破解土推地进要节素约制集约约的用若地干思考——以平湖市为例

□ 平湖市国土资源局 高浩健

土地是民生之本、发展之基、富民之源。近年来，平湖市认真落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧紧围绕全市改革发展稳定大局，坚持“保护资源、保障发展、维护权益”并重，抓服务保发展，抓节约助转型，抓规范促和谐，加强土地要素保障和支撑，有力地促进了全市经济社会发展。

一、土地要素保障工作的主要做法和成效

1.坚守耕地红线，着力加强土地资源保护

建立以“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”为格局的耕地保护共同责任机制，层层落实耕地保护责任制，全面完成上级下达各项耕保任务，连续实现建设项目耕地“占补平衡”。积极探索耕地保护新举措、新办法，建立健全耕地保护激励长效机制，实施耕地和基本农田保护补偿工作，推进耕地保护关口前移，有效调动了村级组织和村民群众保护耕地的积极性。2013年以来，市财政累计发放耕地保护补偿资金10680万元。以创建国家级高标准基本农田示范县为契机，大力加强高标准基本农田建设，促进了耕地质量和粮食生产能力的提高，累计建成高标准基本农田面积24.68万亩。扎实开展永久基本农田核减和划定工作，共划定永久基本农田37.8万亩，实行规范管理，实现了永久基本农田上图入库、落地到户。以“两新”工程建设为载体，编制实施全市土地整治规划，全面开展农村土地综合整治，盘活用好农村存量建设用地，既解决了农民建房用地需求，也为城镇建设和产业发展提供了支持。2009年以来，全市共立项农村土地综合整治项目66个，申请使用复垦周转指标8290亩。至2017年11月底，共完成建设用地复垦7189亩，如期归还复垦周转指标4649亩。

2.服务空间拓展，着力做好土地要素配置

突出规划龙头，完善推进机制，认真实施土地利用总体规划，提高规划执行的严肃性。抓好土地利用规划中期评估，并以此为契机，着眼土地、城镇、生态等“多规合一”，全面推进土地利用总体规划调整完善，在实现减少用地总规模控制的同时，对建设用地进行合理谋划，突出规划空间向主城区、主平台集聚，实施新增与内涵挖潜并重的用地保障战略，努力满足今后一个时期经济社会发展用地空间。探索实施产业用地竞争性分配机制改革，完善新增建设用地计划指标使用管理，严格项目准入、评价、入库，引导产业项目用地差别管理、择优竞争配置，努力构建良好的产业项目用地环境。针对上级减少下达年度用地指标、建设用地供需矛盾突出的实际，积极通过盘活存量土地、用好周转指标、争取计划指标、加大供地力度等多种途径，保障经济社会发展项目的用地需求。2011年以来，全市报批新增建设用地23736亩。

3.优化利用方式，着力推进节约集约用地

围绕项目建设和有效投入，全力抓好土地供应。2011年以来，全市供应各类建设用地29986亩，收取土地出让金208.6亿元。以国土资源节约集约模范县创建活动为契机，大力推进土地节约集约利用，出台一系列政策措施，实施工业用地差别化管理，开展低效用地再开发，工业用地弹性出让、差别化地价、分阶段管理出让等改革取得新成效。2012年起，在全市实施“两退两进”工作，累计腾退低效建设用地11714亩，其中直接收回7229亩。综合运用法律、行政、经济等手段，加大批而未供土地消化利用和低效闲置土地分类处置力度，持续推进供而未用土地消化专项行动，加快盘活利用存量建设用地。进一步规范土地市场，建立土地管理委员会，严格实行土地出让集体会审和决策机制，经营性土地招拍挂达到100%。推进土地市场诚信体系建设试点，对用地、供地主体诚信信息进行采集、整理，建立完善诚信档案。

4.回应社会关切，着力维护群众土地权益

专题开展宅基地管理政策调研，调整完善管理办法，进一步明确政策界限，有效规范具体操作。强化农民建房用地保障，从规划落实、指标安排、审批管理等方面加大力度，确保了农民建房有序推进。深入开展国土资源“阳光工程”建设，不断完善征地补偿政策，逐年提高被征地人员基本生活保障金和基本生活补助金标准，抓好征地区片综合价补偿标准调整。切实加强地籍管理，完成了全市城镇数字地籍调查和农村1∶1万土地利用现状调查。积极开展农村集体土地所有权确权登记，完成了九个镇街道106个行政村的农村集体土地所有权登记工作，确权登记面积379平方公里。抓好村庄数字地籍调查工作，完成调查面积约50平方公里。做好年度土地变更调查、土地登记及档案管理信息化建设等日常工作，组织对平湖市基准地价进行了新一轮更新。从2015年7月25日开始，在全市实施不动产统一登记，实现了土地、房产“两证合一”。加强不动产窗口建设，规范不动产登记业务，通过打破部门界限，重组人员和窗口，重造流程，实行了55个不动产登记事项全流程“最多跑一次”。2017年，共办理各类不动产登记业务9.3万余件。

5.严格执法监管，着力规范土地利用秩序

抓好“两网化”建设，组建专业巡查队伍，加强土地动态巡查，充分发挥“一张图”信息系统批、供、用、补、查、登综合监管作用，实现全方位监管。以土地卫片执法检查为抓手，着力推进违法用地整改，并与公安等部门建立联动执法机制，形成执法合力，严肃查处土地违法犯罪行为。针对历年违法用地，开展“亮剑行动”专项整治，通过拆除复垦、移交督办、立案查处等方式处置360宗，处置率达到98%。配合国家土地督察机构开展土地例行督察，通过问题交办、部门催办、领导督办，全力推进发现问题整改工作，数量、面积、金额三项指标的整改率分别达到98%、96%、95%。

二、土地要素保障工作存在的问题和面临的形势

虽然近年来土地要素服务和保障经济社会发展取得了一定的成绩，但也存在不少困难和问题。一方面，国家对保护耕地资源更加重视，对控制土地开发强度、推进经济转型提升的要求更加严格；另一方面，平湖资源禀赋差，发展空间有限，面对经济社会发展对土地要素的高需求，服务保障工作矛盾突出，面临的形势十分严峻。

1.土地开发强度接近极限，依靠增量扩张的发展路子面临困难

按照建设用地总规模占国土面积比例口径计算，目前平湖市土地开发强度超过30%，高于嘉兴、浙江和全国平均水平，已经达到国际公认的土地开发强度上限标准。加上平湖耕地占比高，基本农田保护率高，极大地制约了项目建设占用。建设用地规模的持续增加，也给生态用地空间保障产生巨大压力。目前，根据环境功能区划划入禁止或严格控制建设的区域，加上耕地保有量任务，两者合计占市域面积比例为70%左右，可供建设用地的空间只占行政区面积30%左右，基本与全市现状土地开发强度一致。建设用地外延可扩张的规模极为有限，过去以增量扩张为主的经济发展路子越走越窄。即使按照现行的土地利用总体规划，目前剩余规划空间总量较小，如果扣除实际已占用、无法使用等面积部分，实际可用空间极为有限。

2.耕地后备资源接近枯竭，占用耕地发展建设的用地方式面临困难

因自然地理条件因素，平湖市新增建设项目存在占用耕地比例高、占用水田比例高、占用耕地质量等级高等问题，而按照国家耕地占补平衡政策特别是“占水补水、占优补优”要求，解决补充耕地问题极其困难，已成为全市土地要素保障的头等大事之一。一方面，本市自行开发受限于后备资源严重不足，理论上尚有的开发潜力、旱改水潜力，地块极为零散，对农户政策处理难，立项实施困难，仅有的园地等少量资源也因地块零碎而难以实施开发。另一方面，异地调剂受限于耕地质量等级差别大，调剂的指标难以满足平湖高等级的建设项目耕地占补需要，对项目建设落地影响较大。平湖市2006年以来主要依靠异地有偿调剂补充耕地落实占补平衡，财政资金压力相当大。

国土资源所工作人员现场查看项目

3.土地节约集约水平不高，粗放利用土地的增长模式面临困难

虽然通过创建节约集约模范县、实施“两退两进”、开展低效用地处置专项行动等工作，平湖市集约用地水平逐步提高，但长期粗放模式下形成的低效存量用地仍然面广量大。建设用地批而未供、供而未用问题还比较突出。个别招商主体，片面追求完成招商引资和固定资产投资考核，导致一些项目本身存在问题，无法开工建设，造成土地闲置；部分用地者依法履约意识淡薄，逾期开发建设现象时有发生。土地利用效率不高，工业用地分布集聚程度相对较弱，呈现大分散小集中的格局，据统计，平湖市仍有132家规上企业分布在工业园区外，占地2984.61亩，此外还有大量低小散企业、“僵尸企业”仍游离在工业园区之外，挤占大量的发展空间和建设用地；企业建筑容积率总体偏低，全市565家规上工业企业平均建筑容积率只有0.83；根据平湖市年度工业企业综合绩效评价成果，镇街道之间极不平衡，多个主体区域范围内的企业综合得分远低于全市平均水平；能耗高、产出低的企业数量仍然较大。同时，城镇基础设施、企业和个人违建等违法违规用地情况仍时有发生。

三、努力破解土地要素制约的几点思考

当前，平湖经济社会发展仍然处于积极向好的上升期，特别是当前临沪临海的优势进一步突显，随着各个主体产业定位的进一步明晰，产业发展方向更加精准，各个主体抓发展的热情高涨，对要素资源尤其是土地的需求十分旺盛，对国土资源特别是土地要素保障工作提出了更高要求。面对这样的要求和目前的形势，重点要树立全新的理念，采取改革的举措，推进精准的配制，千方百计保障土地要素的供给。

1.坚持思想引领，牢固树立节约集约的用地理念

针对土地要素保障的刚性需求和刚性制约，尤其要引导各级各部门转变思路，更新观念，将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念贯穿土地要素保障全过程，加快改进和完善资源要素配置方式，以提高资源配置的质量和效益为核心，以资源节约集约助推经济社会发展。一要树立创新的理念。积极转变用地理念，加强改革探索，创新用地举措，深入推进城乡建设用地增减挂钩、土地开发复垦、土地全域整治、节约集约用地等工作，不断提高资源利用效益和水平。二要树立协调的理念。随着建设规模的不断扩大、工业化和城镇化进程的不断加快，土地资源日益匮乏，供需矛盾日渐突出。必须贯彻协调发展的理念，全面优化国土空间布局，提高用地准入门槛，合理配置土地要素，统筹安排各类建设项目用地，推动经济社会协调发展。三要树立绿色的理念。国土资源是生态文明建设的空间载体，节约资源是保护生态环境的治本之策。要强化“绿水青山就是金山银山”的意识，在推进城镇化、工业化进程中，更加重视土地资源的保护，严守耕地和生态保护红线。四要树立开放的理念。加强依法行政工作，全面公开权力清单，强化审批监督检查，严格规范用地管理。五要树立共享的理念。落实土地惠民利民要求，在用地上向民生工程倾斜，强化征地管理，抓好农民建房用地保障，提高土地确权登记办事效率，切实维护群众土地合法权益。

2.注重保护开发，努力破解造地改田、占补平衡难题

一是加快农村建设用地整治复垦。依托城乡建设用地增减挂钩平台，完善政策，试点先行，改变以往零星复垦为主的整治模式，推广新埭镇兴旺村整组整村落集中搬迁复垦新路子，扎实推进农村土地整治复垦，进一步提高整治项目的节地率。开展农村存量建设用地调查，结合土地整治规划的实施，研究出台农村存量建设用地盘活利用的办法、路径和政策措施，创新农村建设用地管理机制，大力盘活用好农村建设用地。二是深入挖掘潜力推进开发造地。在2015年土地开发潜力调查基础上，根据当前开发建设实际，重新组织开展调查摸底，进一步摸清全市坑塘水面、废弃园地、废弃河浜及其它未利用地和非耕地的底子，制定落实开发方案，分步实施垦造耕地，提升补充耕地能力，拓展平湖市补充耕地途径。三是实施旱改水和耕地质量提升项目。充分利用土地整治规划，加强资源合理有序开发，积极开展旱改水及耕地质量等级提升等工作，为“占水补水、占优补优”和“补改结合”储备资源。加大高标准基本农田建设力度，推进建设占用耕地耕作层表土剥离再利用，推动改善农业生产条件，提高耕地质量，确保粮食生产能力，努力实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。四是积极做好异地调剂指标工作。积极拓展渠道，加大与周边县市沟通联系，强化耕地占补平衡补充耕地对外调剂力度，有针对性地落实一批优质补充耕地。结合重大项目推进、山海协作工程实施等，积极向上争取省、市统筹和兄弟地区补充耕地指标，着力缓解平湖市耕地后备资源不足造成的用地压力。

3.改进要素配置，努力破解土地规划空间小、用地计划不足难题

一是加大土地利用规划管控。全面落实土地利用总体规划调整完善方案，加强对规划实施的动态监管，严格执行土地用途管制制度，严禁随意修改或变相修改土地利用总体规划，减少和杜绝“规划跟着项目转”现象。把好用地预审关，强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。全面实施城乡建设用地扩展边界内新增建设用地规划指标年度调节机制，加强与各主体协调对接，合理安排年度用地方案，提高规划实施的精准度。二是推进土地要素市场化配置。建立和完善用地项目储备库，切实强化计划指标导向使用机制，按照“空间定计划、占补定计划、项目定计划”的原则，实行项目化跟踪服务和动态管理。进一步健全产业用地竞争性分配机制，严格项目准入、评价、入库，引导计划用地指标向好项目、大项目集中，实施项目用地“定产业挂牌”、差别化管理和择优竞争配置。同时要建立产业平台新增建设用地指标与存量用地盘活规模相挂钩的机制，推动形成“增量撬动存量”的建设用地利用分配机制。三是多途径保障重点项目用地需求。用好省级政策，加强陆地与海洋在资源开发布局、强度、准入等方面协同共治，协调用地和用海，加强海域使用，重点保障临港项目用地。坚持内挖潜力、外争支持，加大对市域重大项目建设用地保障力度。新增计划指标主要保障重大基础设施、重大产业项目，以及公益事业、农民建房等民生项目，一般性工业项目原则上通过盘活存量来解决用地指标。统筹城乡发展和新农村建设用地，通过专项指标、复垦指标安排等方式，确保农民建房应保尽保。四是做足做好土地置换、周转、腾挪文章。大力推进农村土地整治复垦，节余指标支持二三产业发展，努力保障产业项目用地。积极盘活批而未供指标，盘活的指标优先安排保障性住房、新农村建设、基础设施和社会事业等项目用地。强化腾退低效用地复垦再利用，对零星分布、具有整理复垦潜力的砖瓦窑场、工矿废弃地、村级集体建设用地等，优先列入土地综合整治项目，通过把零星分散的土地集中置换到优质开发平台，提高土地开发利用效率。五是全力做好向上争取政策工作。争取土地利用规划政策突破，允许有条件使用拓展边界外核减地块。依托城乡建设用地增减挂钩政策，争取开展“三调优”试点。重视项目包装申报，主动协调沟通，积极向上争取浙商回归、重大产业等奖励指标，鼓励各主体盘活批而未供土地，推进用地灵活置换，更好地保障项目用地。

4.强化节约集约，努力破解存量土地多、利用效益不高难题

一是加快消化批而未供土地。全面核查盘点历年批而未供土地，摸清批而未供土地的家底，分门别类，分析原因，建立台账，督促各主体，根据地块实际、项目需求情况，逐宗制定处置方案，加快供地和消化，符合条件且暂未落实项目的要下决心予以盘活。二是加大闲置空闲土地处置。通过开展专项行动的方式，推进闲置土地分类处置，坚持倒逼、激励、服务相结合，采取督促开工、鼓励流转、回购拍卖等形式，对供而未用、用而未尽的土地进行全面集中清理，做到依法收回一批、倒逼开工一批、盘活利用一批。依托“三改一拆”“五水共治”“小城镇环境综合整治”，抓好城镇低效用地再开发，注重拆后土地的再利用，通过建立完善低效用地二次开发增值收益分配机制，鼓励原土地使用权人自主开发、合作开发，合理分配土地收益等灵活的处置方式和开发模式，调动利益主体的再开发积极性。三是充分利用地上地下空间。鼓励集约利用地下地上空间资源，支持地下空间开发利用，对地下空间国有建设用地使用权探索实行分类供地方式和“分层递减”的地价政策。积极引导并鼓励企业利用地上空间，对企业通过平房改楼房，建造多层厂房，“多增资、少增地”，提高单位土地投资强度和建筑容积率的，不再增收土地价款和基础设施配套费，同时给予一定的财政“以奖代补”。四是调整提高项目准入门槛。建立新增建设用地项目节地评价制度，严格控制新增用地使用条件，从严把好项目准入关，引导企业节约集约用地，对新增用地项目，建筑容积率原则上按高于省定行业标准20%执行。对不符合平湖产业发展导向和生态建设、节能减排要求的项目，一律不予安排建设用地。

5.推进改革创新，努力破解土地市场机制不完善、政策效应不明显难题

一是强化政策正向引导和反向倒逼。进一步严格工业项目绩效综合评价制度，建立完善土地要素市场化配置的机制和政策，包括财政、税收、用地、用能、用水等经济政策，通过税收政策、经济手段和激励约束机制，用经济杠杆引导企业提高土地利用效益，倒逼企业加快腾退。二是加大土地特别是工业用地差别化管理实施力度。科学编制年度供地计划，加强对供地工作的调控。继续推进工业用地弹性出让制度，实行出让分阶段管理，加快土地周转利用效率。完善招拍挂出让制度，推进经营性基础设施和社会事业等用地的有偿使用，逐步推行租赁、作价入股等新型国有土地有偿使用方式。三是建立完善宅基地有偿退出机制。加强城镇建设用地管控，建立农村宅基地退出引导机制，完善农村土地储备制度，统筹处理农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索在城镇规划控制区实行农户搬迁拆迁公寓房安置的新方式，着力推进农村土地集约利用。四是实行土地利用效率评价常态化。健全节约集约用地控制标准，加快建立土地承载能力评价技术体系，探索开展区域土地开发利用强度和效益考核。健全完善节约集约用地评价考核体系，构建规划节地评价指标体系。开展单位GDP建设用地使用面积下降目标评价考核，落实建设用地强度控制目标。