关于农村土地整治工作的实践与思考——以桐庐县为例

□ 桐庐县国土资源局 尹 芳 萧 飞

农村土地综合整治是补充耕地质量、落实耕地占补平衡的最重要途径，也是改善农村生产、生活条件和好生态环境的重要手段。党的十九大做出实施乡村振兴战略的部署，农村土地综合整治将成为乡村振兴的重要平台，得到了前所未有的高度重视。但要用好这项政策，需针对实践中存在的问题进行改进，这样才能切实推动农村土地综合整治在统筹城乡发展、推动乡村振兴，保资源保发展中发挥好作用。

一、桐庐县农村土地综合整治现状

桐庐县土地资源现状“八山半水分半田”，可开垦的耕地后备资源特别是水田资源尤为缺乏。同时，党中央、国务院，国土资源部先后下文加强耕地保护和改进占补平衡，从严从紧落实耕地占补平衡已成为新常态。根据桐庐县土地利用总体规划调整完善方案及经济发展用地需求，“十三五”期间需占用耕地5027亩，其中水田3913亩，耕地指标的落实尤其是水田指标已成为影响项目落地的重要因素。

桐庐县高度重视农村土地综合整治工作，县人大、政协带队外出考察、学习周边地区的先进经验和做法。出台《关于桐庐县“千亩水田 万亩耕地”垦造工程实施意见》，全力推进垦造水田工程，成立桐庐县土地整治开发利用有限公司负责资金筹措。完善政策激励机制大力提高补助标准，垦造旱地由4万元/亩提高到10万元/亩，旱改水由6万元/亩提高到15万元/亩，直接垦造水田由8万元/亩提高到20万元/亩。2015至2017三年期间，该县完成土地整治项目立项145个、11308亩，完成验收90余个、4000余亩，有效保护了耕地落实占补平衡，但现有耕地库存远不能满足实际需求。

二、存在的问题

1.项目立项、验收缺乏科学性

土地综合整治立项在程序上是由乡镇组织踏勘、认定上报县土地整治工作领导小组办公室后，县整治办组织国土、发改、农林、水利、住建、环保、财政等单位联合踏勘审核，项目实施完成后组织联合验收。这一过程中，前期立项缺少专家的论证、对规划设计缺少专业图审，后期验收主要依据对项目的整体外观评判，也缺乏专家专业评审，科学性不足。

2.重立项、轻管护情况普遍

由于项目实施对改善乡镇、村级财务有极大帮助，所以基层对项目申报积极性高。但项目招投标完成后，青苗解决不及时，项目推进不平衡，影响项目整体进度，甚至有些项目无法开工建设。项目验收后，对土壤改良和后期耕种管护工程规定欠缺，也无专人管护，土地重新抛荒或改变用途现象多有出现，土地的经济效益没有得到有效发挥。

3.整治资金来源单一

土地整治现场踏勘

现阶段土地综合整治资金的来源主要是政府资金，社会资本及其他渠道资金投入很少。按现行整治政策规定，项目在进场施工后，应当支付30%工程款，且桐庐县整治项目大部分都属山区，道路行进困难，实施难度大，运输及人工成本更高，资金不足将直接影响项目开展。

4.施工监管落实不到位

监理职责普遍存在履行不到位的情况，监而不理的情况十分严重，没有对实施项目是否按设计要求施工、材料的验收、隐蔽工程检查、设计变更、工程质量监管等进行有效监管。在一些项目实施过程中，出现假借施工名义非法盗挖砂石、土石方的情况，导致土地整治项目信访不断。

三、相关建议

1.严把项目质量关

按照耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，土地综合整治要实施生态造田、绿色造田。一是强化论证，科学立项。选址要严格落实《浙江省土地整治条例》《关于切实加强涉林垦造耕地监管工作的通知》等省市文件要求，设计方案要明确项目区块水源情况、石材情况及犁地（保水）层、耕作层的土量情况，项目实施区块土石方外运的，需明确外运地点位置，对整理项目单个区块面积超过50亩的项目，建议引进图纸会审制度，聘请有专业资质的设计单位对规划设计方案进行再次审核。二是做好地上附着物清理。引导村级干部参与，发挥主体作用，在项目招标前，对区块内的青苗及地上附着物进行全面清理，尽量避免青苗处理等引发矛盾、纠纷、信访等问题。三是成立县级验收专家库，聘请有相关资质的土地整理、水利等专业人员组织专家库，在项目验收时随机抽取3-5人，对项目验收进行专业审核。

2.强化组织保障

黄橙橙的稻谷穗

进一步强化部门联动，强化责任分工，对土地整治工作中的各个环节进行分工细化，实行专人专岗、责任到人，确保协同推进一盘棋。充分发挥基层政府、村级组织和群众的主观能动性，变被动接受转变为主动配合，乡镇（街道）落实专人对项目区土石方进行实时监管，及建设占用耕地耕作层剥离再利用。加强项目实施进度考核机制，建立周巡查、月通报制度、季考察、年考核的监督机制，对工程进展缓慢的乡镇（街道）及时进行通报与督促。

3.积极扩宽资金渠道

一是整合涉农资金。以土地整治项目为平台，整合农业综合开发、农田水利、林业工程、农村公路建设、扶贫开发、农村危房改造等相关涉农资金，集中投向项目区，充分发挥资金综合效益和叠加效应。二是鼓励民间资本参与，选取部分乡镇实施民间资本参与试点工程，引导农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型农业经营主体投资垦造耕地项目。三是进一步加强与银行、农村合作信用社、国有公司的对接，促进融资。

4.严格施工单位管理

一是加强对设计单位的管理。建立设计单位信用考核机制，要求设计单位在项目进场施工后，不间断地对施工现场进行踏勘，做好施工过程中设计方案的服务指导，督促施工单位按图施工，对施工过程中确需设计变更，必须经过充分论证，不得随意变更，设计单位在年度内同一乡镇（街道）发生二次以上设计变更的（因实施单位要求变更的除外），则次年不再对该单位进行设计委托。二是加强对监理单位的管理。建立监理考核机制，考核结果作为下一年度招标的重要依据，监理单位须对施工单位提供的施工组织设计进行严格审核，并落实好监督管理，监督施工单位人力、物力及时到位，确保工程如期保质保量完成，特别是做好隐蔽工程的监管及影像资料保存。

5.建立项目长效机制

加强管护制度建设，构建政府为主导、乡村为主体的工作机制，采用专业管护、集体管护、协会管护、义务管护等多种方法进行管护，并将项目后期管护工作纳入耕地保护范畴，作为绩效考核重要内容。建立惩戒奖罚机制，将耕地后续管护与土地整理项目立项相挂钩，管护落实不到位的，原则上不予安排土地整治项目，鼓励土地集中流转和土地规模经营，对实现整乡和整村土地连片规模经营的，给予资金补助，并在土地整治项目安排和资金投放上予以倾斜。同时，落实耕地闲置费的收缴制度，进一步提升耕地保护意识。