盘存量 优规划 重安置 严监管全力破解农民建房难题

□ 东阳市国土资源局 杨东华 周晓明 朱佩锋

近年来，东阳市上下高度重视农村住房问题，通过危旧房治理改造、“三改一拆”“一户多宅”空心村整治、农村土地综合整治、地质灾害搬迁等工作，农村住房条件和人居环境得到一定改善。但农民建房的需求和向往依然很大，农村居民点布局和村庄规划有待进一步优化，农村节约集约利用土地水平有待进一步提高。如何加快农村住房改造建设，彻底改变东阳市农民建房难题，已成为全市面临急需解决的问题。下面，笔者结合东阳实际，就如何解决农民建房难题谈几点对策和思考意见。

一、东阳市农民建房基本现状

农民建房作为民生问题，历届市委市政府都非常重视，前几年，东阳市每年下达各类农房指标达800余亩，每年审批农房2000多户，但因指标分配不公、村庄规划等问题，无房户危房户住房问题仍然困难重重，农民建房难的问题没有得到根本改变。

国土资源部门在用地审核

2017年以来，为彻底消除公共安全隐患、提升人居环境、节约集约利用土地，解决好群众住房保障，东阳市全面开展城乡危旧房治理改造。现全市已拆除危旧房48000多户，通过危旧房的“拆”盘活存量，按节地模式重新调整规化，有效增加安置空间。积极推行农房集聚建设，对按节地模式仍无法得到有效安置的农户鼓励平面高层安置，有效解决无房户危房户住房问题。目前东阳市已设立城区及横店、南马、巍山四个集聚区，合计安排用地指标314亩，其中城区100亩、横店112亩、南马53亩、巍山49亩。

二、当前东阳市农民建房存在的问题与困难

1.农民建房观念比较落后

东阳农村建房普遍存在 “有天有地有院子的新农村建设”错误思想；老祖宗房子要单独留下来的陈旧观念。

2.农房指标分配不合理

前几年，村里农房指标分配一般通过投标选位方式落实，再加上承包地调整、村里派系矛盾，真正把指标落实到无房户危房户身上很难。据统计，前几年东阳市农房指标真正用于无房户危房户不到20%。

3.人均建设用地规模偏大

目前全市绝大多数村庄人均建设用地规模远超中心村100平方米、其余村庄90平方米的标准（《关于进一步强化国土资源管理完善土地执法长效机制建设的实施意见》规定），部分城区周边村庄人均建设用地规模已达到130-140平方米，许多村规划到期后已无法编制新的村庄规划，造成农民建房用地指标无法落地。

村里落实建房地块

4.安置方式比较单一

东阳市农房安置途径主要是宅基地安置，平面式和货币安置很少，土地节约集约水平低。特别是近几年城中村改造及空心村整治步伐加快，新增建设用地面积与原来老区面积比例达到1∶2，占用了大量的建设用地空间。

5.拆后重建新增用地需求大

2017年通过危旧房治理改造，已拆除危旧房48000多户。根据用地平衡分析结果，危旧房拆后的村庄能真正实现用地平衡仅占20%左右，剩余农户需新增建设用地来解决，据初步估算，需建房指标2000亩左右，因此，用地缺口依然很大。

6.农房集聚区建设进展缓慢

因集聚政策的变化、集聚审核流程多等原因，造成集聚农户名单很难确定，影响集聚农户人数和集聚户型的统计，再加上规划、立项、用地报批等原因，农房集聚区建设进展不快。

三、下一步对策措施

1.树立农民建房新理念

当前，东阳市解决住房问题的主要安置途径是宅基地建房，土地利用率低，加快解决无房户危房户住房问题，一定要转变思想认识，多方谋划，向内与向外相结合。

一是树立农民建房新理念。转变“有天有地有院子才是新农村”“农民建房靠指标来解决”的错误思路，引导农民向中心镇、中心村集聚，引导农民公寓、高层安置。

二是积极向上争取农房用地指标。现危旧房治理改造已进入拆后重建的关键阶段，东阳市国土资源局将积极向省厅沟通协调，向上争取指标1000亩；另一方面通过盘活存量，挂钩落实指标1000亩，以全力解决危旧房治理改造所需指标，确保2018年底前完成拆后重建。

2.有效盘活农村存量土地

面对新增建设用地指标逐年下降的形势，要把盘活存量作为解决农民住房难的一项基础工作来抓，在保增量的同时，最大限度挖掘用地潜力。

一是继续实施危旧房治理改造。对鉴定确认为D级危房的、不具有合法产权或应拆未拆及非法一户多宅的、长期无人居住不具备修复条件的、不符合安置条件的、严重危害公共安全5类危旧房，采取果断措施，一律实施连片拆除，全面盘活农村存量土地，有效保障村内无房户和危房户用地空间。

二是盘活村内闲置建设用地。由镇乡街道积极开展核查，将双图建设用地（即土地利用总体规划和土地利用现状图都为建设用地）和闲置的村公建用地，优先用于农民建房，有效节省用地指标。

三是开展农村土地综合整治。出台2018年度土地开发整理目标任务及考核细则，通过强化政策保障，进一步提高补助力度，充分调动乡镇与农民参与土地综合整治的积极性，有效盘活农村低效用地，进一步拓展农村用地空间。

3.科学完善村庄规划

危旧房拆除后，东阳市要摒弃以往摊大饼式用地模式，按照节约集约用地原则，重新对危旧房改造的村庄规划行调整和优化，确保 “零增地”安置。

一是提高村庄建筑密度，实现可安置户数最大化。缩间距。将规划房屋前后间距由原来12.8米缩短为6-8米，侧间间距缩短为2-3米。控面积。在不突破农户批基限额前提下，农户可安置建房面积经镇乡街道、村庄统筹计划后，根据规划房屋的实际面积确定。调进深。房屋进深开间根据现状用地、地形地势等合理确定，合理规划，打破3.65*9、3.6*10、4*9等相对固定的模式。降层高。根据连片改造区房屋前后间距、朝向等情况，灵活控制规划建筑层数和总高度。能规划3层的就规划3层，高度控制在11.2米内，不能规划的就降为2层，高度控制在7.9米。上高楼。在规划用地紧张无法满足垂直安置、个别农户无力建房、部分农户希望到乡镇集聚区安置等情形下，规划一定数量的农房集聚区，引导农户平面高层安置。

二是因地因势灵活规划，各种建筑布局有机结合。根据山地、平原、坡地等村庄不同地形地势特点，充分利用拆除地块的地形地势和实际可利用土地状况，结合村民实际建房需求，采取围合式、“L”型、行列式等各种布局方式有机组合。

三是加强产业植入，发展乡村经济。重建规划要注重建筑之间风貌协调，建筑风格、形态等充分体现东阳民居特色，力求一村一品。同时，根据村庄资源禀赋，合理规划利用村庄建筑、公共建筑、空余农房、山林、田地等，发展农家乐、民宿、休闲旅游等乡村产业，推动农村经济发展。

4.积极推行多渠道安置

多渠道安置是推进城乡土地节约集约利用和破解农民建房难的保证。为此，拆后重建要根据轻重缓急，推进分类安置，分期分批解决好无房户、危房户的住房问题。

一是宅基地安置。通过危旧房连片拆除改造腾出的空间，按照节约集约利用土地的原则重新进行规划布局，腾出的空间要优先用于改造区块的拆迁农户和本村无房户宅基地安置。

二是集聚安置。对在本次危旧房连片改造中确实无法安置的农户以及其他零星拆除的D级危房户、纯无房户，鼓励平面集聚安置。据初步统计，全市有集聚意向农户有10590户。下一步，可根据集聚农户的申请意愿，在其他乡镇推行集聚区建设。

规划部门在定桩放样

三是集体回购。对自愿放弃宅基地的农户，按照村规民约规定可由村集体回购，由村集体给予适当经济补偿后收回宅基地使用权，回购标准由各村自行制订，市政府按《关于加快推进城乡危旧房治理改造工作的实施意见》（东委办发〔2017〕55号）规定，以实际回购宅基地面积300元/平方米的标准给予奖励。

四是“立改套”安置。现全市有“立改套”意向农户1141户，因此，允许在符合相关政策的前提下，鼓励村集体利用现有集体建设用地规划建设平面式安置房。入住对象经市农房办严格备案审核，禁止变相的房地产开发或小产权房建设，其房屋土地性质仍为集体建设用地。

5.加大农民建房监管力度

各镇乡街道和有关部门要加强对农民建房工作的组织协调和工作统筹，镇乡街道作为责任主体，对农村宅基地管理和审批负总责。

一是严格考核督察。农村宅基地管理和审批工作要列入镇乡街道年度考核，农房指标的分配要做到公平、公开、公正，要优先落实无房户危房户安置，建立每月通报和公示制度，对各镇乡街道无房户危房户落实情况进行通报和公示，接受大家监督，并作为年终考核的重要依据。未完成年度无房户危房户审批任务、未及时调整建房地块、农民建房违法用地处置不力的，将扣减下一年度农民建房指标，取消村（居）干部评先评优资格，并依法追究相关人员责任。

二是实施农房审批备案制度。进一步强化农房审批全过程监管，联村干部、国土资源所、镇乡（街道）要严格做好农户建房申请资格的初审、复审和审批工作。审批完成后定期将农房案卷上报市国土资源局备案，市国土资源局负责对建房户是否属无房户危房户进行备案审查。

三是加强农民建房全过程监督。推行农房带方案审批和挂图施工，严格落实农村宅基地批前“四公开”和批后“四到场”制度，做到审批程序、申请条件、建房名单和审批结果公开，建筑放样、基槽验线、施工过程和竣工验收到场。建立农村宅基地管理共同责任机制，完善农村宅基地管理动态巡查制度，结合“三改一拆”“无违建村”创建等工作，依法查处宅基地使用中的违法违规行为。

6.加快农房集聚区建设

集聚区建设作为农民建房的一种有效安置方式，可进一步提升农民建房节约集约利用土地的水平，加快城乡危旧房治理改造进程，全面解决东阳市无房户危房户住房问题。

一是各镇乡街道和相关部门要密切配合、各司其职，形成合力，加快农房集聚区建设。镇乡街道要发挥牵头作用，做好宣传引导，确定初步集聚对象。

二是规划部门要加快拆后重建村庄规划的编制和农户的放样定桩工作，国土资源部门要加快做好4个集聚区的用地报批工作，确保2018年12月底前供地；同时对已完成规划审批的村庄，全力做好农房审批工作和参加集聚农户面积的审核工作。

三是建设部门要抓紧做好参加集聚农户的审批以及危旧房补助资金的发放工作。

四是财政部门要积极筹措资金，支持农房集聚区项目建设，确保农户拆后重建早日实施。