高校财政专项资金结余成因分析与管理模式创新研究

王悦

摘 要：近年来，高校财政专项资金结余过大成为社会关注的问题，财政主管部门对其实行了定期清理回收的政策。从高校外部与自身两方面分析资金结余的形成原因，并提出了相应对策，以期能够有效降低结余规模，提高资金使用效益，促进高校建设目标的实现。

关键词：财政专项资金；结余；绩效；拨款

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1672-1101（2017）06-0105-04

Abstract： In recent years， the excess of the balance of special funds in colleges and universities has become an issue of concern to the society. The financial authorities have implemented a policy of regular clean-up and recovery. This paper analyzes the reasons for the formation of fund surplus from both external and internal aspects of colleges and universities and puts forward corresponding countermeasures so as to effectively reduce the scale of the surplus， enhance the efficiency of capital utilization and promote the realization of the goal of the construction of universities.

Key words：special funds； balance； performance； appropriation

1995年，我國提出“科教兴国战略”，确立科技与教育是兴国的手段和基础的方针，将对科技与教育的重视提升至国家战略规划的地位。2017年十九大报告指出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”，再次强调教育的地位。国家对教育的资金投入不断加大，2012年，我国国家财政性教育经费占国内生产总值的比例首次达到4%，至2016年，我国财政性教育经费支出首次突破3万亿元。五年以来，财政性教育经费保持占GDP的4%以上，资金规模持续增长。财政性教育经费中，财政专项资金所占比重越来越大。专项资金，是指财政部门根据高校的特定建设目标或需求，单独安排的具有专门用途的拨款，要求专款专用，不得自行随意挪用。专项资金为高校的科研、教学、人才培养等事业提供了坚实保障。

近年来，高校的办学效益与经费使用越来越受到社会广泛关注，特别是由于历年来财政专项资金结余的沉淀，高校经费结余过大，是近两年来社会热议的问题与财政主管部门重点管理的方向。2013年，财政部发布《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预[2013]372号），要求对财政结余结转资金建立定期清理机制，压缩结余结转资金。依据财政部文件精神，各省陆续出台相应的管理办法，对高校财政专项资金结余进行定期的清理收回。即对于高校一定期限内未使用的结余资金，收回至财政管理部门，由财政部门重新统筹使用。一、财政专项资金结余定期清理收回管理模式的意义与影响

（一）带来良好社会效益

定期清理收回财政专项资金结余，有效避免了国家资金的闲置与浪费。财政在对收回资金重新统筹安排时，可及时调整经费投入方向，让资金流向对国家建设、社会发展更有益，对资金需求更迫切的地方。盘活财政存量资金，将充分释放积极财政政策的有效作用，是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义。

与此同时，让社会看到财政主管部门对于高校资金的监管力度，可有效消除近年社会上对于高校的一些质疑，如学术腐败、套取科研资金等问题，增加财政部门的公信力，恢复高校“象牙塔”、“学术圣地”的形象，树立良好的社会风气。

（二）推动高校积极建设

通过定期的收回清理，推动高校从根本上转变资金使用意识。首先，一定程度上减少了高校乱申请多申请经费的行为，促进了申报的科学性，让钱“要得准”；其次，唤醒高校“沉睡”资金，让资金活起来，让钱“用得快”；再次，定期回收无形中减少了学校可用资金，要求高校审视自身建设需求，合理安排资金用途，让钱“用得好”，从三方面综合提高资金使用效益。

（三）经费使用面临新挑战

经费的具体使用过程常会面临各种特殊问题。如项目建设中的经济业务的实际发生、财务账上的资金支出与财政规定期限往往存在时间差，出现了资金准备支出，还未形成账务，因此存在结余将被收回，导致后续工作无钱可用的情况。经费使用人员要与管理机制进一步磨合，减少对科研教学工作的影响。

（四）提出财务工作新要求

高校财务作为国家资金的受托人，财政政策的执行者，高校经费的管理者，广大师生的服务者，需要将新形势新政策要求融合至具体的日常工作中。第一，面临资金清理的压力，学校往往要求财务部门提出有效的规划建议，要求在财务规范合理合法的基础上开拓创新管理思路。第二，清理回收制度下，部分高校存在突击花钱、突击报销的现象，带来资金的另一种浪费。既造成了财务工作的极大负担，也存在经费使用合规性上的风险。第三，财务人员要服务于经费使用者，传达国家政策经费，提出合理可行的处理方案，帮助师生解决具体问题。这对于财务人员的业务能力与管理能力都提出了极高的要求。

综上所述，财政专项资金结余回收清理是改革与发展的必然趋势。为满足盘活财政专项资金结余的新要求，进一步推动高校建设进程，需要探索结余资金形成根源，对症下药，才能避免对策研究流于表面，才能形成切合实际的改进方案。endprint

二、高校财政专项资金结余形成原因

（一）外部原因

1.财政拨款模式。财政主管部门对高校拨款采用“综合定额+专项资金”的模式。综合定额经费根据一定的生均拨款金额，根据高校不同专业的学生数汇总得到。综合定额经费可用于学校整体的事业建设。

随着“十二五”“十三五”规划的实施，财政对于高等教育持续加大投入， 高校“高水平”、“双一流”建设的进行，财政部门每年拨付给高校的财政性资金中，专项资金的比例显著增加，而综合定额经费金额增长较慢。高校财政专项资金结余的形成并非一朝一夕，而是多年沉淀的结果。尽管在近年的管理要求下，高校已加快了经费的使用进度，但无法短期内将结余消化完毕。

2.绩效申报与绩效评价机制不足。财政专项申报缺少有效论证。财政主管部门面对大量的经费申请，往往以申报者提供的申报书为依据，无法准确评价经费申报金额的合理性。一方面导致经费向部分高校、部分人员倾斜；一方面导致资金下拨的规模本身就高于实际需要使用的规模。

在项目建设与经费使用过程中，缺乏有效的绩效评价。绩效评价缺失，或是进行一定的绩效评价，但单一的绩效指标无法满足诸多种类的高校专项经费，缺乏项目评价的独特性和多元性，对不同项目不能形成客观、全面的效益评价。因为绩效评价结果的粗放，财政主管部门没有将项目的绩效评价成果有效纳入后续拨款的参照依据，想要形成有效的绩效拨款机制也便无从谈起。

3.经费到款时间较晚。财政专项资金通常在下半年下达。在高校间进行调研时，发现某些地方高校当年80%以上的财政专项资金于11、12月份才拨付至学校。在经费定期清理回收的管理机制下，高校对经费的实际可使用时间缩短，与项目实际建设进程相悖。

4.经费使用管理严格。各类专项经费往往具有明确的使用用途与责任人，不得随意挪用。近年来，国家对“三公经费”的开支管理严格；各类经费管理办法与报销规定根据实际业务的发展做出调整；各种针对经费检查、审计的增加。一方面确实规范了财政专项资金的使用，杜绝了侵吞、挪用国家资金的现象；另一方面，也让部分经费使用者过于谨慎，不敢花钱，出现了科研教学工作上的“懒政”现象。

5.经费来源增加。由于社会对于技术成果与高端人才的需求都在增加，非财政性资金对于高校的投入也在增加。客观上很多教学科研项目尤其是大型实验室的建设确实需要综合利用各方面资金，集中资金做大事，在多方资金全部到位前，单一的财政专项资金不足以支持建设需求，而造成一定的资金暂时沉淀；主观上经费使用者并非专业的财务人员，对于同一建设项目的经费率先使用财政性或非财政性经费并没有明确的概念，导致财政专项资金的使用力度不足。

（二）内部原因

1.财务部门监管力度有限。首先，大部分财政专项资金是由学校科技处、学生处等业务部门或者经费使用者个人直接向对口管理机构申请，申报过程并不通过财务部门。财务人员无法对于本年的财政专项资金收入规模有准确的预判，无法形成合理的使用规划。

其次，在使用过程中，高校财务部门并非建设项目本身的管理者，因此无法掌握项目建设的实际进程，也无法及时了解建设过程中所面临的问题。因此难以从财务数据状态判断其经费使用进度是否真正合理，也难以给出具有针对性与实际可操作性的有效建议。

再者，现代高校承担了大量的社会职能，如教学改革、科研创新、人才培养、公共服务等，财政拨款也根据具体用途与责任人的不同划分成为大量的财政专项。数量的繁多带来管理的复杂，财务人员在经费使用数据监控、催促相关人员使用方面存在困难，难以及时监控、全面覆盖。

2.高校管理层与经费使用人员旧思维难以转变。无论是教育办学还是科研创新，其建设目标的实现都不是一个短期的过程，教学与科研工作往往具有延续性与不确定性，一定程度上确实需要足够的资金作为保障；许多高校管理层与经费使用者仍存在“多要钱、少花钱”的思想。

长期以来，高校的财政专项申请都存在“重申报轻使用”的现象，高校或是抱着“不要白不要”的态度，或是担心经费申请时被砍，在项目缺少细致调查研究的基础上仓促申报，在金额上尽量多申请，项目的申请缺乏合理性与前瞻性。

由于前期經费申请缺乏细致论证，可能最终无法形成实际支出。或者由于使用者存在“钱要省着花”的思想，希望节省经费，以应对突然发生的问题或是为后续的研究项目做准备。在专项的使用过程中，使用者往往也并不会以迅速使用资金为出发点而制定使用计划，而是留存资金以保证工作的延续性，避免后续资金到款的不可预知给项目造成影响。

3.暂付款冲销进度慢。高校许多业务有其特殊性，经济业务的资金对外转出在先，收到票据在后，由经费使用者先借款，高校垫支款项，待报销票据与手续完备后再冲销之前借款。在账务处理上，这一部分实际已支付的资金并不真正形成支出，而是已暂付款的形式，构成结余资金的一部分，实际上是虚增了财政专项资金结余。

例如近年高校资金增加，科研活力提升，更加注重学科建设与高水平的实验室建设。实验设备，仪器仪表的购买增加，其中不乏大型仪器、进口仪器。仪器设备从论证起到招投标、采购、装备安装调试、试用，直至验收合格，整个周期一般都需要1-3年，特别是购置国外产品，手续复杂、环节众多和流程周期更长。又如当前对于高校师资的要求提高，教师赴外访学的比例由早年的个别事项，已经发展成普遍，此类业务也通常是由高校以暂付款的形式垫付处理。

4.财务人员人手不足，管理能力欠缺。由于经费量增长，报销业务量激增，高校的财务部门普遍存在现有会计人员不足的现象，人均报销业务量超负荷，以现有的会计力量难以承担财政专项资金大量的支出报销需求。一定程度上也减少了财务报表中的经费支出，增加了结余金额。

同时，财务人员为报销业务所累，疏于对管理能力的培养，对财经政策掌握不透彻，对财政专项资金的概念理解不深刻，对财务信息的分析能力不足，导致财务管理思路难以开拓，难以及时适应财政专项资金管理的新形势。endprint

三、对策研究

为依靠财政专项资金结余清理机制建立良好的经费使用风气，形成高效的管理流程，通过分析结余形成原因的外源性与内源性，提出以下建议。

（一）转变财政部门拨款模式

1.进一步扩大经费统筹规模。一方面，进一步扩大综合定额拨款比例，适度降低财政专项资金拨款比例；另一方面，合理归并财政专项资金，减少过于细化的专项名目，取而代之以大类专项的形式下拨，如提升高校办学水平专项、双一流大学建设专项等。简政放权，增加高校对经费的统筹空间，提升学校管理者与学校财务对经费安排的自主权。

2.深化以目标为导向，多指标综合考评的绩效评价机制。财政主管部门在对高校财政专项进行评价时，改变以结余大小论好坏的思路，应由结余规模这一单一指标发展为多指标的综合考评，以考评项目是否按进度完成了预期目标。以项目的建设成果为目标，以定量考评和定性考评相结合的方法为依托，以项目完成工作量、完成进度、完成质量、资金支出情况、财务制度执行情况等多个评价指标为载体，建立完善与标准化的绩效评级体系。以目标为导向，结合不同建设项目的工作实际，给予建设工作与经费使用者更宽松的空间。对于按进度取得成果的项目，不应以经费的使用期限来限制项目的实际建设，一味苛求刻意尽快支出资金，无疑于揠苗助长

同时，将绩效评价成果作为次年拨款的重要依据，增加经费综合分配的合理性。令财政资金在各高校、各项目间的配置更加科学，既可取得平衡，又保障重点。同时可从根本上转变经费使用者不愿花钱不敢花钱的陈旧观念。

3.实行经费预拨模式。由于财政专项下拨时间往往较迟，因此对于部分每年均会拨款的常规专项，可在年初按一定比例预拨，既便于高校可以尽快开展相关工作，也利于经费的迅速使用。后续拨款时可结合绩效评价机制确定拨款金额，尽量保证当年拨款当年使用完毕。

（二）创新高校内部管理办法

1.实行资金池管理办法。资金池管理模式即将可统筹的财政专项资金视为池水，汇总池中，由学校统筹规划资金，细化安排项目。对由资金池安排的各项目实行定期的考核评估，将建设进度不利，没有取得成果，资金使用缓慢的项目经费结余收回至资金池内，重新安排给建设成果显著的项目或需要资金的新项目。依靠资金池的滚动来带动盘活资金，提高使用效益，减少财政专项结余。

2.综合利用信息技术，加强数据监管与项目通报。高校财务信息化建设水平提高，数据的收集、储存与处理能力，报表的填制能力都有所进步，让及时化、准确化的财务管理成为可能。通过财务信息系统的数据处理功能，可以定期生成各类财政专项资金的收支与结余情况报表，财务人员结合统计数据分析结余形成原因，找到症结所在，对症下药。加强对财政专项资金使用执行的监控力度。

建立长效化、常态化的通报机制，利用传统的会议、通知等与新兴的高校微信信息平台、财务短信提醒等相结合的形式，扩大相关经费使用情况通报的覆盖面，做到有针对性的落实到责任人。

3.加大宣传力度，转变经费使用者思路。财务人员有责任有义务向学校管理层与广大师生传达政策的新变化，通过印发宣传材料，播放讲解短片，组织业务骨干到各学院、部门宣讲等形式，树立“用好钱，干好事”的新意识，适应财政专项资金管理的新形势。经费使用者应结合实际，做好项目论证，细化年度预算，分步申请经费，提高预算执行率。

4.增加暂付款清理力度。将暂付款清理作为财务日常工作，对财政专项资金中的暂付款进行梳理，分析暂付款未冲账原因，分类处理，逐个解决，督促责任人尽快冲账形成实际支出。对于存在问题，难以冲账的暂付款，要及时汇报，形成处理方案。一方面可尽量较少暂付款对结余规模的影响，一方面也是财务工作防范风险的需求。

5. 增加財务人员学习培训，提升业务与管理能力。单位应重视财务人员能力提升，定期组织对政策法规的学习，增加与业务部门沟通交流的机会，财务人员应树立自觉学习的意识，不拘泥于眼前的工作，多了解相关知识。将从具体业务中发现问题取得经验的工作模式，转变为熟悉政策改进流程，以光阔视野指导细致工作的模式。

四、结语

新的财政专项资金管理需求对高校财务工作带来新的要求，财政部门与高校财务部门应共同努力，开拓思路，创新机制，提高资金使用效益，为建设一流大学与建设一流学科提供强有力的保障，为我国教育科研事业做出贡献。

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[责任编辑：吴晓红]endprint