合理利用坡地资源 助推农旅融合发展——全省“坡地村镇”建设用地试点探索与实践

□ 浙江省国土资源厅土地利用规划处 鲁建平

农旅产业融合发展，是经济社会发展的客观要求，也是农业转型升级的必由之路，更是江南山区农村实现乡村振兴、建设小康社会的有效途径之一。但是，农旅产业融合发展，需要土地要素保障。2014年下半年起，浙江省开展了“坡地村镇”建设用地试点工作，就推进农旅产业融合发展进行了有益探索，已初显成效。

一、试点工作背景

浙江省素称“七山一水二分亩”，耕地总量和人均耕地少，长期面临保障发展和保护耕地的“两难”局面，但山地特别是低丘缓坡资源较为丰富，可开发利用低丘缓坡资源395万亩，其中可开发为建设用地210万亩，是浙江省重要的土地后备资源。如何在坚持生态环境保护的前提下，充分利用山坡地资源进行建设用地开发，既减少对平原优质耕地的占用，从源头上保护耕地资源，减轻耕地占补平衡压力，促进生态环境保护，又能优化土地利用方向和结构，切实解决建设用地保障问题，助推农村新产业新业态的发展，实现“保耕地、保生态、保发展”的多赢局面，是全省迫切需要研究解决的一个土地利用出路问题。为此，浙江省在总结国家级低丘缓坡综合开发利用“台地产业”建设用地试点经验基础上，经省政府同意，由省国土资源厅牵头，农办、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业8部门共同参与，在全省范围内组织开展了“坡地村镇”建设用地试点工作。

二、试点工作情况

坡地村镇试点项目——杭州富春开元芳草地乡村酒店

整个试点紧紧围绕“建设山上浙江，发展生态经济”的战略目标，以“两山”理论为指导，按照“整体谋划、制度先行、逐步推进、规范实施、结果可控”的原则，分期分批组织实施“坡地村镇”建设用地试点项目，在保护耕地和保护生态的前提下，将具备建设条件的山坡地开发为建设用地，建设一批“房在林中，园在山中”的山、水、田、林、园、村、镇为一体的生态型村镇和绿色产业园区，探索一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的山坡地开发利用新路子，为全省面上推广试点政策提供实践示范。

1.精心谋化，搞好顶层设计

研究解决试点“能不能搞？搞什么？怎么搞？”的问题。我们在全面深入调查研究的基础上，制订了《全省开展“坡地村镇”建设用地试点工作方案》和《全省“坡地村镇”建设用地试点“三个一”行动计划》，明确了工作原则、目标、任务、要求、措施等内容，对如何开展试点工作进行了全面系统的规划设计和细化量化，确保试点工作高质高效开展。

2.协调联动，统筹推进试点

研究解决试点“共同研究、共同决策、共同落实”的问题。由于山坡地的开发利用，政策性强，涉及面广，需要相关部门的政策协调和共同参与。经省政府同意，建立了国土、农办、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业9部门参加的省推进低丘缓坡综合开发利用工作联席会议制度，统筹协调推进试点工作。联席会议下设“坡地村镇”试点工作办公室，负责试点政策协调落实、试点项目组织实施、试点工作督导评估等日常工作。各试点项目所在县（市、区）建立健全由政府牵头、部门参与的试点工作协调机制，有效实施试点项目，扎实开展试点工作。

3.规范运作，建立健全规章制度

研究解决试点“有章可循、有序开展、结果可控”的问题。山坡地的开发利用事关生态环境和用地制度创新，需要严密组织、稳步推进、务求实效。先后制订下发了试点项目申报和审核、用地管理、负面清单等14个规范性政策文件，还会同有关部门专题研究下发了项目建设用地、林业用地等有关具体操作政策意见，确保试点工作每一个环节、每一个流程都有章可循、规范运作、结果可控。

4.周密组织，实施多样试点项目

研究解决试点“可行性、适用性、实效性”的问题。三年来，全省共申报试点项目379个、建设用地24000亩，我们按照“符合要求、总量控制、好中选优、确保实效”的原则，核准实施了154个、建设用地9606亩。其中，村庄类项目21个、建设用地730亩；城镇类项目20个、建设用地2089亩；农旅类项目101个、建设用地5751亩；绿色产业类项目12个、建设用地1036亩。这些不同业态和形态的试点项目已相继落地，为进一步深入探索山坡地开发利用机制提供了丰富样板和载体。

5.总结完善，研究深化试点工作

研究解决试点“政策验证、政策完善、政策推广”的问题。在试点推进过程中，十分注重面上政策指导和总结完善工作，每年对各试点项目进行一次实地督导；每年都召开一次试点项目实施推进会，总结试点工作开展情况，研究推进试点工作措施。同时，在不断研究完善落实试点政策和全面验证试点政策应用成效的基础上，我们正在研究起草一个拟由省政府发文、覆盖全省的山坡地资源开发利用规范性政策文件，将“坡地村镇”建设用地试点政策成为常态化的（普惠的）土地利用政策，以深入推进全省低丘缓坡地资源开发利用工作。

三、试点相关政策

组织开展“坡地村镇”建设用地试点工作，是在落实国家更加严格的耕地占补平衡政策和省委省政府加大生态文明建设、实施“两美”浙江建设战略，全省土地利用管理面临新抉择的关键时期提出来的，因此，在开展试点工作中必须立足探索、立足创新、立足成效，努力探索建立“开发与保护并重，建设与环境融合”的坡地开发利用新机制。

1.实行“多规合一、精准用地”

按照“依山而建，依势而就”的要求，结合土地利用总体规划调整完善，落实试点项目建设用规划空间。做好土地利用总体规划与城乡规划、林地保护利用规划、水土保持总体规划、环境保护规划等相关规划的衔接工作，实现试点项目建设用地空间、布局“多规合一”，确保试点项目能够顺利落地。这一政策，主要是破解“能不能落地”问题。

2.实行“点状布局、垂直开发”

按照“房在林中、园在山中”的要求，试点项目区块内的建筑实行依山顺势、错落有致、间距适宜的建设规划布局；建设用地按建筑落地面积进行等量开发，对未纳入建设用地开发的部分作为生态保留用地，尽量避免对建筑周边原始生态林地的占用。这一政策，主要是破解“能不能保护”问题。

3.实行“征转分离、分类管理”

按照“用多少、征多少，建多少、转多少”的原则，对试点项目区内建设占用的土地，须办理农用地转用和土地征收手续，按建设用地实施管理；作为生态保留用地的，可以根据项目开发需要办理征收手续后，仍按原土地用途进行管理，以提高建设用地有效供给。这一政策，主要是破解“能不能维权”问题。

杭州建德胥江村杭派民居效果图

4.实行“点面结合、差别供地”

按照“具体项目、具体政策”的原则，试点项目中实施点状布局单体开发的建设地块，可以按地块独立供地；实施点状布局整体开发的，可以实行多个单体建筑开发建设地块组合供地。试点项目区内生态保留用地可以采取流转（租赁）方式供地；项目区内符合划拨用地条件的，也可以采用划拨方式供地。这一政策，主要是破解“能不能用地”问题。

5.实行“以宗确权、一证多宗”

对项目区单个地块供地的，以地块为宗地进行确权登记发证；对项目区内各地块组合供地的，以各地块为宗地进行确权登记，可按地块不同规划用途或产权管理需要，核发多宗地一本证书或单宗地一本证书。对办理只征收不转用的生态保留用地，参照国有农用地的登记要求进行确权登记发证。这一政策，主要是破解“能不能发证”问题。

四、试点工作成效

经过三年多的实践与探索，浙江省“坡地村镇”建设用地试点工作有序推进、成效初显，“房在林中、园在山中”的景致正在渐渐实现，并随着试点工作的不断深化，这项工作已由最初单一的土地利用制度创新，逐渐转变成为新型城镇化、新农村建设和农村新产业新业态发展的助推器。

1.不断探索完善，初步形成了山坡地资源开发利用机制

在省级层面，各项试点政策在不突破国家现行法律法规的基础上，注重体现差别化、精细化要求，更加切合山坡地土地利用管理实际，更加适合新业态土地利用需求，较大提高了管理效率和用地效益。同时，从试点实施前的顶层设计，到部门协调联动机制的建立，到工作运作规则的制订，到试点项目的组织实施，我们始终在制度创新中坚持严守底线、严明规则、严格管理，确保试点工作得以规范有序开展。在县级层面，各地在试点项目实施过程中，依据试点政策，结合本地实际，积极探索创新，研究制定了具体操作办法，积累了丰富的试点经验。经过三年多的探索与实践，目前已经初步形成了涵盖项目选址、设计、用地、建设、验收、登记发证等全过程的山坡地开发利用管理政策机制。

2.破解用地瓶颈，有力助推了生态经济和绿色产业发展

“坡地村镇”建设用地试点让土地开发利用布局、结构、方式发生了根本转变，从源头上解决了耕地保护、生态保护、用地保障的统筹问题。目前，全省实际实施的154试点项目共下达新增建设用地计划指标9487亩，所有项目均实现了“零占耕地、少占农用地”；项目总投资达911亿元，建设用地亩均投资达到961万元。试点的用地政策，不仅减轻了对耕地占补平衡的压力，还促进了土地供给侧结构性改革，拓展了城乡建设用地空间，增强了土地要素供给能力，为加快美丽浙江、美丽乡村建设创造了有利条件，特别是在乡村休闲度假旅游新产业新业态的培育和发展中，破解了最棘手的用地瓶颈。可以说，“坡地村镇”试点用地政策的推出，对地方生态经济和绿色产业发展起到了极大的促进作用。

3.勇于开拓创新，赢得了社会各界高度关注和大力支持

“坡地村镇”建设用地试点是一项创新性的工作，没有现成的经验可以借鉴，我们在制订试点政策、建立工作机制等方面始终把探索创新作为应对压力和矛盾的出路和动力，并在实践中不断总结完善，逐步走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的土地利用新路子。国土资源部、国家土地督查上海局等部门对浙江省专题调研后，给予了高度肯定，评价“坡地村镇”建设用地方式是低丘缓坡综合开发利用方式的“升级版”，具有“长运、全局、典型”的示范作用，逐步走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的新路子；认为试点政策符合浙江的实际，是一个“利发展、利保护、利民生”的好政策，从全国来看，浙江的探索是一项有价值、有意义的创新工作。同时，浙江的试点工作也得到了新华社、农民日报、浙江日报、中国国土资源报等权威新闻媒体的高度关注，对“坡地村镇”建设用地试点工作从不同层面进行了深度的报道，为全省深入推进试点工作创造了良好社会舆论环境。2018年初，该项试点工作被农民日报社评为“2017中国三农创新十大榜样”之一。

4.释放政策红利，实现农民、政府、业主三方共赢局面

随着试点工作的深入推进，“多规合一、征转分离、点状供地、垂直开发”等各项建设用地创新政策相继落地，不仅使试点项目能够顺利地组织实施，而且为地方经济社会发展和生态文明建设释放出制度红利，形成了山区农民、政府和投资者三方共赢的良好局面。更重要的是，在“坡地村镇”建设用地试点项目实施过程中，不仅充分利用自然景观生态价值，而且通过实施人文景观打造、山地林相改造、山塘水系建设等工程，使山坡地开发后的原有生态环境更加优美、生态系统更加完善，实现“项目建起来、百姓富起来、生态美起来”的试点成效。

浙江省试点项目三年计划已全部落地，从今年起，整个工作将由试点项目“组织申报阶段”转入试点项目“全面落实阶段”，主要任务转为“抓项目进度、求推进，抓实施监管、保安全，抓验收总结、出成果”。我们相信，到2020年项目全面完成之时，浙江的农旅产业融合发展必将翻开崭新的一页。