我国房地产财税政策及国外经验借鉴

张凯

[提要] 近年来，我国面临部分城市房价大幅上涨、租赁住房市场激励不足、房地产市场结构不合理、存量住房空置导致资源浪费等现象，在这种背景下，政府进行一系列改革措施，如购租并举、房产税试点等措施。通过借鉴国外发达国家的经验和做法，为完善房地产财税政策提出合理建议。

关键词：住房；财税；国外经验

中图分类号：F812 文献标识码：A

收录日期：2017年12月18日

在城镇化快速推进过程当中，我国许多城市的房价快速上涨。据统计，在2016年全球房价收入比最高的十大城市中，有3个是中国内地的城市，分别是北京（第5位）、上海（第8位）和深圳（第9位）。为了抑制房价过快上涨，许多城市在近些年来先后采取了一系列调控措施。尽管这些措施在短期内使房价涨幅得到了一定程度的控制，但房地产基本制度建设仍然不足，土地财政这一住房的基本制度建设仍然没有改变。这种困境与我国住房发展所处阶段以及房地产市场结构紧密相关。在住房市场化改革以来，在供给端“重售轻租”，在需求端“重购轻租”，使得绝大多数资源聚集在住房买卖市场，导致整个住房体系呈现失衡态势。面对这种局面，在新时期将购租并举作为深化住房制度改革的主要方向，具有非常积极和现实的意义。购租并举的住房制度正是着力解决当前出现的种种问题，发展租房市场，调整房地产市场结构，让绝大多数居民能够住有所居。

一、充分认识房地产市场健康发展的重大意义

房地产是房产和地产有机结合，具有商品、资产和社会保障的多重属性。同时，作为一种先导性、基础性产业，对满足居民居住需要、促进经济社会发展、推动城镇化进程具有十分重要的作用，调控失误会导致社会分配不公，作为民生保障“住有所居”的基本要求，也影响着社会的稳定。所以，房地产的健康发展对社会具有重要的意义。

（一）房地产具有消费与投资两种功能，能扩大内需和促进经济增长。一方面房地产开发投资对内需和经济增长直接拉动；另一方面给关联产业和住房消费带来间接贡献。房地产产业链长、关联度高、带动性强，不仅可以带动上游建筑业的发展，而且可以带动下游房屋装修、家用电器等消费品的需求；不僅能拉动生产资料和消费资料的需求，还可以拉动服务业的发展，进而扩大社会就业。

（二）房地产健康发展是保障和改善民生、加快构建和谐社会的应有之义。住房是关乎民众的问题，对于维护社会稳定有重要作用。“住有所居”是构建和谐社会的基本目标。低收入家庭的住房问题既要依托市场机制，更需要通过政府公共服务资助。政府应当着力构建多层次住房保障体系。

（三）房地产市场健康发展是推动城镇化科学发展的需要。房地产是城镇建设的组成部分，是推进城镇化的重要基础。从根本上讲，城镇化和工业化共同推动了房地产业发展，反过来也是城镇化的助推器。

二、我国房地产财税政策基本情况

20世纪90年代以来，伴随着住房分配制度改革，一系列住房商品化和鼓励住房消费政策的国家政策指导下，我国房地产市场始终保持着较快的增长速度。发展至今，我国已经形成了覆盖房屋买卖市场、租赁住房市场、住房保障多种类、多层次的财税体系。

（一）土地出让收入成为地方政府主要的收入来源。在城市化发展过程中，受多重体制和机制的影响，土地出让收入逐渐成为地方政府最主要的收入来源。1998年全面推行城镇住房制度改革时，地方政府的土地出让收入为507.7亿元，约占地方政府一般预算收入的1/10左右。2007年全国土地出让收入首次超过1万亿元，2010年超过2万亿元，2014年超过了4万亿元。到2015年，土地出让收入占地方政府总收入的比重为25.12%，相当于国内生产总值的4.49%。对地方政府而言，土地出让收入已经成为推动城市建设和发展的重要支撑。

（二）初步形成公共财政对住房保障和住房改革的补贴机制。根据从2010年开始财政部门公布的公共财政支出决算情况，全国公共财政在住房保障领域的支出主要包括：保障性安居工程支出、住房改革支出和城乡社区住宅。

（三）房地产税覆盖开发、流通和持有环节。自20世纪80年代以来，我国在房地产领域形成了以城镇土地使用税、增值税、所得税、房产税、印花税以及其他相关税费为主体的政策框架。在开发环节，主要有耕地占用税和印花税；在流通环节，主要有契税、印花税、增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加；在持有环节，主要有房产税和城镇土地使用税等。

（四）房地产财税政策调整成为房地产市场调控的重要手段。随着房地产市场改革的不断深化，通过调整房地产财税政策，尤其是交易环节的税收政策，调节房地产市场中的供需关系，逐渐成为我国市场调控的一项重要手段。另外，作为房产税改革的探索，上海和重庆开始了对个人住房征收房产税的试点工作。

三、国外构建购租并举住房制度的经验与做法

在大多数发达国家的购租并举住房制度中，住房买卖市场与住房租赁市场相互促进。首先，合理设计财税政策，保持房价相对稳定，让更多居民家庭愿意选择租房方式，伴随着住房租赁市场逐步发展壮大，形成住房的梯次消费模式，从而有效引导过度的购房需求转向租赁市场，这样有利于保持房价相对稳定。

（一）促进租赁住房的稳定供应。在发达国家的住房租赁市场中，作为租赁房的供应主体，个人和专业租赁机构都能获得相应的财税优惠政策。对于个人出租住房，大多数欧美发达国家都允许将此类房屋的折旧用以抵扣其他应税收入，在租赁中出现的亏损还可以在其他收入中进行抵扣。在很多国家，还对持有出租住房的资本利得税进行减免。而对于住房租赁市场中机构化、规模化的住房租赁企业，他们都是租赁房源的稳定供应主体，发达国家为住房租赁企业的发展提供多种税收支持政策。

（二）以房产税为主要手段减少住房空置。大部分发达国家在税收政策设计上都注重“轻流转重持有”，而且将持有环节的房产税作为地方政府主要的财政收入来源。一些国家还将征收房产税与稳定租金相结合。地方政府通过税收补贴方式，建设低租金住房，为居民提供租房选择。有些地方政府还通过立法来控制租金涨幅。endprint

（三）用财税政策引导居民选择租房。在发达国家，租赁是一种正常的住房选择，居民家庭租房比例一般超过了30%，有一些国家的比例甚至超过了50%，如德国。不少国家都采取租金抵扣个人所得税、租金管制、租约保障、为低收入家庭提供租金补贴等，美国自20世纪70年代先后采取了租金凭证和租房券，两种形式的住房补贴。这种措施既为人们住房选择带来便利又为低收入家庭减轻了负担。

四、完善我国房地产财税政策的建议

（一）规范管理土地供应和收支，增加住房有效供给。一是增加土地有效供应，落实好保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地，对于投机性土地使用加强管理；二是进一步落实完善土地出让方式；三是加大土地出让收支管理力度。

（二）完善房地产税收政策，合理引导居民住房消费。减少保障性住房建设支出，增加保障性住房租金补助。将实物保障与货币补贴结合起来，并以货币补贴为主，引导住房租赁消费。研究制定税收优惠措施，支持租赁，引导居民通过租房解决居住问题。结合个人所得税改革，将个人承租住房租金支出作为个人支出纳入个人所得税的税前抵扣当中。这样有利于降低居住成本，鼓励租房，而且也推动租户履行租赁合同登记备案义务，获得相应抵扣证明，促进住房租赁市场规范发展。

（三）简化税种，逐步实现“轻流转、重持有”。梳理房地产税收体系，合并房地产交易环节征收税种，逐步在全国对个人住房征收房产税。企业和个人所得税根据住房持有时间长短设定不同税率，持有时间越长则税率越低，抑制投机行为；合理降低交易环节税率，提高持有环节税率。

（四）对个人住房征收房产税，促进存量住房资源有效利用。通过对上海和重庆关于个人住房征收房产税试点的工作的总结，在房地產税制调整的总体框架下推行合理的房产税。对所有存量住房征税，扩大税基，巩固税源；按照评估价格计征，同时施行普通住房与高档商品住房差别化税率，引导住房需求。

主要参考文献：

[1]周毅.美国房产税制度概述[J].改革，2011.3.

[2]贾康，刘军民.优化与强化政府职能建立和完善分层次住房保障体系[J].财贸经济，2008.1.

[3]辜胜阻，李洪斌.完善租房市场、构建多层次住房体系[J].理论学刊，2013.1.

[4]甄辉，吕萍.我国城镇化进程中的城市住房租赁体系建设研究[J].建筑经济，2011.2.endprint