江苏省秸秆机械化还田推进机制与成效分析

王泽民 陈建清

江苏省从2007年开始在部分地区进行秸秆机械化还田试验示范。自2009年省人大常委会《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》（以下简称《决定》）颁布施行以来，全省各级农机部门紧紧围绕省委、省政府决策部署，创新工作机制，全力以赴推进秸秆机械化还田工作。通过几年来的实践，全社会对秸秆机械化还田的认识得到进一步深化，农民群众实施秸秆机械化还田的自觉性显著提高，推进秸秆机械化还田的工作机制逐步建立，土壤结构不断改善，粮食增产的成效初步显现，秸秆机械化还田已成为社会认可的一项惠及子孙后代的“蓝天沃土”工程。

1 秸秆机械化还田推进机制与办法研究

1.1  政策制度先行，依法规范推进

省政府先后出台了《江苏省农作物秸秆综合利用规划（2010—2015年）》《关于加快推进秸秆综合利用若干政策措施的通知》和《全面推进农作物秸秆综合利用的意见》，提出“以稻麦秸秆为主，实施秸秆机械化还田，是现阶段解决秸秆出路最直接、最有效的途径”。省农机局先后研究出台了《秸秆综合利用专项资金管理办法》《秸秆还田绩效评价工作实施办法》《秸秆还田作业补助第三方核查工作指导意见》《秸秆还田作业补助政策信息公开指导意见》《秸秆还田技术指导意见》《秸秆还田作业检查指导意见》及年度实施办法，提高了秸秆还田工作的规范化管理水平。

1.2  加大扶持力度，落实地方责任

省人大常委会《决定》明确“地方各级政府是推进秸秆综合利用和禁烧工作的责任主体”，2014年省政府办公厅专题会议纪要（第10号）明确“省级扶持资金、项目管理、工作责任全部落实到县（市）政府，包干负责”，“按照苏南每亩10元、苏中每亩20元、苏北每亩25元的标准和稻麦种植面积按比例测算下达秸秆还田补助资金”。从2015年起，省级作业补助直补到实施秸秆还田作业的实际种植户、农机服务组织、农机户以及村级集体经济组织。省级专项补助资金一次性下达，由地方政府结合地方财力统筹包干使用，各地年度实施目标、还田面积比例、补助标准、操作程序、补助对象由县级政府根据当地情况确定。2014－2017年省级秸秆机械化还田作业专项资金投入情况见图1。

图 1 2014-2017年省级秸秆机械化还田作业专项资金投入情况

1.3  围绕主推技术，狠抓作业质量

为提高作业质量和作业效率，省农机局督促各地认真落实省农机推广站和省作栽站联合制定的《稻、麦、玉米秸秆机械化还田技术指导意见》，举办作业技术培训班，召开秸秆机械化还田现场会，围绕水耕水整、旱耕水整、田间秸秆粉碎、犁耕深翻四种重点推广的秸秆机械化还田技术路线及主要配套机型，培训理论知识，演示作业技术，帮助机手掌握作业标准和要求，规范实施作业。

1.4  强化信息公开，完善监管机制

建立完善了行政检查、社会监督和第三方核查相结合的考核督查机制。一是建立信息公开制度。地方政府将补助政策内容、申报资格条件、操作程序、作业要求、举报电话等信息向社会公开。二是积极推进第三方核查。根据十八大精神和省政府《关于推进政府购买公共服务工作的指导意见》精神，印发了《秸秆还田作业补助第三方核查工作指导意见》，在全省首次试行第三方核查。三是加强省级监督。每年省农机局均委托会计师事务所深入各地开展跟踪审计和工作检查，确保各项管理工作和作业补助政策落实到位。

2 秸秆机械化还田工作成效分析

2.1  全面完成年度目标任务

2016年全省夏秋两季分别投入带切碎抛撒装置的联合收割机11.5万台、大中型拖拉机配套秸秆还田机具12.8万台（套），组织5 800多个农机服务组织、45 000多户农机户和900多个跨区作业队实施秸秆还田作业。共组织技术培训2 200期，培训18万人次。2016年全年麦稻秸秆机械化还田面积达3 211 khm2，还田率达67%，超额完成年度还田目标任务。2017年夏季全省完成麦秸秆机械化还田面积2 135 khm2，麦秸秆还田率达84.5%，超额完成还田目标任务。其中，麦秸秆机械化还田集成机插秧面积达1 333 khm2，占机插秧总面积的80%以上。

2.2  防治大气污染、提升耕地质量成效显著

秸秆机械化还田能够有效增加土壤有机质，改善土壤结构，提高土地产出率，得到广大干部群众的普遍认可。通过对全省部分县市秸秆还田后土壤理化性状变化的跟踪研究发现，连续3～5年实施秸秆还田的田块和一般的田块比较，土壤结构和透气性有了明显改善，土壤有机质含量增加4.6%，氮、磷、钾的含量有了明显提高，特别是速效钾含量增幅达到了13.5%。详见表1。坚持常年还田，每亩可减少化肥施用量5～10 kg，可增产5%～10%（小麦亩均增产25 kg左右，水稻亩均增产30 kg以上）。

表 1 秸秆机械化还田3年后土壤理化性状变化情况

2.3  形成合力，推动秸秆机械化还田工作有序高效开展

经过多年的探索与实践，全省各地农机部门按照省级要求和部署，协调地方政府加大财政投入力度，从实际出发，进一步完善了作业技术路线和标准、补助程序、第三方核查及考核办法。据统计，2016年地方各级财政投入秸秆机械化还田专项资金1.89亿元，其中，作业补助1.39亿元、第三方核查经费1 709万元、组织保障经费3 195万元。南京、通州、铜山、滨海、东台、靖江等市、县（区）财政投入资金均超过1 000万元。全省各地根据年度实施方案，提前做好机具作业能力测算、作业面积落实、资金测算等相关工作，广泛宣传发动，加强部门协调，引导农民有序开展作业。作业期间各级农机部门认真落实好机具检修、作业用油及配件供应等保障工作。全省实施秸秆机械化还田地区的农机部门均向社会公布咨询投诉电话，方便农民机手咨询、投诉。

经过全省各级农机部门的共同努力，全省年度稻麦秸秆机械化还田面积从2013年的1 846.67 khm2（麦秸秆还田面积1 413.33 khm2、稻秸秆还田面积433.33 khm2）增加到2016年的3 211.33 khm2（麦秸秆还田面积2 130 khm2、稻秸秆还田面积1 081.33 khm2），稻麦秸秆还田率从2013年的40%增加到2016年的67%。详见图2。

2.4  秸秆机械化还田考核督查机制发挥重要作用

近年来，全省各地农机部门参照《秸秆还田作业补助第三方核查工作指导意见》，因地制宜制定第三方核查实施办法，对照作业补助政策和实施办法严格开展核查，建立作业补助清册，将核查结果作为公示和结算省级作业补助的依据，确保省级作业补助政策落实到位。据统计，目前全省实施秸秆机械化还田的县（市、区）均已落实第三方核查机构或单位，签订核查合同协议，确保了夏秋两季县级核查工作有序开展。夏秋收获期间，省农机部门组织开展多层次多形式的督查和巡查活动，督查调研秸秆还田实施方案、补助资金、作业面积、作业质量监管、第三方核查等落实情况，督促机手按照技术路线和作业标准开展作业。

图 2 江苏省2013-2016年稻麦秸秆还田率

3 总结与展望

江苏省秸秆机械化还田工作发展至今，创新形成了一系列科学有效的工作机制，取得了一定的工作成效，对实现秸秆“双禁”、促进秸秆综合利用、提升耕地质量发挥了积极作用。建议：进一步整合产、学、研、推科技力量，加快秸秆还田新机具新技术的推广应用；开展秸秆还田集成机插秧和小麦机条播技术的长期周年跟踪研究，以及秸秆还田后对土壤与水资源的污染研究，提升秸秆机械化还田效果；完善全省秸秆机械化还田实施办法与作业补助政策，把国家的强农惠农政策落到实处；树立更高的标准，更好地把控质量，切实抓好秸秆机械化还田工作，为促进江苏省生态文明建设、推进“两聚一高”新实践做出新的贡献。