公共管理下土地利用效率与政府行为取向

杨超飞

[提要] 目前，我们国家正处于经济快速发展时期，城市化进程在不断推进，解决城市土地问题也成为城市建设的首要问题。因此，无论是地方政府还是中央政府都应当制定相应的土地合理利用政策，采用机制化管理的方式，对土地进行合理的高效利用。

关键词：土地利用率；政府行为；公共管理；行为取向

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年1月4日

我国目前正在不断地推进城市化进程，加快城市化建设。而城市化建设需要面对的主要问题都是土地问题，土地的利用以及分配问题得到城市管理者和建设者的广泛关注。城市化建设必然需要土地作为支撑，而只有满足城市化建设的土地需求，才能够使城市化建设不断地推进完成，使我国经济化建设进一步推进。同时，由于不断增长的人口问题，对于粮食产量的需求也越来越高，因此农业化用地的面积必须得到保障。如果简单地采用市场化调节土地问题，都会导致耕地面积逐渐减少，导致缺粮少粮，严重影响国家安全问题。而为了保障粮食安全，减少城市化建设的用地面积，则会影响城镇化进程。因此，城市化建设与耕地需求造成两难问题。而解决这个根本问题的方法则是提高土地利用效率。政府的介入管控土地问题，目的在于如何提高土地利用率，因此如何界定土地的利用标准成为解决问题的关键。地方政府实施的不同土地政策，也造成了土地的利用效率的不同，产生了不同程度的城市化建设与耕地需求的矛盾。因此，采用合理的界定标准，才是解决问题的根本途径。

一、土地利用的整体性及其基本要求

土地的利用及人们通过各种手段来开发利用土地的功能，从而产生的生产行为和活动。土地利用问题首要的问题在于土地利用的效率，需要在公共管理视阈下整体化的进行土地规划建设。如果不能够全方面的对土地利用问题进行综合性的考虑，在土地化建设时都会产生管理性的偏差，导致产生土地利用效率问题。可能会产生土地效率提高的假象，而实质上土地效率是在下降的问题。同时，土地的利用率也是一个在一定范畴内进行综合性调节的问题，而在实际建设中则需要做到土地利用率的最大化。通过科学的决策与有效的管理，使得土地管理机制得到不断的完善，提高了城市建设中土地利用率，解决土地问题。而在目前的学术界研究中，已经有部分学者从政府的角度，合理地对土地化建设问题提出规划。即从政府角度进行公共管理，对土地进行合理分配利用，解决土地应用建设问题。

（一）土地利用的外部性。土地由于在地理空间上是联结在一起的，相互之间是不可分割的，因此一块土地和另一块土地之间会产生相互作用相互影响，任何一块土地上产生的作用影响，也会对它相邻的土地产生影响，甚至影响到整个生态系统的生态安全。从区域之间的利用分配来讲，一块土地上所产生的经济效应，不仅取决于其本身所有的固有性质，同时也是由其相邻的土地所影响共同决定的。因此，土地的社会收益与投入成本并不一定成正比例相关。因此，土地利用具有外部性的特点。土地的外部性同样也分正外部性与负外部性两种情况。正外部性会导致土地利用率的提升，而负外部性则会导致土地的利用效率降低。因此，政府在进行宏观调控时，应当注意调控使土地产生正外部性影响，相互之间促进土地利用效率，而消除负外部性所产生的消极影响。常见的负外部性行为有由于不合理的土地利用规划导致区域规划不协调，牺牲了土地的利用效率，从而导致产生负外部性影响。由于简单粗暴的土地规划，导致农业用地与非农业用地规划出现偏差，低估了农业用地转工业用地的成本，或者对工业转农业用地成本，从而没有达到最大的土地利用效率。由于人们只关心现在的直接需求和眼前的经济效益，而对于未来的需求和规划等并未得到人们的充分关注，因此在土地时通常是为了满足现实的需求，而忽略了未来所需要的土地利用。但是这种行为是以满足现实需求、破坏长期规划为代价的。因此，现在的土地利用规划会对未来产生负外部性影响，从而降低了土地整体长远的利用效率。由于我国的经济发展水平的限制，人们从土地中所希望得到的是立刻产生最大化的经济性产出效益。正是由于这样的思维方式会导致影响土地长期的产出利用效率。

（二）土地利用的多功能性和社会需求多样性。土地作为经济生产的生产要素，同时也是生态环境的一部分，是我们生产生活所必需的必要因素。我们对土地的利用，就是利用土地来使我们的生产生活更加美好，对我们的生产生活提供便利，满足我们对土地的需求。然而我们对于土地的需求，既有经济需求，又有物质需求，既有今天的需求，又有明天的需求，既有经济效益的需求，又有生态建设的需求。因此，从整体上理解提高土地的利用效率，总的来说就是满足其对人们提供便利程度的最大化，采用尽量少的土地，满足更多人的生产、社会生活需求。这种需求满足程度一定程度上与人们的社会发展阶段是相适应的。人们会根据适当的生产需求，对土地进行合理的分配规划，使其满足现在所需的生产效益以及经济利用效率以及生活效益的最大化。在我国目前的土地管理研究中，土地利用效益包括经济化效益、生态效益、社会效益。目前，由于我国的政体水平限制，人们主要关注的是经济收入效益，而对于其他方面的经济效益都很少有人关注。因此，我们在未来的土地规划中应该更加注重经济化以外的其他效益。

（三）可持续性。随着全球性资源短缺问题的到来，对资源的利用效率低也得到大家的关注，土地作为生产资源的重要因素，同样应该遵循可持续性利用的原则。中国作为全球性的人口大国在推进城市化建设过程中，同样会面临土地的问题。与其他国家相比，中国由于众多的人口，城市化建设与耕地面积的保留同样存在供需矛盾。因此，在征用土地时，应注意保留适当的耕地与城市化建设相协调。

（四）土地利用的结构合理性。土地的应用结构不同，同样会导致土地的利用效率不同，因此在土地规划時应当注重土地的结构性问题。我国的土地规划结构极不合理，农业用地已被粗暴城市化进程占用，耕地面积已经面临18亿亩耕地红线问题。在进行规划时应当注意，城市面积与耕地面积应当采用何种比例比较合理。而城市化建设中同样存在城市化区域合理分配问题。而这些都需要在城市规划中考虑到。

二、政府性行为

目前，我国的土地规划仍然存在许多不合理性，通过市场调节仍然存在着许多缺陷问题，因此政府必须介入土地调控。提高土地利用率，弥补市场经济调节的不足。同样，政府调节需要中央政府与地方性政府合力进行。

（一）改革地方政府政绩考核方式。土地的规划，最终还要依赖地方性政府进行合理的规划。而由于中央政府现有的考核中，以GDP大小为考核根本，因此地方政府在进行土地规划时往往注意土地利用的经济效益，而忽略了土地问题所产生的生态效益以及粮食安全问题、环境性问题等等。中央政府只有在制定地方性考核时注意考核性的标准，把合理利用土地规划作为考核标准纳入考核，才会使地方政府在利用土地时进行合理规划。

（二）加大执法力度。由于我国目前对于滥用土地问题还未有相关完善的法律法规进行规范，而地方政府在政绩的利益驱动下往往会铤而走险，违法规划、违法建设，为提高GDP的建设用地大开绿灯，而不顾生态环境问题以及社会效益问题。因此，在土地监管时，应当加强法律法规的执行力度。

（三）加强统一管理。目前，我国土地规划问题严重，各个地方管理方式与执行方式各有不同，因此急需出台相关法律法规进行规范化，统一化管理。中央政府制定统一的土地利用标准框架，省级政府因地制宜地制定地方性法规，对土地问题进行统筹规划，防止部分地方脱离监管，不服从统一管理导致生态性问题或者社会性问题。同样，各级政府应当加强土地政策性审批的严格性与规范性，使得违法分子无缝可钻，防止土地利用浪费性问题的出现。

三、结语

土地规划不仅需要市场进行调控，还需要政府进行调控和合理规划。土地使用中，应充分考虑经济效益、生态效益和社会效益，同时还应注意，不能仅以当前的经济效益为目标，而应当在规划时注重长期的经济规划。

主要参考文献：

[1]王海涛，娄成武.公共管理视阈下的土地利用效率与政府行为取向[J].国土资源科技管理，2013.30.2.

[2]高建华.区域公共管理视域下地方政府职能定位及其行为选择[J].国家行政学院学报，2012.3.

[3]周建.全球化背景下加强我国政府对统计数据质量管理的对策研究——基于公共管理视角的政策取向[J].中国软科学，2005.6.endprint