建筑企业参与PPP项目的投融资风险与对策研究

黄婉

【摘 要】 近些年，为促进社会经济持续发展，促进政府职能转变，我国在基础设施及公共服务领域广泛推行政府与社会资本合作模式，即PPP。它通过引入社会资本方，将项目的融资、建设、运营、维护等职责进行重新分配，有利于缓解融资平台债务高企，优化社会资源配置，提高公共供给质量及效率。这种新模式已逐渐成为国内基础设施建设领域的市场主流。

PPP模式的推行，使建筑企业由传统的工程项目承包方式，逐步向投资、建设、运营一体化、多业态的综合服务模式转变，赢得了更加广阔的市场，拓展了生存、发展空间；但在参与地方政府PPP项目过程中，不少企业由于对项目筛选不严，对合同重视不够，加之融资滞后、管理粗放等等，导致了诸多困难，加剧了投融资风险。

在PPP模式下，政府与社会资本是合作同时也是博弈。建筑企业作为社会资本参与方，通常需要主导项目的规划设计、投融资、施工建设、运营维护等全过程，这对其资源整合能力提出了巨大挑战。如何借助PPP发展自身，同时又能做好风险防范，值得认真研究。

本文就建筑企业在参与PPP项目各个阶段容易产生的投融资风险进行分析，探讨建筑企业如何从投资决策、资源整合、创新融资、运营管理等多方面实现能力与价值的提升。

【关键词】PPP项目；投融资；建筑企业；风险管理

一、建筑企业参与PPP投融资的背景及意义

我国地方政府债务规模大、增长快，2011年至2015年间年均增长率远高于GDP的增长率，债务拉动经济增长的边际效益逐步递减，地方政府依靠传统融资平台举债发展的模式已难以为继。在此背景下，政府和社会资本合作模式（PPP）在国家层面得以大力推广，PPP作为一种创新的投融资模式，充分吸引社会资本参与投资地方基础设施建设及公共服务项目，满足了各级政府的投资需求，推动了国家稳增长及“一带一路”、“走出去”等重要战略。截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到了5.57万亿元，成交项目个数达到了3774个（明树数据）。

政府和社会资本通过在基础设施建设及公共服务领域建立一种长期合作关系，实现双方优势互补，利益共享，风险共担，从而使项目的社会效应最大化。开展政府与社会资本的合作，不仅有利于缓解政府财政压力，拓宽社会资本融资渠道，增强公共产品供给能力；而且对发展混合所有制经济，加快政府职能转换也具有重要意义。

二、建筑企业参与地方政府PPP项目存在的投融资风险

1.缺乏对地方政府PPP项目的筛选研判

为加速经济社会发展，不少地方政府未经充分论证，便盲目开展PPP项目，一味求大捆绑立项。项目动辄几十亿元、上百亿元，导致项目的资金投入规模与政府实际的财政承受能力不相符。往往财政收入越低的地区实施PPP项目的比例越高。有的地方政府将财政承受能力之外的项目，采用所谓政府购买服务，实为平台公司回购项目公司股权等“创新”融资方式，一些地方政府在项目尚未入库就开始进行招标。

近年来传统的工程承包市场急速萎缩、竞争加剧，代之而起的PPP模式则给建筑企业带来了新的发展机遇。因此，一些建筑企业唯项目是争，千方百计找门路、拿项目，急于创造业绩，而对项目本身缺乏认真研判、筛选，盲目投资建设，甚至不合规项目也干。项目中了标，合同还没签，由于地方政府的要求，就“锣鼓喧天”地开工。遇到项目被叫停，建筑企业往往会造成难以挽回的损失。

2.对合同重视不够，造成违约风险

在地方政府PPP项目招投标阶段，很多建筑企业为了争取项目、抢占市场，盲目顺应政府招标文件的条款，或者仅对设计施工条款进行可行性分析，忽略了更为重要的商务条款，以至于中标后无法与政府方达成一致，造成投标保证金的损失。在与政府签订项目合同时，有些企业缺乏对核心条款的研判，如投资回款方式、政府付费时间节点、调价机制等约定缺失，部分重要的权利义务界定不清、部分条款要求严苛等，但企业为了落地项目，未深入考量就签订了合同，从而增加了违约风险。

3.项目融资工作滞后，带来融资风险

部分建筑企业对PPP项目的本质了解不足，往往不清楚自己的身份是施工方还是投资方，稀里糊涂中标后，才慌忙落实资金来源，但往往为时已晚。若采用传统的自有资金加项目贷款方式筹集资金，巨大的PPP项目投资增加了企业的资产负债率，降低了企业再融资能力，从而限制了企业发展。想通过基金等股权融资方式，往往需要改变项目公司股权结构，与投标时联合体各方不一致，通常无法取得政府方的同意。建筑企业负责市场前期开拓的决策者往往是分管经营施工的领导，在与政府前期交涉中缺乏对金融环境的充分调研和预判，项目中标后才发现政府的条件无法满足金融机构的风险控制及资金成本，这就给企业融资带来了巨大风险。

4.成本管理不到位，造成盈利水平低下

长期以来我国建筑业普遍盈利水平低下，行业平均利润率不足3%。由于产能过剩、管理链条长、生产方式落后等因素造成建筑业运营成本高企。部分建筑企业为满足监管要求以及政府规定的项目投资回报率，在进行财务分析测算时，通过“倒推法”即假定项目的IRR、NPV为固定值，倒推出项目的投资成本等财务指标，以这种伪财务分析数据进行项目投标、立项。由于建筑行业财务核算的特殊性，跨越几个会计年度的项目的收入和利润是按照建造合同预估的，在竣工决算前都是按照“完工百分比法”确认的，因此财务风险往往到后期才慢慢凸显出来。建造合同收入确认方法这种核算方式的“可操作性”太强，容易导致人为调节利润指标的行为，不能实事求是反映企业成本管理水平。目前很多大型建筑央企、国企随着企业新签合同规模的增加，被大规模、高产值的虚假繁荣所掩盖，表面上利润表反映的盈利实际上“隐亏”的现象非常普遍。

5.“营改增”后，项目管理不规范造成税务风险

2016年5月1日起，建筑行业从缴纳营业税改为缴纳增值税，税率从3%提高至11%，从理论上讲在增值税抵扣链条完整、进项税额可抵扣额度足够大的前提下，建筑企业的税负是可以降低的。但在实践中，由于传统的建筑企业粗放的经营管理模式，挂靠、借用资质、分包转包等不规范操作，货物流、资金流、发票流“三流”不能合一，造成进项税额无法抵扣；有的选择了资质较差的供应商或分包商無法取得增值税专用发票，有的劳务分包商、砂石材料供应商等小规模纳税人无法开具增值税专用发票；PPP项目大额的征地拆迁费用也无法取得增值税发票。凡此种种，无疑增加了建筑企业参与PPP项目的实际税负。endprint

三、建筑企业参与PPP项目的风险应对策略

PPP模式，政府与社会资本是合作同时也是博弈，作为建筑企业在参与各地PPP项目时，应注重和落实以下对策，强化风险防控。

1.认真做好项目研判、筛选工作

进入地方政府PPP项目前，建筑企业就应进行市场研判、项目筛选，把握好以下原则和方法：

（1）对于地方政府因项目运作不规范而无法入库的项目、嫌入库流程繁琐而以伪PPP模式进行招投标的项目、招标文件中只为规避政府方风险而订立苛刻条款的项目，企业应尽可能避免参与。

（2）对于非经营性项目或有政府付费的准经营性项目，应当密切关注当地政府的财政实力、信用评价等要素。对于政府财政实力较弱，项目投资超出当地财政支出可承受范围的，或政府近年发生过违约支付等风险项目应适当规避。

（3）对于经营性项目或有使用者付费的准经营性项目，应重点评估项目建成后使用量是否充足，收益能否覆盖投资成本，对于未达到最低使用量的情况政府财政是否有补贴等情况。

（4）金融机构通常对风险的防控较为严格，建筑企业可依据金融机构对市场准入、增信等条件，分析PPP项目的风险水平，以降低项目融资风险。

2.加强资源整合能力及项目前期沟通筹划力度

建筑企业作为社会资本方参与PPP项目，通常需要主导项目的规划设计、投融资、施工建设、运营维护等全过程，这对建筑企业的资源整合能力提出了巨大挑战。施工单位不应持续传统粗放的“大而不强、小而不专”的发展模式，而应当清楚认识自身的资源和优势，合理配置内部资源，提升专业化水平；充分识别、选择、汲取有价值的外界资源，更好地适应建筑业市场发展环境的变化，增强企业核心竞争力。

建筑企业在获得项目信息并有投资意向的情况下，要提前做好筹划。首先，要分析项目规模、技术难度，结合自身实力，确定是独自参与还是需要与合作伙伴组成联合体共同参与资审和投标。其次，为弥补自身短板，增强竞争力，需寻找合适的战略合作伙伴、规划设计公司、运营维护公司及财务投资人，与各方商定各自的权利义务并组成联营体，中标后共同组建项目公司。最后，应加强与政府方的沟通协调，就PPP项目边界条件、股权结构、投资收益、风险分摊机制等条件达成初步共识，确保企业自身的投融资能力和风险承受能力相匹配，确保PPP项目风险由最适宜的一方来承担。

3.完善PPP项目融资渠道和方式

（1）关于建设资金的融资问题。建筑企业参与PPP项目通常需经历从开发、建设、运营到退出等各个阶段，建设资金的融资一般分成资本金融资和项目主体融资两个部分。建筑企业普遍资产负债率较高，而PPP项目具有合作周期长、投资规模大等特点，如果继续采用自有资金加银行贷款这种传统模式融资，就会继续增加企业负债，制约企业再融资能力，不利于企业可持续发展，需要改革和完善融资方式。

项目资本金是指建设项目总投资中，由投资者认缴的出资额。按照国务院关于固定资产投资资本金制度相关规定，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。根据不同行业，通常资本金占项目总投资的比例为20%～30%。PPP项目有投资规模大、回收时间长、项目各主体之间关系复杂等特点，设立PPP基金是较为灵活的资本金融资方式。施工单位可联合金融机构、设计运营单位组成联合体投标，中标后引入外部合格投资者，与联合体各方甚至政府平台公司，通过结构化设计成立私募股权投资基金（目前普遍采用有限合伙基金形式）。由基金作为项目公司的大股东，施工单位利用一定的杠杆比例撬动银行理财或保险、信托资金等，可缓解建设资金压力，同时可实现债务出表，降低企业资产负债率。

项目主体融资方面。项目公司成立后，在资本金到位的前提下，以项目公司为主体向银行申请项目贷款或银团贷款。影响项目贷款的主要因素有：项目合规性、项目所在地政府实力、项目自身盈利水平、母公司资产规模、资信水平和资产负债率等。银行通常会评估项目风险提出相应的增信条件，如股东或第三方提供的担保、差额补足、承诺函等以及基于项目公司信用提供的项目公司股权质押、资产抵押、收益权质押和监管账户等等。

（2）关于项目中后期的再融资问题。理论上 PPP项目退出最为理想的结果是社会资本在运营期满后完成移交。然而，由于PPP项目合作周期长、投资金额大，资金期限错配等特点，PPP社会资本方实现退出的方式还可以是股权转让、股权回购、项目公司IPO后二级市场退出、资产证券化（ABS）等方式。

资产证券化是以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持，通过资本市场向投资者发行可交易证券的一种融资形式。PPP项目资产证券化通常可在项目建设期、项目运营期进行。近年来，国务院有关部门先后联合发文推进PPP项目资产证券化工作，交易所也明确对符合条件的优质PPP项目资产证券化产品建立绿色通道，使得PPP项目资产证券化不断提速。PPP项目资产证券化可通过设立资产支持专项计划、发行资产支持票据等方式在交易所或银行间债券市场销售而获得再融资资金，其基础资产的确认主要包括以下方式：①以PPP项目公司作为原始权益人或发行人，以项目未来收益权（包括使用者付费、政府付费及可行性缺口补助）作为基础资产；②以PPP项目承/分包商作为原始权益人或发行人，以PPP项目的应收账款等资产作为基础资产；③以金融机构作为原始权益人或发行人，以PPP项目银行贷款等债权作为基础资产；④以PPP项目公司股东作为原始权益人或发行人，以PPP项目公司股权作为基础资产。

PPP资产证券化为各方资金流动、退出设立了通道，未来PPP资产证券化模式将不断创新完善。建筑企业应当经营好基础资产，利用好资产证券化融资工具，实现PPP项目资金的提前退出，提高企业资金使用效率及再投资能力。

4.着力提升企业经营管理水平

随着PPP模式的推广、“营改增”税收改革等政策的推动，建筑企业的管理必须由粗放型向精细化转型升级，才能获得持續发展。

（1）要摆脱传统的竞标、施工赚快钱的思维，顺应市场发展规律，站在战略的高度审视自身的优势和劣势，加大技术创新和成果转化力度，提高企业高端竞争力，在激烈的PPP市场竞争中找准自己的定位。

（2）要健全管理体系，提升队伍素质。比如一些建筑企业专门成立了PPP投融资事业部，引入专业的投融资人才、运营人才、法律商务人才，服务于企业参与PPP项目的各个阶段。企业的经营管理人才、高层次专业技术人才和高技能人才，是企业发展的核心驱动力，必须高度重视和加强人才培养。

（3）建筑企业应以提升精细化管理思想为指导，推进成本管理的规范化和科学化，减少因管理层级多管理链条长导致的高人工成本，以提高企业运营效率及盈利能力。

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