悬浮型政权：成因及破解进路

王 敏

（中共中央党校 党建教研部，北京 100091）

乡镇政权是科层制度的末梢，其下便是广阔的乡土社会。因此，乡镇政权是国家与农村社会的交汇点。乡镇政权肩负着向农村提供公共产品的职责，对农村社会的稳定和发展起着关键性作用。税费改革后，乡镇财政成为“空壳”财政，靠“借、欠、跑、卖”维持政府运转，提供公共服务的能力相对下降，这一点在中西部农村最为明显。税费改革旨在使乡镇政权从汲取型政权向服务型政权转变，但实际情况是乡镇政权在职能转换中陷入迷失，与农民日渐疏离，成为悬浮于基层社会之上的政权[1]。学界已有的研究主要是从税费改革后乡镇的财政困境导致其治理能力下降的角度来分析乡镇政权悬浮的原因。本文进一步拓展了悬浮型政权的外延，提出不仅乡镇政权具有悬浮特征，村级组织也不例外。在探讨政权悬浮的原因时，不仅限于基层政权的角度，还涵盖了压力型体制和农村社会的角度；不仅从基层政权的整体出发，还考虑到作为个体的基层干部的“走读化”和“坐班化”以打开基层政权的“黑箱”。此外，本文还从农业税取消和计划生育压力下降的角度分析了基层政权悬浮的原因，并在分析原因的基础上，寻求破解基层政权悬浮困境的对策和建议。

一、基层政权悬浮的成因

国家与社会的分析框架是社会学的经典解释框架。社会学家米格代尔认为，国家之间的最大不同不在于政府体制，而在于管理能力的大小，即国家能力的大小，他将国家能力分为“渗入社会的能力、调节社会关系、汲取资源和以特定方式配置或运用资源四大能力”[2]。乡镇政权与农民的关系是国家与社会关系的重要维度。乡镇治理能力是国家能力的重要组成部分。农业税取消后，乡镇政权的汲取能力弱化，与农民的天然联系被切断，如果乡镇能够在国家资源大量输入农村的背景下提升配置和运用资源的能力，则可以重建乡镇与农民之间的联系。但实际情况是，由于制度缺陷和社会变迁的原因，乡镇配置和运用资源的能力并未得到提升，反而导致基层政权陷入悬浮困境。

（一）公共服务能力相对下降

农业税取消后，乡镇财政“空壳化”，已经不具备依靠自身力量提供公共服务的能力，自上而下的专项资金成为乡镇公共服务的主要依靠。但由于项目制的制度缺陷，专项资金并未发挥出相应的效力。村级组织更不具备提供公共服务的能力。

1.乡镇公共服务能力相对下降。后农业税时代，国家向农村投入大量资源，按理说，乡镇提供公共服务的能力应较农业税时代大幅提升，但实际情况却是相对下降。乡镇公共服务能力相对下降主要表现为农村公共产品供给结构不合理、质量与效益不高。

乡镇公共服务能力相对下降首先与乡镇财政沦为“空壳”财政有关。分税制使中央财政财力大增，地方财政尤其是乡镇财政捉襟见肘，正所谓“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”[3]。乡镇为弥补财政亏空，加大了对农民的征收力度，乱收费、乱摊派、乱罚款的“三乱”现象加剧，使三农问题更加突出。为减轻农民负担、缓解基层矛盾，我国大规模税费改革得以展开，并最终于2006年取消了农业税。税费改革和农业税取消基本上终结了乡镇乱收费的历史，从此乡镇财政主要依靠上级政府尤其是中央的转移支付。税费改革前，乡镇财力包含预算内收入和预算外收入。预算内收入包含农业税和工商税，预算外收入包含“三提五统”和集资（俗称“三乱”），并在乡镇财政中占有重要地位。税费改革的内容是取消各种集资收费，在过渡期内相应提高农业税税率，并为最终取消农业税作准备。税费改革后乡镇财政主要由中央财政转移支付负担。换言之，税费改革的精神是将乡镇的预算外收入变成预算内收入。而中央的转移支付并不足以弥补被取消掉的“三提五统”和集资，原因是财政部让各地报告“三提五统”数据时，各地为掩盖农民负担过重的状况普遍少报，它们不知道这个数据是用来计算转移支付的。农村的集资则更是被“低估”。也就是说，税费改革后，乡镇财力从“量”上下降了，并且转移支付的资金大多罗列极细，类似于“半专项资金”，用起来不灵活。“三提五统”虽然有明确的分类项目，但名实分离是普遍现象，与支出类型关系不大。换言之，“三提五统”比上级转移支付要灵活得多。难怪有干部说中央转移支付资金是“死钱”，“不好用”[4]120。一级政府财政的财力与其拥有资金的灵活度呈正相关关系，从这个角度来看，税费改革后乡镇财政的财力从“质”上受到剥弱。随着乡镇公务员和中小学教师工资上收县财政，农村合作医疗改革将乡镇卫生院经费上划到县，种粮补贴通过“一卡通”方式直接发放给农户，乡镇财政成为了“有政无财”的空壳财政。捉襟见肘的乡镇财政靠自身的力量已经不具备提供农村公共产品的能力了。

其次，也与项目制的制度缺陷相关。分税制改革后，从中央到地方的巨大转移支付体系得以建立。转移支付分成三个大类：财力型转移支付、专项转移支付和税收返还。随着时间的推移，前两项的比重越来越大。财力型转移支付中，只有一般性转移支付没有指定用途，其他都属于“准专项”的转移支付。因此，专项转移支付成为中央向地方转移支付的主导形式。农业税取消后，专项资金成为乡镇公共服务的主要依靠。项目制的缺陷主要表现在：第一，很多项目都要求配套资金，即项目所在地的地方政府要拿出一些资金来与上级资金配套。对于只能勉强维持运转的乡镇而言，“一女多嫁”和“假配套”就应运而生。“一女多嫁”即用同一个项目套取多个部门的资金。欧阳静在《策略主义与维控型政权》中提到，橘镇利用橘子产业以不同名义套取不同项目资金，多出来的项目经费就可以拿来维持乡镇政府的运转，上级来验收时，用同一个项目应付不同项目的审查，省去了不少麻烦。可见，“一女多嫁”可以达到一举多得的“奇效”[5]63。“假配套”即用同一笔资金（也许是高息借款）来同时为多个项目配套，项目批复之后再还债，这就常常导致项目的实际建设资金不够用的局面。为此，一些地方不得不将多个项目的资金合并在一个项目上使用[4]141。第二，项目下发呈现不均衡性，“跑项目”成为乡镇的“中心工作”之一。有些乡镇对跑到项目的人还有分成奖励，这使得寻租、设租之风盛行。跑项目之风的盛行使得最需要项目的地方得不到项目，不需要项目的地方项目过剩。在这种情形下，涉农资金的使用效率可想而知。第三，专项资金强化了县级职能部门的权力，弱化了乡镇权力。由于申请专项资金的手续非常繁琐，大量的资金被沉淀在县级政府，造成公共财政覆盖县城而非反哺农村[6]。第四，项目资金难以对接农民需求。标准化是专项资金的特点，但越是标准化，就越缺乏适应性，难以对接基层千差万别的需求偏好。第五，项目制下容易出现政绩工程。为使专项资金更符合基层实际，就必须给予地方一定的灵活性，政绩工程由此而生。焦长权以鄂中G镇的农田水利公共服务为例说明了项目制的缺陷：G镇主要依靠国家农业开发项目来提供农田水利公共服务，主要措施是建设“U型”渠（硬化渠道）、更换老化设备和打深机井等，但是，“U型”渠修建在主干道的两旁，成为装点门面的工程，根本起不到灌溉作用；建在主干道两旁，是为了方便上级检查，建在偏僻的地方，上级不容易看到[7]。笔者所在的乡镇，有两处因防洪封堵而废弃的水闸。为改进农田水利设施，镇政府向县委县政府申请重修两闸。如果从节省项目资金和提高水利设施利用率的角度，两闸可以不必重建，而是代之以浮船式取水泵站，浮船的费用稍低而且不受枯水季影响，而重修水闸的原因之一是水闸位于主干道旁边，有“政绩”显露的需要。第六，项目资金往往是一次性投入。道路、饮水、水利等公益性基础设施投入使用后需要长期运营维护，一次性投入的项目资金无法满足这种需求，容易出现先建后废、难以运转等问题。

2.村级组织公共服务能力下降。村级组织是直接服务群众的组织。取消农业税后，村集体积累进一步“空壳化”，村庄债务居高不下，村庄所掌握的治理资源进一步减少。农业税取消后，村级公共服务供给主要采取“一事一议”的办法。“一事一议”是指，村庄兴办集体生产和公益事业所需的资金，先由村委会提出预算，经村民大会或村民代表大会通过，再报县乡上级部门审批备案。“一事一议”是对以政府为主导的公共服务供给机制的重要补充。它在实际运行过程中存在如下问题：一是缺乏规范。村庄的公共服务需求具有多样性，包括道路、灌溉、活动中心、学校、医疗养老、环保、自来水等。哪些服务应该由村庄外部供给，哪些又应该由村庄通过“一事一议”来供给，缺乏明确规定。二是筹资成本高。“一事一议”的公共服务直接来自村民需求，因此供给层面的交易成本较低，供给效率较高，其弱点在于筹资比较困难。随着经济发展，即便一个村庄的农民也不再具有同质性，他们在收入结构、收入水平、利益关系、社会意识上日趋多样化，导致他们对同一公共服务的需求态度和供资能力存在一定差异，对于不愿交费或试图搭便车的农民，缺乏相应的约束力。三是对村庄精英的素质依赖程度高。“一事一议”的执行效果在村庄之间存在较大差异，这主要与村庄精英的决策能力、经济实力和领导力有关。村庄精英包括政治精英和经济精英，他们的能力强、素质高，村级公共服务供给水平就高，这是乡镇政府选择村庄能人担任村两委负责人的原因所在。但村庄能人的存在和发挥作用受到诸多主客观因素的影响，为此，依靠村庄能人来提高村级公共服务供给能力不能成为恒定的操作模式[8]。

（二）汲取、渗透能力弱化

农业税取消切断了乡镇政权和村级组织与农民之间的天然联系，使乡镇政权和村级组织汲取能力弱化。农民生育观念的转变使基层执行计划生育政策的压力大大下降，进一步弱化了乡镇政权和村级组织的渗透能力。

1.农业税取消的影响。在农业税时代尤其是税费改革前，乡镇财政收入主要来自农民。向农民征粮征税完成税收基数上缴国家是乡镇政府的最重要任务。在压力型体制和自利性驱动下，农民负担沉重，暴力征收屡见不鲜。在中央三令五申强调依法行政后，暴力征收基本绝迹，但征税也越发艰难，“打不还手，骂不还口，有钱就收，没钱就走，下次再来”[9]94形象地描述了乡镇税务人员的征税过程。农业税取消后，基层干部终于大舒一口气，“再也不用昧着良心，狠心肠地从农民家里撮谷背粮，也不用求爹爹、告奶奶地与人求情了”[9]577。

农业税时代，农民被税赋和各种提留上缴搅得不胜其烦，但吊诡的是，那时乡镇政权和村级组织与农民之间的联系比后农业税时代更加紧密。农业税时代，乡镇和村级组织有求于农民，“你找我，我解决你的问题。我找你，你也要解决我的问题”；在后农业税时代，基层政权与农民的关系则转变为“我不向你征税，你也别想有求于我”，“无代表不纳税”变成了“不纳税无代表”，干部与农民之间的距离越来越远。汲取税收是国家和社会建立联系的主要方式。国家政权建设体现在对基层的税收汲取上，征税是国家向基层渗透的表现。农业税取消了，国家的汲取和渗透能力自然就弱化了，基层政权与农民之间的关系也更加生疏了。与此同时，“借、跑、欠”成为维持基层政府运转的主要手段。在某些乡镇，因为上级政府不允许以乡镇政府的名义向民间借款，因此基层干部只好以个人名义借款，而且每个干部都有借款指标。这些被高息借款的债权人多为当地的经济精英。乡镇政府与农民的关系疏远了，但与经济精英的联系却更加紧密起来，民间富人成为基层政府的“股东”。基层的权力利益网络发生变异，农民日益淡出乡镇和村庄政治场域。

农业税取消后，“争资跑项”和招商引资成为乡镇干部的最重要任务。跑项目是“项目治国”下的一大特色，其对象是上级政府部门。跑项目一般要动用政缘关系网络，如庄里公家人。如果缺乏政缘关系网，就不得不求助项目代理人。由于跑项目竞争异常激烈，所以乡镇干部的眼睛是“向上”的，与农民关系不大。招商引资的对象是社会资本。从本乡出去的经济能人是招商引资的主要对象，但严格说来他们已经是外乡人，尽管他们的根在本乡。因此，有些乡镇常年在珠三角、长三角等经济发达地区驻有招商队，专门负责招商引资。就招商引资来说，乡镇干部的眼睛是“向外”的，也与普通农民关系不大。

2.计划生育压力大大减轻的影响。自计划生育成为基本国策以来，计划生育工作一直是乡镇政府和村级组织的中心工作之一。独生子女政策与农民香火观念相抵触，在实施之初引起农民的激烈反对。为完成上级下达的计划生育指标，基层干部往来穿梭于民间，监督检查是否有违规和超生现象。尽管有些基层计划生育干部工作粗暴、甚至违法行政，但是基层干部和农民的联系是紧密的。后来随着经济社会的发展，农民的生育观念也发生了转变：一些头胎是男孩的农民，基本不再生育；头胎是女孩的，一般会再生育一次，第二胎不管是男孩还是女孩，一般都不再生育。一些较富裕的农民亦不愿多生育，他们觉得生育是件累人的事。少生优生观念逐渐深入人心，农民传统的传宗接代观念日渐式微，“超生游击队”现象基本绝迹。随着农民生育观念的转变和二孩政策的普遍实施，基层政府执行计划生育政策的工作压力大大减轻，导致的后果是基层政权与农民关系的疏离。

（三）基层干部“离农化”，使基层的链接纽带虚弱化

基层干部的“离农化”主要表现在“走读化”和“坐班化”。“走读化”使大部分乡镇干部不再“驻镇”，部分村干部不再“驻村”。“坐班化”使乡镇干部不再“驻村”。

1.大部分乡镇干部和部分村干部的“走读化”。乡镇走读干部是指工作在乡镇、居住在县城甚至省城的乡镇干部。20世纪90年代中期以来，一些大中专院校毕业生进入乡镇干部队伍，取代了之前“既不离土、也不离家”的“半边户”干部。2000年以后，随着选调生、大学生村官和“三支一扶”等制度的实施，大学毕业生逐渐成为新一代乡镇干部的主力，他们大多居住在县城，除特殊情况外，工作日回城次数超过下乡次数。2004年以后，乡镇主要领导大多由县直机关核心部门“空降”，来自乡镇的比例不断下降[5]24。这些“空降”的乡镇主要干部大部分是“走读生”而非“住宿生”。干部“走读化”在村级组织也有体现。一些村干部不在村里居住，而是居住在镇上或县城。一些村干部在村外有自己的产业，注意力不在处理日常村庄事务上，有些甚至长期聘请专职人员代理自己处理日常村务。一位老党员表示：“村支书平时住在城里，现在连村支书叫啥都记不清了。”[10]这些干部可以被称为八小时工作时间以外“不在场”的干部。“干部像候鸟，频往家里跑；白天寻不见，晚上影难找；办事得赶早，晚了就白跑。”[11]这句顺口溜反映了农民对干部走读的无奈和调侃。

2.乡镇干部的“坐班化”。乡镇驻村干部不再驻村，平时都是通过电话、微信与村干部联系，以致有人感叹“戴草帽的干部哪里去了”[12]。乡镇干部平日在电脑上办公，忙于制作各种评比表格，走村串巷的频率下降。驻村制度原本是防止乡镇干部官僚化的重要制度设计，是中国共产党群众路线的技术化、制度化、常规化体现。农业税取消后，基层干部驻村成了“坐班”，下乡成了“做客”。笔者所在的乡镇，村党支部书记按规定每天都要前往乡镇政府报到。驻村干部即使下乡，也只是到村干部家里，和农民的接触很少。驻村制从国家与农民联系的桥梁变成国家与村干部的纽带。

（四）基层政权科层化

科层化概念由德国社会学家马克斯·韦伯提出。科层化意味着分工化、专业化、等级化、制度化和非人格化。科层化有助于提高行政效率，但也带来脱离群众的风险。

1.乡镇政权倾向于对上负责。荣敬本等人将中国政府治理体制称为“压力型体制”[13]。上级将各种指标任务层层分解到下级，并以指标任务的完成情况来决定政治和经济的奖罚。“一手高指标，一手乌纱帽”是对压力型体制的形象概括。农业税取消前，乡镇干部既要跟上级打交道，也要跟农民打交道。农业税取消之后，乡镇干部主要是跟上级打交道。

在压力型体制下，乡镇政府面临的首先是“迎检”的压力。“责任状”和“数目字管理”，各种检查评比达标，最终都落实到乡镇政府头上，乡镇政府既是各种事务的最终承包者，也是各种检查评比的最终被考核者。吴毅在《小镇喧嚣》一书中提到，乡镇一年至少有三分之一的时间忙于迎接各项检查[9]15。赵树凯则将乡镇政治称为“应酬政治”[14]。压力型体制之下，晋升竞争异常激烈，上级为推动某项工作，便会将此类工作列入政绩考核的“硬指标”，层层发包、层层加码，乡镇政府作为最终承包方所承受的压力最大。它们为向上级发出有效的“政绩信号”，在治理资源匮乏的情况下往往选择“布景”“遮掩”等非正式权力技术，耗费了大量原本可用于向农民提供公共服务的人力物力财力。比如，在招商引资方面，中西部的一些乡镇政府为完成不切实际的“高指标”，不得不进行“全民招商”，不计成本地为外商提供“全方位优惠”和“保姆式服务”，甚至玩起“假账、浮夸、转账和出钱买资”等数字游戏[5]77-85。

其次是文山会海的压力。为迎接上级检查，乡镇干部不得不花费大量时间来“做作业”。欧阳静在《策略主义与维控型政权》中提到，就作为乡镇中心工作的社会治安综合治理而言，其内容至少有50多项，需要160多个记录本。县政法委下发一个文件，乡镇综治办就要制作10多份“作业”来“落实”，而县政法委每周下发的文件至少一件。做“作业”不是简单的“码字”。为在评比中排名靠前，还要有自己的“特色”，做到“人无我有，人有我新、人新我优”，为此乡镇干部不得不绞尽脑汁、冥思苦想。难怪他们对制作文件的“务虚”工作感到累心累力。不仅乡镇政府忙于检查评比，村干部也面临不小压力。一位村干部谈到，农业税时代主要是跑腿磨嘴皮子，而现在却整天忙于各种报表、档案的制作和填写，文字工作比征收农业税更难[5]27。除了文件多外就是会议多，以文件落实文件，以会议落实会议，发文和开会成为积极行政的表现，成为推脱责任的托词。在条块关系下，乡镇政府的“婆婆”众多，每个都得罪不起。一位乡镇干部坦言，一年开会无数，甚至连节假日都被占用[15]。也就是说，开会占用了基层干部大量时间精力，会场进得多了，现场自然去得就少了。

2.村干部被行政吸纳，成为乡镇政权的代理人。在村民自治时代，村干部大多由村民选举产生。按照由谁授权向谁负责的原则，村干部理应向村民负责。但现实逻辑却不是如此。权威衰变的乡镇政权不得不加强对村级组织的支配，将其纳入自身权力体系，以加强自身的行政能力。村干部成了乡镇政权在村里的代理人，也就是俗称的“一条腿”。村干部的选举往往不是真正的自由选举，而是被乡镇政权特有的权力操控技术所控制。对于乡镇政权而言，最理想的村干部是那些拥有广泛关系网络、掌握丰富社会资源、通吃“黑白两道”的村庄能人。在村级选举中乡镇政权会尽量让自己满意的人当选。村干部的工资由上级财政转移支付，虽然不多，但这也意味着村干部被政府养起来了。几乎所有乡镇都对村干部实行目标考核，村干部也要坐班和考勤。村干部本来是村庄的代理人，但却被乡镇行政所吸纳，从某种程度上取代乡镇政权，成为政府的末梢。在农业税时代，村里的工作主要围绕收税来展开，为了把税收上来，村干部还有为老百姓做点实事的动力。后农业税时代，这一情况有了很大变化。村干部从拿“提留”的干部变成了拿国家工资的干部，被行政所吸纳，他们的眼睛向上，乡镇的中心工作顺理成章地成为村干部的职责。所以，一些村干部也加入了“争资跑项”和招商引资的队伍，为农民办事，反倒成为细枝末节；即使有些村干部为民办一点实事也只是出于职业责任和个人的社区道义。在代理人和当家人的双重角色之间，村干部选择了前者，角色变得单一化。据《瞭望》记者的调查，村干部三天两头就去乡镇开会，陷入“会海”不能自拔，而有的地方村民会议却长期不召开，村民陷入“会慌”，很多事关村民利益的事情都是由村干部碰碰头就决定了，多地村民都说不清谁是村两委主任[10]。

（五）“无政治”农民的增加

农村空心化使大部分农民远离乡镇和村庄政治舞台。而农民的原子化和功利化使乡镇与村级组织对农民的组织力、宣传力、凝聚力下降，农民呈现“无政治”倾向。

1.空心化造成农村治理主体缺失。随着工业化、城镇化的推进，农村大量青壮年人口进城务工，留守农村的多是老人、妇女和儿童，也就是所谓的“993861”部队。这在中西部农村尤为突出。人口外流导致农村治理主体缺失，一些地方召开村民大会却找不到人，乡镇政权和村级组织与外出务工人员在空间上处于悬隔状态，政府治理动力减弱，提供公共服务的积极性下降。

2.农民的原子化功利化造成集体合作的困境。一是原子化。费孝通笔下的乡土中国是个“熟人社会”[16]4-5。阎云翔和贺雪峰分别提出了“个体化社会”[17]和“半熟人社会”[18]的概念。“个体化社会”与“半熟人社会”均意味着村庄的原子化，村民之间的社会关联度降低。基于信任、友谊、亲情和习惯之上的传统社会关系逐渐解体，而基于利益和契约的现代社会关系还没有建立起来。村庄场域中的社会资本缺乏，村庄共同体意识减弱，导致集体行动的困境。一些地方村民大会开不起来，村民原子化是重要原因。

二是功利化。费孝通认为中国传统社会是“差序格局”[16]21-28的社会，每个人都以自己为中心按照血缘关系的远近形成一层一层向外推的关系。随着工业化的推进和市场经济的渗透，传统的差序格局中加入了姻亲和拟家庭关系，利益考量渗透差序格局且越来越重要，“亲属之间关系的亲疏越来越取决于他们在生产经营中相互之间合作的有效和互惠的维持”，“理性全面进入农民生活”[19]，乡镇政权和村级组织对农民的动员力下降。对于农村基础设施的维护，不给钱农民就不干活，搭便车行为较为普遍。以新农村建设为例，政府的本意是以政府为主导、农民为主体来推进工作，但绝大部分群众很难被动员起来，一些愿意“捧场”的村民也只是出于与村干部的私人感情，大部分人都抱着“事不关己，高高挂起”的心态，不给钱就不干活，钱给少了也不干活，市场化的理性运作已经深入人心。由于发动不来村民，新农村建设不得不花钱雇人来干活，有的乡镇干部感叹说：80年代还能看到农民集体出工的场景，如今只有干部集体劳动的场景[5]119。

二、基层政权悬浮的破解进路

通过以上分析可以明了，乡镇政权和村级组织悬浮的原因既有制度的因素，也有社会变迁的因素。分税制改革和农业税取消使乡镇财政沦为“空壳财政”，项目制的缺陷使财政专项资金没有发挥出相应的效力，取消农业税、“独生子女”政策的改变降低了乡镇政权和村级组织的汲取与渗透能力。在压力型体制下，乡镇和村级组织忙于完成上级政府发包的行政事务，陷入形式主义的文牍化治理。农村的空心化造成乡镇政权和村级组织与农民之间的空间悬隔，农民的原子化功利化使得乡镇政权和村级组织发动与组织群众的难度大大增加。基于此，破解乡镇政权和村级组织的悬浮困境，应从以下方面着手。

（一）着力提升乡镇政权和村级组织的公共服务能力

1.增加对中西部乡镇财政转移支付的总量。财政是每一级政府运转的物质基础，缺乏财政支持，政府实现履行职能将成为一句空话。据曲延春在山东的调查，财政困难是乡镇政府在提供农村公共服务产品上遇到的最大困难[20]。缓解乡镇财政困境，最有效最直接的办法是加大对乡镇财政的转移支付力度。中西部县级财政转移支付能力有限，因此增加对乡镇财政的转移支付总量，必须对转移支付体系做出“顶层设计”。专项转移支付的用途被严格限定，难以对接千差万别的农村需求，因此，增加乡镇财力，应当增加一般性转移支付的比重。

2.提高财政专项资金的使用效率。第一，改变单向度供给模式。目前，政府公共服务供给模式多以自上而下的供给形式为主，农民难以表达自己的诉求，在公共服务中是被动的接受方。在“政治锦标赛”成为官员晋升的主要形式下，官员出于政绩冲动往往乐于提供看得见的“硬产品”，对于不易量化的“软产品”比如对农业科技推广、市场信息等公共产品的提供动力不足，容易使资源配置扭曲。由于单向度供给模式容易导致供需脱节，而且农村公共产品的供给效率是建立在对农民需求的精准把握之上的，因此，必须建立便于农民表达其偏好的民主程序。政府在制定公共服务预算时将农民的需求纳入决策机制，使自下而上的农民需求偏好与自上而下的国家资源对接起来，这样才能减少中看不中用的面子工程，解决村民最迫切的需求。

第二，适当增加半竞争性项目的比重和资金规模。支农项目分为半竞争性项目和完全竞争性项目。半竞争性项目带有普惠性，一般不需要乡镇财政和村级组织“贴钱”，尽管项目申请有先后，但最终都能申请到。完全竞争性项目一般需要资金配套和先期投入，能否申请到取决于乡镇和村级组织的经济、政治和社会资本。因此，适当增加半竞争性项目的比重和资金规模，使项目制回归提供公共服务的“初心”和“善意”是非常必要的。

第三，完善对专项资金使用的监督。首先，要做好政务公开，及时公布专项资金的申报、分配使用、结项情况，落实公众的知情权，因为知情权是公共服务对象行使监督权的前提。其次，要形成立体监督网，将自上而下的监督与自下而上的监督相结合，将审计监督、监察机关监督、人大监督、政协监督、舆论监督、互联网监督相结合，形成监督合力。当然，监督不是要把基层政府的手脚捆住，上级政府“越俎代庖”也不利于地方政府因地制宜。因此，一方面要给乡镇政府留下变通的空间，使其能够根据事情的轻重缓急安排资金；另一方面，也要为村级组织留下一定可以自由安排的转移支付资金，这笔资金纳入“村财乡管”体制，但使用和支配权在村级组织手里，这样既可以降低村级公共服务的筹资成本，也能对接村民需求从而提高供给效率。再次，要加强问责力度。动员千遍，不如问责一次。要防止上级审计部门耗费大量人力物力发现的问题在证据确凿的情况下，因责任不清而不了了之。

3.发展农村集体经济。尽管国家向农村投入了大量资金，但资金分配很难做到“一碗水端平”，加上项目的后期维护需要由乡镇负担，因此，在加大国家对乡镇财政转移支付力度的同时，也有必要增强乡镇财政的自我“造血”能力，以发展农村集体经济为乡镇政权提供治理的内生资源。实践证明，集体经济在乡镇治理中发挥着重要作用。当然，发展集体经济，要避免传统集体经济产权不清、管理粗放、群众分享少的弊端，走新型集体经济发展之路。

（二）变压力型体制为民主合作体制

1.建立自下而上的信息反馈机制。压力型体制之下，乡镇组织面对不切实际的高指标，只有执行的义务，而没有做出政策修正的权利。由于缺乏自下而上的反馈机制，在政策执行过程中出现与原有目标不符甚至背离的情况时，纠错机制难以及时启动，因此，建立上下层级政府之间的协商机制是十分必要的。

2.改进考评方式，不盲目依靠“数目字管理”。减少对数目字管理的依赖，必须将民意考察纳入评价体系。一项工作的好坏，不能仅仅看报表和数据，服务对象最有发言权。这样才有利于将基层干部从繁重的文字工作中解放出来。

3.改进责任状制度。泛滥的责任书损害了责任书的严肃性、权威性，而基层为完成任务，不惜造假浮夸、报喜不报忧。因此，一方面要精简和合并责任状，为基层减负松绑；一方面要加强上下级之间的合作，上级应在人、财、物上为基层提供支持。

4.合理划分上级与基层之间的事权。压力型体制下的基层政权负担过重，责权利不对等。基层钱少权小事多，农村拥有执法权的如国土、财政、派出所等则属于垂直管理，其财政和人事，乡镇政府难以染指；乡镇政府即使对于其直接管理的部门也只有有限的人事权。因此，乡镇政府在权力构造上是残缺的，权小责大使其不堪重负。因此，合理划分事权，做到费随事转，使上级和基层各司其职、各负其责，这样基层才能更好地为群众服务。

5.进一步发展基层自治。中国的基层自治从村民自治破题，如今正面临新的挑战和问题。村民自治中拉票贿选、黑恶势力和宗族势力的介入不是废止基层自治的理由。相反，基层自治有待进一步深化。正如托克维尔所说，中央政府并不能了解一个大国中的一切细节[21]。中央政府在基层社会治理上面临信息不对称等难题，而发展基层自治，在完善基层政权基本职能和制度规范的基础上，保持基层政府的开放性，拓宽公众的政治参与渠道，有利于破解因信息不对称导致的治理困境。因为，基层自治不同于传统乡绅自治，它是与现代民主契合的自治。发展基层自治，必须发展基层民主，民众通过选举和协商的方式将诉求传输给基层政府，基层政府再通过制度化渠道对这些需求加以整合输出，以满足民众的需求，真正实现民有所呼，政府有所应的善治。当然，基层自治不是不要上级政府和中央政府，上级和中央政府对基层自治肩负规范和监督职责，在国权退出、民权跟进的情况下，上级和中央政府的主要职责是要防止黑恶势力渗透。

（三）治理农村空心化和农民原子化功利化

1.关于农村空心化的治理。一是要打破城乡二元结构，实现城乡基本公共服务均等化。教育、医疗、养老等基本公共服务的城乡均等化有利于增强农村的吸引力，防止人口继续外流。二是要鼓励农民工返乡创业，促进人力资本回流。农村外出务工人员学会并掌握了一定技术，善于捕捉市场信息，大多有较浓的乡土情结，是推进农村和农业现代化的重要力量。因此，要出台相关政策，在财税、信贷、金融等方面加大对农民工返乡创业的扶持力度。三是通过政策优惠积极鼓励城市企业到乡村投资，为乡村剩余劳动力就地转移创造条件。农民如果在家乡就有务工机会，农忙时务农，农闲时务工，不仅可以增加收入，还可以照顾老人、小孩，免除了他们的长途奔波之苦，减缓人力资本的外流步伐。四是加快土地制度改革、建立现代农业。传统家户经济不宜采用大规模机械化生产，而大量耕地撂荒为开展适度规模经营提供了可能。因此，应加快推进土地三权分置改革，在保持土地承包关系长久不变的基础上加快土地流转，为规模经营提供制度支持。

2.关于农民原子化功利化的治理。一是积极培育农村社会组织。曹锦清在《黄河边的中国》中感叹：中国农民自古以来“善分不善合”[22]，而农民的原子化和功利化加剧了这一趋势。缺少相互信任的理性算计往往容易造成非理性的后果。传统村庄共同体的消解是正式制度如村委会制度难以良性运转的重要原因。村民不相信自己选出来的村民代表，无疑会影响村民代表为村民代言的积极性。帕特南认为，社会组织是培育公民精神的良好土壤[23]。发展农村社会组织是增加农村社会资本的重要手段。改革开放以来，随着村民自治的实行、市场经济的发展、农民利益的分化和整合，代表农民利益、功能各异的社会组织大量涌现，它们在农村社会治理中发挥了不可或缺的作用，但也存在资金、人力缺乏，监管不足，组织排斥，过激维权等问题。因此，有必要从资源和制度层面对农村社会组织予以规范和引导，避免农村社会组织的过度行政化，确立其在乡村治理中的主体地位。此外，还需加强农村社会组织与基层政府、村两委以及农村社会组织之间的合作协同，实现多元共治。二是重建乡村内生权威与规范。在“皇权不下县”的帝制时代，中央依靠士绅和儒家伦理维持了乡村秩序的基本稳定。传统乡村社会基本上是一个“无讼”社会，代表国家的县令只在乡民“控诉”长老时才介入，这就是黄宗智所称的“简约治理”[24]。由于20世纪历次革命运动特别是建国以来历次政治运动的冲击以及改革开放以来市场经济的洗礼，乡村传统内生权威和规范被侵蚀殆尽，老人不再被视为权威，乡村的人情、面子等传统资源发生变异，成为一个“去道德化”的世界，村庄公共舆论无法形成。因此，要治理好乡村社会，必须重建乡村社会内生权威和规范，而重建乡村社会内生权威与规范的有效途径是培养新乡贤。而退休干部、优秀基层干部、乡村教师、大学生村官、道德模范、致富能手等均可以成为新乡贤。实践证明，缺乏新乡贤的村庄，制度再完善也会陷入无序。为此，要充分发挥新乡贤在村庄治理中的引领示范作用。

（四）坚持走群众路线，密切基层干部与村民的联系

群众路线是中国共产党的根本政治路线和组织路线，也是我党重要的领导方法和工作方法。中国共产党能取得革命成功，走群众路线是重要原因。在执掌全国政权后，由于外在环境的变化和日益科层化，党脱离群众的倾向日益明显。破解政权悬浮困境必须加强和改进党的作风建设，走群众路线。首先要树立群众观点，即一切为了群众、一切依靠群众。树立群众观点、增进群众感情是走好群众路线的前提。缺乏群众感情和群众意识，即使从“走读生”变成“住宿生”，也会“身在曹营心在汉”，“下乡”也可能异化为作秀。其次，要使群众路线制度化。群众路线是一种逆向政治参与，对干部的自觉性要求较高，因此要使群众路线落实方式制度化程序化规范化。继承和发扬中国共产党在革命、建设和改革过程中总结出的一些走群众路线的经典方法，如调研、蹲点、“三同”、批评与自我批评等。在相当比例的乡镇干部已经成为“走读”干部的情况下，如果仅仅止于朝九晚五式的“坐班”，不进群众家门同群众拉家常，不召开群众大会，就不能了解群众最迫切的需求，就会出现身在基层却不了解基层的情况。

党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的任务，而基层治理体系和治理能力现代化是其重要组成部分。因此，破解悬浮困境，重塑基层治理新形象，必须找回群众。充分发挥项目制在改善农村基础设施和公共服务上的作用，必须确立群众在项目实施中的主体地位，将自下而上的农民需求偏好与自上而下的国家资源转移在村庄平台通过民主的方式实现对接，改变基层政权只注重对上负责的状况；充分发展基层民主，让人民来监督基层政府，使基层政权把对上负责与对农民负责统一起来，减轻自上而下的监督压力和治理成本。改变农村的空心化，同样也必须找回群众，让人才、技术、资本回流农村，培育新型农业经营主体，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。而改变农民原子化，需要发挥农村社会组织和乡贤的作用。总之，找回群众是破解基层政权悬浮的治本之策。

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