加快建立现代财政制度 促进基本公共服务均等化

●裴 育 史梦昱

一、背景

党的十九大报告明确提出：建成社会主义现代化强国第一步目标的发展要求 “城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。自2006年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次明确提出基本公共服务均等化以来，党的十六届六中全会中“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，党的十七次代表大会进一步明确“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”以及“围绕推进基本公共服务均等化和主功能区建设，完善公共财政体系”，党的十八大报告中“进一步强化政府公共服务职能，加快建立基本公共服务体系，至2020年实现基本公共服务均等化的总体目标”等要求相继提出，将基本公共服务均等化建设作为我国经济社会发展目标之一，明确后期基本公共服务均等化发展方向和任务。不可否认，通过各级政府的努力建设，我国基本公共服务均等化发展取得了一定成就，但不可忽视的是，目前基本公共服务均等化发展现状距离均等化目标的达成还存在较大差距，发展过程中存在的非均衡问题也比较严峻。而1994年分税制改革后形成的中央与地方财权事权支出责任划分格局很大程度上加剧了我国基本公共服务的非均衡。面对新一轮财税体制改革，以此为契机加快建立现代财政制度，借中央与地方财权事权划分改革促进基本公共服务均等化实现，达成国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》目标，更是对十九大报告中提出的“基本公共服务均等化基本实现”目标的积极响应。

二、基本公共服务均等化现状

政府作为公认的基本公共服务最佳提供主体，承担我国基本公共服务项目资金支出。随着我国经济快速发展，政府财政收入总量不断增长，基本公共服务投入水平也随之上升，公共服务供给体系也处于不断完善的过程之中。但是，就目前而言，我国基本公共服务供给在全国区域以及城乡分布上还存在比较严重的非均衡问题。

（一）全国区域基本公共服务发展不均衡

我国的基本公共服务领域主要包含国防、外交、社会保险、公共安全、教育以及医疗卫生等方面，国防外交等涉及全国范围的纯公共物品由中央政府提供，而如教育、市政建设等地区性、由地区供给方受益的准公共物品则由地方政府提供。表1反映了2016年全国31个省份在教育、医疗卫生、社会保障和就业领域的财政支出情况，以及由此显示的各地区之间的均等化现状。

表1 2016年各地区基本公共服务财政支出情况 （单位：亿元）

由表1可知，各地方政府在不同公共服务项目上的总财政投入和人均水平存在较大差距。从三类基本公共服务项目来看，教育投入的地区差距最为明显。教育投入总量和人均水平反映与地区经济发展水平存在较为明显的线性关系，人均财政投入水平最高的北京（除西藏外）为0.4084万元，是人均财政投入水平最低省份河南的2.9倍（河南人均财政投入水平为0.1410万元），差距较大；而有些地区，如西藏、新疆等西部省份，由于国家转移支付等扶持政策的倾斜，即使自身经济发展水平相对落后，还是保持较高的人均水平，高于一般中部地区省份，甚至超过部分东南沿海地区，如西藏教育人均财政投入于2016年已高达0.5125万元，为全国最高；但是考虑到不同地区之间存在的人均教育成本差距，东部地区还是在绝对水平上占有一定优势。虽然医疗卫生在投入总量上存在差距，但人均财政投入水平比教育投入反映出的差距相对较小，基本处于0.1—0.2万元范围。社会保障和就业的地区投入差距也较为明显，同样，除去西藏、青海等国家政策扶持力度较大的地区（西藏最高，为0.6298万元；青海为0.3308万元）外，上海、北京分别以人均财政投入水平为0.4086和0.3296万元，依次位于前两名，其值明显高于0.1—0.2的普遍均值水平，说明经济发展水平对基本公共服务均等化的推进还存在较大影响。总体而言，区域间基本公共服务均等化水平还有待进一步提高，在注重质和量提升的同时不能忽视区域间公共服务使用的成本差距。

（二）城乡基本公共服务非均等化现象

我国城乡之间基本公共服务存在的差距也不容忽视。

1、基础教育上的差距。根据《2016年全国教育经费执行情况统计公告》与2011年相关统计数据对比，2016年全国普通小学生人均公共财政预算教育事业费支出为9557.89元，而农村普通小学生人均公共财政预算教育事业费支出为9246.00元；2011年全国普通小学生人均公共财政预算教育事业费支出为4966.04元，而农村普通小学生人均公共财政预算教育事业费支出为4764.65元；从量上看增长近一倍，发展较快，但是农村生均水平与全国水平的差距从2011年的201.39元扩大到2016年的311.89元，差距拉大；同样，2016年全国普通小学生人均公共财政预算公用经费支出为2610.80元，而农村普通小学生人均公共财政预算公用经费支出为2402.18元；2011年全国普通小学生人均公共财政预算公用经费支出为1366.41元，而农村普通小学生人均公共财政预算公用经费支出为1282.91元，但农村与全国水平差距从2011年的83.5元变成208.62元，差距拉大了近2.5倍；此外，相对于小学义务教育而言，普通初中教育上农村与全国水平的差距更为明显。2016年全国普通初中学生人均公共财政预算教育事业费支出为13415.99元，而农村普通初中人均公共财政预算教育事业费支出为12477.35元，2011年全国普通初中学生人均公共财政预算教育事业费支出为6541.86元，而农村普通初中人均公共财政预算教育事业费支出为6207.10元，农村与全国水平差距从334.74元扩大为938.64元，翻了近三倍；同样，2016年全国普通初中学生人均公共财政预算公用经费支出为3562.05元，而农村普通初中人均公共财政预算公用经费支出为3257.19元，2011年全国普通初中学生人均公共财政预算公用经费支出为2044.93元，而农村普通初中人均公共财政预算公用经费支出为1956.66元，2016年农村与全国水平差距304.86元，是2011年88.27元差距的3.45倍。由此可见，我国城乡基础教育差距比较明显，虽然教育支出总量不断增长，但是城乡差距也在不断扩大，其中，公共财政预算公用经费城乡差距大于公共财政预算教育事业费，普通初中公共财政预算教育事业费、公用经费城乡差距均大于普通小学费用。

2、社会保障上的城乡差距。我国社会保障起步较晚，发展也相对缓慢，社会保障体制在不断探索和完善中，但是社会保障的城乡差距是不可否认的历史问题。2012年8月起，新型农村社会养老保险和城镇居民社会保险制度全覆盖工作全面启动，合并为城乡居民社会养老保险，实行一体化。由此，从2011年的中国统计年鉴数据来看，城镇职工参保人数为28391.3万人，基金支出为12763.9亿元，人均0.45万元；而农村新型养老保险参保人数虽有32463.5万人，但基金支出仅为587.5亿元，人均0.066万元；城镇人均基金支出为农村的6.82倍，差距之大可见一斑。

3、医疗卫生服务上存在的城乡差距。2015年，全国每千人医疗卫生机构床位数为5.11张，其中城镇人口为8.27张，而农村仅为3.71张，低于全国水平，甚至连城镇标准的一半都未达到；就2015年每千人卫生技术员标准来看，全国为5.8人，农村3.9人，城镇10.2人，城镇是农村的2.62倍。由此可见，虽然近年来政府致力于提升居民的医疗卫生服务水平，也相对注重医疗卫生资源分配，但是卫生资源供给上的城乡配置失衡问题依然需要予以足够重视。

4、城乡就业差距。影响劳动力就业的因素比较复杂，造成城乡就业差距的因素更是不胜枚举。例如，户籍制度限制，农村劳动力在家乡失业后往往选择外出务工，但由于户籍的限制，失业人员在城市获得就业的可能相对较小，与城市劳动力相比，农村人口在就业机会获得上就处于相对劣势。其次，包括对农村劳动力歧视，教育水平差距，公共就业服务体系和网络在农村地区的建设缺失，以及再就业信息的普及问题等，都在一定程度上拉大了城乡就业服务水平的差距。

三、基本公共服务非均衡化成因

政府需要承担起基本公共服务供给责任是毋庸置疑的，虽然公共服务的生产形式比较多样化，可以由政府自行生产，可以选择社会化以及市场化方式来实现。但公共财政是提供政府基本公共服务的主要手段，合理规范的中央与地方财政关系是基本公共服务均等化的基础和关键，而公共服务均等化是央地财政关系健康发展的目标之一。造成我国目前基本公共服务非均衡化的原因较多，但由1994年分税制改革后形成的央地财政格局能够在一定程度上为这种非均衡局面提供相应解释。

（一）分税制改革影响

目前，我国中央与地方的财政关系基本是由1994年分税制改革奠定。虽然新一轮财税体制改革已经开始，但是相对于预算改革、税制改革而言，以央地财政关系为主的财政体制改革推进相对滞后，因而，分税制对央地财政关系，继而对基本公共服务均等化带来的影响较为深远。

1、经济目标定位。1994年分税制改革明确提出“提高财政收入在国民生产总值中的比重”和“提高中央财政收入占财政总收入的比重”两个改革目标。在这种改革目标驱动下，中央财政收入大幅提高，地方政府收入随之减少，为实现财政收入总量增长，即使在中央政府强调要求统筹和协调发展情况下，以地方经济总量为财政收入来源的地方政府，也只会将其目标定位于地方经济总量增长上，财政收入总量提高的要求使中央与地方财政关系避免不了以往以经济总量为导向的怪圈。表2反映了我国1994年到2016年财政收入占GDP比重的变化，由表可知，在我国经济不断增长情况下，财政收入总量同步增长，其占GDP的比重也在不断提高，2016年财政收入占GDP比重达21.45%，是1994年占比10.73%的将近两倍。在这种发展模式下，地方经济整体上的协调发展要求也难以达到，基本公共服务等高投入、微收益甚至无收益项目的实施更是滞后；经济发达地区其自身经济建设能力较强，基本公共服务前期建设基础较好，在实现经济总量增长基础上兼顾基本公共服务发展游刃有余，但是对于那些本身经济发展相对落后地区，要维持经济增长目标已经较为艰难，在此基础上要求发展基本公共服务困难较大，这种发展无疑是拉大了地区间公共服务水平差距。

表2 国家财政收入占国内生产总值的比重

2、中央与省级政府财权事权不匹配。财权和事权支出责任划分是央地财政关系最为核心的问题。1994年分税制改革使得政府财权不断上移、事权支出责任不断下移，造成中央与地方财权事权划分呈现出不均衡、不科学的局面。简而言之，中央政府需要办的事少，但是拥有更多的钱，而省级政府的钱少，却要办更多的事。表3显示了2007年到2015年中央与地方基本公共服务财政支出情况，可以看出，在中央政府掌握财权优势的情况下，地方政府承担的事权在不断加重。中央与地方政府在全国基础教育事权支出上的划分比例相对稳定，从2007年到2015年，地方政府承担的教育资金支出占比基本稳定在94%左右，比例较高，但是变化不大，其原因主要在于教育行业存在人才流失问题，地方政府对于教育行业的投资建设激励不足，只能由中央政府承担起一部分固定的教育经费，如九年制义务教育等。但是在医疗卫生服务上，地方政府承担的资金支出占比从2007年的98.28%上升到2015年的99.29%，几乎全部由地方政府承担，造成地方政府承担事权责任过重，特别是那些人口数量较多的省市，医疗卫生服务资金总量庞大，地方政府普遍只能按医疗卫生达线标准提供服务，也因此全国医疗卫生服务人均支出差距不大，但是整体上医疗服务水平也难以提升。最后，在社会保障和就业服务供给方面，地方政府承担的资金支出占比基本上也呈逐年增长趋势，2015年地方政府承担的社会保障和就业支出是其2011年支出总量的3倍多。到2015年，地方政府承担起全国社会保障和就业资金支出的96.20%(见表3)。也因此，该项公共服务提供水平受到不同地区经济发展水平较大的影响，造成上述区域间均等化发展不均衡局面。

3、基层政府负担过重。分税制改革对中央与省级政府之间的财权事权作出了划分，却没有规定省级以下政府的划分标准，造成省级政府普遍沿用中央与自身的财权事权划分格局，因此，在省以下的基层政府也呈现出事权下沉局面，造成基层政府负担过重。以社会保障服务中的农村低保金支出为例，由表4可以看出，县及其以下政府承担着与省级政府资金支出趋同的比例，2016年县及其以下政府低保金支出承担比重比省级政府高5.3%，从2008年到2016年该级政府承担的年均资金支出水平也比省级政府高出1.24%，而市级政府负担比重最小。就地方政府而言，财力较强的省级政府较多地依赖中央转移支付，却没有承担起更多的资金支出，而财力薄弱的基层县级政府却负担起过重的低保金支出责任。

表3 2007—2015年中央与地方基本公共服务财政支出情况 （单位：亿元）

表4 2008—2016年各级政府农村低保资金支出（单位：%）

（二）地方收入体系影响

目前，我国地方收入体系主要由地方税、地方政府性基金收入、债务收入以及中央对地方转移支付等部分构成。地方主体税种的缺失、中央对地方政府不合理的转移支付结构等均造成地方政府财政收入有限，在事权责任明确情况下，地方政府普遍出现财源紧张问题。

1、财政收入缺乏保障。继我国一系列税种改革后，如2002年所得税分享改革、2006年农业税取消等，地方主要税种营业税也改为增值税，地方政府丧失了主体税种；而地方政府开征的间接税，如环境保护税，从2018年1月1日起开始征收；相比于间接税，直接税改革则更为滞后，如房地产税，目前还停留在立法阶段，离真正落实开征还需较长一段时间。此外，这些税种与经济增长的相关性较弱，收入弹性较小，对于地方政府的增收潜力也较小，在财权上移、政府承担事权不断加重情况下，地方政府财政收支愈发紧张。不仅如此，中央政府对地方税种进行改革后，将税权集中在中央，地方政府无独立税收收入，也几乎没有被赋予自主调控税制的权力。虽然《宪法》第100条以及《地方组织法》第7条均对地方立法权作出了相关规定，但是在实际操作过程中却并未落实到位，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中明确规定:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。”由此可见，地方政府完全没有能力对自身的税收收入按照其支出的实际需要进行调整，地方政府的财政收入缺乏有效保障。

2、转移支付结构不合理。转移支付制度是国家为实现区域间财力均衡而实施的一种财政手段，其设立初衷是为了解决中央与地方政府之间存在的纵向财力不均衡问题。但就目前实施的转移支付制度而言，其不甚合理的支付结构反而加剧了区域间的不均衡状况。我国中央对地方的转移支付包括以一般性转移支付为主的财力性转移支付、专项转移支付、税收返还以及体制补助四种方式。转移支付制度结构的不合理主要体现在拥有更强财力均衡能力的一般性转移支付在整体转移支付中与专项转移支付相比显得比重不足。表5显示了2008—2015年中央对地方转移支付各项占比情况，该统计不包含税收返还部分。由表5可知，从2008年到2010年，我国一般性转移支付占比低于专项转移支付，但是从2011年开始，这两种转移支付占比发生了逆转，专项转移支付占比开始低于一般性转移支付比重，原因在于，财政部将原有的财力性转移支付计入一般性转移支付。如2012年财政部颁发的《革命老区转移支付资金管理办法》，将该部分原属于专项转移支付的资金计入一般性转移支付，导致其占比提高。但是，这些资金都是指向性十分明确的支出，是中央政府需推进特定区域或项目发展时，地方政府由于财力有限无法达成目标，中央政府实施的财力支持，并不能成为地方政府整体基本公共服务的有效收入来源。因而，在这种转移支付结构下，虽然从比例上看，一般性转移支付占比有所提高，但是一般性转移支付还是未能发挥对区域间财力的均衡作用。

表5 2008—2015年转移支付情况表 （单位：亿元）

此外，由上述分析可知，我国专项转移支付占比较高，该资金作为超出地方政府支出范围，继而由中央政府予以拨款、专款专用的转移支付。一方面，该类资金由于针对性强，并且专款专用要求也使得中央便于对地方政府资金使用的监督和管理，在解决老少边穷地区发展问题上作用明显，成效较快。但是另一方面，也正是由于专项转移支付资金的专款专用管理，使得财政拮据的地方政府只能发展落实那些有政策资金扶持的项目，对于那些更需要发展的地方性基本公共服务，即使在专项资金结余的情况下，也无法挪用，无异于望梅止渴。2016年，我国专项转移支付总额达21534.34亿元，如此庞大的资金量，若对于地方政府是一种只能看、不能用的状态，显然也无法充分发挥专项转移支付有效促进区域间财力均衡的效用。

（三）区域间收入水平差异影响

我国地区间经济发展水平差距问题一直以来十分突出，经济发展水平很大程度上决定了地方政府财政收入，从而对地方基本公共服务发展程度产生深远影响。虽然政府不断出台相关政策以缩小区域间经济发展水平的先天差距，但政策落实可谓是收效甚微。

1、地区间原有财力基础影响。财政自给能力是指各级政府在获得上级或同级政府财力支持之前，具有满足本级财政支出的筹集财政收入能力。财政自给能力一般用财政自给率，即本级财政一般预算收入/本级财政一般预算支出值来表示。表6由31个省市分别按照1994年财政收入和2016年财政自给能力排名后划分的三个区域构成，第一区域是排名位于1—12名的省市，13—20名为第二区域，20名之后为第三区域。从表6中的区域分布可以看出，各省市虽然经历了多次的财税、经济体制等改革，但是这20多年间，地区间财力分布格局变化不大。以1994年财政实力较强，位于第一区域的省市为例，该区域中12个省市到2016年仍然有8个还在该区域，而四川、河北、河南以及湖南也仅是从第一区域退居第二。由此可见，2016年各省财政自给能力基本上是由1994年的财政实力归属所确定，一定程度上反映出我国以往的财税体制改革维持固有利益，仅对财政增量调整，从而导致地方政府财政自给能力格局相对稳定的弊端。

表6 1994年各省财政收入和2016年财政自给能力归属比较

2、财税改革效应。地区经济水平高低对一地区发展的影响是方方面面的，不仅决定地方的财政自给能力，甚至在面临同一项财税体制改革时都会表现出不同的反应。以营改增为例，经济落后地区与经济发达地区相比，其第一、第二产业占比较高，第三产业占比小；营改增将部分服务业划入增值税纳税范畴，从短期来看，经济发达地区税收规模受改革影响较大。但是同样面临地方财政收入下降的影响，经济落后地区的承受能力明显要低于发达地区。此外，发达地区经济发展后劲足，服务业等发展迅速，地方税收分享规模也会随之增长，财政收入上行空间大于欠发达地区，这无形间又拉大了地区间的发展差距。

（四）地方政府行为偏好影响

无论是财政收入增长、居民生活水平提高，还是基本公共服务供给能力的提升都是建立在经济增长的基础上。同样，中央政府对地方政府绩效考核的各项指标也都最终依托和集中于地方经济发展水平，导致地方官员普遍以经济总量增长为目标，追求短期经济效益高的发展项目，以期获得中央政府的认可，实现职位晋升。但是这种地方官员的晋升激励在发达地区和欠发达地区的表现又有所不同。经济发达地区的经济基础好、经济发展的规范性较欠发达地区强，更容易获得来自中央政府的认可，这就致使有些经济落后地区的官员愈发重视经济项目支出，忽视社会公共服务提供，频频出现“大城建”和“穷学校”并存局面。因此，与经济发达地区注重经济发展的可持续性相比，欠发达地区表现出更强的短期经济利益目标倾向，政府行为短期性明显，这种地方政府支出偏好的扭曲必然会导致社会基本服务供给不足。

四、加快财政体制改革，促进区域基本公共服务均等化的建议

基本公共服务非均衡化会加剧我国经济发展的不均衡，也不符合全面建成社会主义现代化强国的发展要求，为实现基本公共服务均等化，从中央与地方的财政关系入手，针对上述造成公共服务非均衡化现状的影响因素，提出如下加快财政体制改革相关建议。

（一）合理划分中央与地方的财权事权

地方政府特别是基层政府由于靠近基层群众，更了解服务需求方的要求，比中央政府作为供给主体更具优势。但地方政府对于那些“外溢性”较强的公共服务，例如教育等，供给激励往往不足，需要中央政府承担起事权支出责任。此外，地方官员出于晋升激励，即使在地方财力充沛的情况下，也往往更倾向于短期经济项目支出，一旦对政府支出责任规定不明确，容易造成基本公共服务供给市场的扭曲。如“十三五”基本公共服务清单只笼统表述为由地方政府负责，未涉及各级政府事权划分的细则问题，在实践中缺乏可操作性。因此，中央与地方政府财权事权的明确划分就很有必要，细化各级政府所需承担的服务清单，对基层政府在自身财力范围内的事权也作出明确划分，而不仅仅是划分中央与省级政府之间的事权支出责任，防止省级政府也以中央与省级政府事权划分模式为参考，导致事权下沉，造成基层政府负担过重；同时对各级政府事权分担比例建立起相对稳定的动态调整机制，以应对收支突变等情况。最后，对中央与各级地方政府财权事权的合理划分，需要摆脱对原有体制的依赖，不再是沿用以财政收入总量为主，对利益各方进行微调和补充的老路，以财政体制改革为切入点，打破利益固化格局，重新分布各地财力格局。

（二）稳定地方税源，扩大征税来源

鉴于我国各地方政府间事权支出责任基本相同，而地区间经济发展水平各异的情况，地方财力就成为决定基本公共服务供给的决定因素。地方财政收入来源的稳定，以及地方筹集资金能力的提高，为实现基本公共服务“底线公平”奠定基础。地方政府财政收入的保障可以从以下方面入手：首先，适度扩大地方政府的税收立法权，避免在全国经济发展水平各异情况下，实行税制“一刀切”局面，赋予地方政府可以根据税源情况确定税收要素分配的权利，并且享有一定的地方税收自主权，可以在合理范围内开征新税源，而中央政府在对地方税收比例分担上，需考虑地区经济发展状况，可对欠发达地区给予比发达地区更低的税收负担比。此外，合理安排税制结构，明确地方主体税种。针对营改增后地方主体税缺失情况，可考虑重新设定地方主体税，如参考国际经验，开征财产税和遗产及赠与税等，以充分保障地方税收来源，为基本公共服务均等化实施提供坚实的经济基础。

（三）调整央地转移支付比重，合理确定总规模

虽然转移支付在解决地方针对性发展问题，促进区域均衡化上具有较强优势，但我国转移支付还存在较多问题，需要进行改革和调整。一方面，转移支付规模过大会削弱政府宏观调控能力，同时造成地方政府对中央转移支付依赖度过高，不利于地方经济自主发展能力的培养。2015年，我国仅一般性转移支付与专项转移支付之和就达50764.71亿元，超过当年财政收入总量的三分之一，规模庞大。另一方面，转移支付结构的不合理易造成财政资金使用效率低下。财力均衡能力较强的一般性转移支付在我国总体转移支付结构中占比并不高，虽然政府也出台了相关制度办法进行调整，一般性转移支付占比也确实有所提高，但实质上其增量较小，而占比数值变大很大程度上也是由于统计口径调整造成，与专项转移支付总额相比，一般性转移支付并无显著优势。因此，一般性转移支付占比还有待于获得进一步实质性提高，以充分发挥其财力均衡作用。

（四）探索横向转移支付制度

不同于中央对地方政府的纵向转移支付，横向转移支付是同级政府之间进行资金转移，以实现相互援助的制度设计和安排。基于我国各省市之间存在的经济发展水平差距，让经济发达地区对欠发达地区进行援助以获得均衡发展的路径也不失为一种良好选择。目前，我国横向转移支付体制还未形成，相关制度设计可参考德国发展经验。同级政府之间的横向转移支付首先要建立在上述央地财权事权明确划分基础上；其次，地区间财政资金的转移对资金流动的透明度和资金管理提出了较高要求，而转移支付规模的确定则可按因素法进行合理分配，最好能以立法形式明确规定横向转移支付事项的相关细则。该制度在我国的初步探索，可考虑先实现省级政府之间的财力大致均衡，继而推广至地市级政府之间的财力转移，推进全国省市财力均衡发展，为基本公共服务均等化发展建立良好基础。■

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