种。现有超星电子图书200746册，CNKI数据库资源学术期刊4300多种，万方优秀视频资源30000多分钟，初步实现了图书馆管理与服务的自动化与信息化。目前已经成为学生和市民共享的文化盛宴。

2.具体做法

将承担国际、国家或省级政府举办的运动会项目以及文体设施图书馆等共性项目建设在高校，其做法：一是在选址上，如果属于新建设项目，要求在高校校园范围内选址，确保不因土地问题影响项目开工和建设进度。如果是已有项目，则可以在原址上对项目进行更新改造。二是在资金投入上，可以是财政全额投入，也可以在开工前明确高校与政府的投入比例，也可以通过其他投资方式进行，例如由高校向银行贷款，财政进行贴息等。三是项目建成后，属于体育项目的，明确了在运动会筹备和比赛期间，学校要服从地方政府的统一安排，尽最大努力协助和支持组委会的各项工作，确保运动会顺利进行；日后如地方政府要使用或举办其他赛事，学校要积极协助和配合主办方做好相关工作；对于图书馆项目与体育项目一样，在不影响正常教学的情况下，有偿向市民开放。四是在产权界定和日常管护上，项目验收结束后，地方政府明确将建成的项目作为高校的体育教学和训练场所，产权归属学校，日常管理由学校负责。

通过对美国以及我国奥运场馆建设等典型资源共享经验分析，证实了高校与地方政府资源共享项目建设的成功演化与政府的直接控制以及资金技术支持密不可分，而完善的资产管理制度和严密的组织管理则对资源共享建设起到了基础保障作用。高校与地方政府资源共享项目的实施，体现了地方政府对高等教育的投入和支持，不仅加快了高校的基础设施建设，改善了办学条件，也优化了地方政府的体育场馆布局，方便了大众体育活动的开展。这些经验，将对高校与地方政府资源共享机制的构建，促进节约型社会建设起到十分重要的借鉴作用。

四、新预算管理背景下高校与地方资源共享发展的思考

由于一个国家的资源是有限的，尤其是公共资源的取得更是来之不易。而作为政府在配置高校与地方共享项目时，应如何决定其资源分配、产出和管理，则是新预算管理背景下民族地区公共财政管理有效目标实现的核心问题。因此，亟需运用新预算管理思维进行探索。

(一)要突出考虑高校与地方资源共享的原则问题

财政管理作为制定和执行财政政策及法规、规划财政关系及运行的行为，不仅需要与国家的经济体制相匹配，还要与国家的宏观经济政策相协调。因此，在确定高校与地方资源共享时应按以下原则进行。一是以政府和高校“共同需要”为标准的原则。各项事业的发展和国家政权建设对资金的需要与供给不足的矛盾是长期存在的。因此，在共享项目的投入上既要考虑政府公共服务所需，又要把支持教育事业发展作为公共投资的重点。二是权责利相结合的原则。目前财政部门重分配轻管理的问题较为突出，资金拨付以后的跟踪管理较为薄弱，因此，一定要建立相应的专项资金拨付和使用责任制，加强管理，明确分担责任。三是管护结合的原则。政府与地方高校要就共享项目制定出比较规范的指导和说明。包括管护范围、管护标准、管护经费、管护方式以及监督考核等方面的内容。四是社会效益和经济效益相结合原则。项目投入要坚持整合资源、发挥效益、合理布局、科学管理的工作原则，这是发挥高校当家理财、节约支出、提高资金使用效益的重要保证。

(二)要突出考虑公共项目双方的整体需求问题

政府和财政部门要按照投资决策的程序，科学评价投资项目的经济效益和社会效益，政府不但要对项目的技术、市场、财务效益、宏观经济效益、环境保护效益和社会、法律、政治环境等方面进行可行性分析，还要对影响财务效益可行性因素，例如投资总额、经济生命周期、资本成本等进行计算预测，以摆脱人为思维的制约。

(三)要突出考虑公共项目相关部门的责权利问题

责权利机制的建立和实施意味着相关部门要对项目建设、管理过程的行为负责。有效的责权利机制由责任和结果两个部分组成。政府作为宏观经济调控和决策部门，在制定共享项目支出计划时，要按照轻重缓急确定优先程序，对不同的公共项目进行权衡取舍，并对公共项目的使用效率加以衡量和评价；高校不仅应该对共享资源的使用、管理和维护负责，同时也应对这些项目资源使用所产生的结果负责；财政部门有责任对项目进行资金筹集、确定筹资方案，进行资源分配并定期就资金去向和使用效果等问题进行跟踪监督；国有资产管理部门要代表国家履行出租人职责，对共享项目单独编列预算、进行管理和界定权属，并办理权属划转。

(四)要突出考虑高校与地方资源共享的类型问题

根据地方政府与高校建设的情况，从建设功能以及公共产品的特性着眼，双方共享项目可能有：第一，园林绿化建设项目，包括苗圃建设、小游园建设、学校景区建设；第二，公共设施建设项目，包括广场建设、图书馆建设、博物馆建设；第三，文体会展设施建设项目，包括体育馆、音乐厅、大剧院等大型文体设施建设、会展中心建设、公共体育活动设施建设等；第四，信息网络建设项目，包括信息网络建设与基站建设等；第五，公共卫生与医疗建设项目，主要包括学校卫生所(室)建设；第六，教育设施建设项目，包括特殊的教育设施建设项目。

应该说，高校与地方政府资源共享在实践上是可行的，在制度上也有可以借鉴的先例。高校与地方政府资源共享的推行将有利于实现政府履行政治、经济和社会各项职能、满足社会公共需要的同时，使国有资产配置得到进一步优化和盘活，达到有效控制政府成本、节约资源、合理利用资源的目的，为未来发展赢得更大空间具有十分重要的作用。

[参考文献]

[1] 滕玉成,俞宪忠.公共部门人力资源管理[M].北京：中国人民大学出版社，2007:5.

[2] 王雍君.公共财政学[M].北京：北京师范大学出版社， 2014:11.

[3] 王亚婷.美国高等学校教育资源共享研究[J].现代教育科学,2012(6).

[4] Open Educational Resources Serve[EB/OL].http.//www.educause edu/EDUCAUSE + Quarterly/ EDUCAUSE Quarterly Magazine Volun.2011 -05-02.