大学战略规划实施的集体行动困境——以HA大学学科发展失败事件为例

王 鹏

(华中农业大学公共管理学院，湖北武汉 430070)

一、大学战略规划存在“集体行动的困境”

集体行动是一个自人类社会诞生以来就始终存在的问题。然而，正如奥尔森所指出的，具有共同利益的人们在共同行动时，往往存在“集体行动的困境”。他在《集体行动的逻辑》一书中指出，“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们的共同的或群体的利益而采取行动。”[1]2随着高等教育竞争的日趋激烈和大学面临的外部环境的日益复杂，大学内外部的公共事务也渐趋复杂，大学内部利益的分化更加严重。在大学自主权逐步扩大的背景下，战略规划逐渐成为高校的固定工作，也成为高校协调各方利益进行公共选择的工具。

大学战略规划是一种典型的“集体行动”形式。明茨伯格在《我们为什么需要战略》一文中认为，有了战略规划，就是有了一种有组织的集体行动。大学是由众多利益相关的群体所构成的共同体，战略规划是一个博弈的过程，是共同体成员通过各自的策略选择而达到的一个合意的和均衡的结果，它不是简单的技术最优化结果而是社会满足化结果。大学战略规划只有成为一种广泛的校内参与行为，才能在实现多元化的价值观的融合，才可能形成一致的公共政策，使规划真正成为全校上下的集体行动。大学战略规划行动过程实际上是其相关行动者为了共同利益而对公共问题展开互动的过程。相关者在战略规划过程中难以克服“搭便车”行为。在此情况下，如果没有有效的利益协调机制，共识很难产生，大学战略规划也难以达成集体行动，就会产生“集体行动的困境”，这种困境正是制约大学战略规划有效性的重要原因。

学科是大学的基本单元，是大学进行知识生产和传播的载体，规划学科发展自然成为大学战略规划的核心内容。然而，学科发展由于涉及到大学内部诸多的学科领域、方向、团队、学术人乃至行政人等多方行动者，各方都有自己的利益诉求。作为理性人，各方行动者都会千方百计维持和扩大自己既得的利益，甚至为了自己的个体利益不惜以牺牲公共利益为代价。学科整体作为大学的公共资源，较易受到由于行动者的自利算计加上激励缺乏而错失总体发展，提升学校整体学术水平的机会。

二、HA大学学科发展失败案例

2006年初，该校获批公共管理一级学科硕士点，随即在其事业发展“十一五”规划中，明确提出到2010年，新增公共管理等一级学科博士学位授权点4 - 6个，同时提出要大力促进人文社会科学类学科发展。2007年，围绕促进人文社会科学类学科发展这一重大目标，该校在广泛调研基础上，形成了关于促进人文社会科学类学科发展的若干意见初稿。然而，由于新一轮学位点申报工作在2011年才开始，故新增公共管理一级学科博士点的目标无法如期实现。

2011年出台的事业发展“十二五”规划再次提出，到2015年，新增一级学科博士学位授予权专业4 - 6个。在该校人文社会科学学科发展中长期规划（2013 - 2023年）中，进一步明确提出，到 2018年，建成公共管理等四个一级学科博士点；力争将公共管理等四个学科建成湖北省重点学科。然而，2011年公共管理一级学科博士点申报与2013年公共管理一级学科省级重点学科申报均归于失败。

在两次学科申报中，公共管理学科都面临同样问题，就是由于其所涵盖的二级学科发展不均衡，而需要借重相关管理类学科的力量。公共管理一级学科下设土地资源管理、教育经济与管理、行政管理、社会医学与卫生事业管理、社会保障等五个二级学科。这五个二级学科中，该校的土地资源管理（二级学科博士点，原省二级重点学科）最强，教育经济与管理次之。在公共管理一级学科硕士点申报成功后，自主设置了行政管理二级学科硕士点，经过这些年也有一定发展。而其他二个二级学科则基本属于空白。无论是一级学科博士点申报，还是省一级重点学科申报，均需要该一级学科涵盖至少四个二级学科方向，换句话说，看重的是该一级学科的均衡发展，而非某个二级学科的“一枝独秀”。

为了确保一级学科博士点、省级重点学科申报成功，学校曾专门召开相应的申报工作布置会议，并委托发展规划处作为申报工作的协调部门来组织开展工作。在 2013年的省级重点学科申报工作布置会议上，发展规划处领导就省重点学科遴选文件精神进行了解读，并对申报工作中的重点问题进行了强调。其中特别指出，各学院（学科）要高度重视，成立专班，进一步凝练学科方向、明确师资队伍、优化整合资源，客观真实地填写申报材料。按照要求，公共管理一级学科应参加省重点学科申报，如果申报失败，则原有的土地资源管理省级二级重点学科也将被取消。背水一战，为了公共管理学科的长远发展，其省级重点学科申报只能成功不能失败。

学校对于省级重点学科申报不可谓不重视，在申报布置会后，有关校领导、发展规划处领导等走访了公共管理学科所在学院，进一步强调要整合学科资源，确保申报成功。该学院的农业经济管理学科是国家二级重点学科，也是该校人文社科类学科的传统优势学科，一直处于领军地位，此次也希望申报成功农林经济管理省级一级重点学科。在学校协调下，学院内部各方虽然都表示要服从大局，确保两个学科都能申报成功，但是，一则出于确保强势学科农业经济管理学科成功申报的面上考虑，二则出于未来两个学科都申报成功而面临的更加激烈的资源分配竞争的潜在考虑，三则校院双方均未就农业经济管理学科支援公共管理学科一事而提出给予其特殊激励，凡此种种，在具体的申报材料准备过程中，涉及到相关重要学术骨干力量的借用上，学院内部奉行的依然是强者通吃的原则，优先保证农业经济管理学科。特别是农业经理管理学科的学术带头人、学术骨干本身就是双肩挑的领导的现状下，公共管理学科方面迫切的诉求难以得到农林经济管理学科方面的有效响应。对此，学院外的校、处领导及相关部门也无法直接干涉。最后的结果是，农林经济管理学科成为省级一级重点学科，公共管理学科则继 2011年一级学科博士点申报失败后再次在省级重点学科上失败。

从省重点学科申报简况表中的“本一级学科方向与特色”中，可以看出，公共管理一级学科下设的四个学科方向中，除教育经济管理外，其余三个均是围绕土地资源管理而展开，如土地资源经济管理、土地利用规划与管理、农村公共危机与政府管理。反观该省其他5所教育部属高校获批的公共管理一级省级重点学科的申报简况表，可以发现，其一级学科下设的四个学科方向中，除土地资源管理二级学科方向外，均至少有一到二个方向是借重了其他一级学科的力量而交叉形成的特色或优势方向。若是单纯比较公共管理学科下的某二级学科实力，则该校土地资源管理学科并不弱于其他五所高校。由此可见，如何达成资源整合以实现一级学科的目标才是申报成功关键。事实上，该校农业经济管理二级学科作为国家重点学科，实力在国内同学科领域长期位居前列，应该有能力分出某些学术力量来支援公共管理学科而不会影响自身省级重点学科申报，但最后却没有这么做。

为什么在经过了近10年的时间，HA大学公共管理学科始终无法实现一级学科博士点的建成目标，反而在学科建设中出现了倒退？从两次学科申报的过程中，不难发现集体行动的困境是导致学科申报失败的重要原因。

三、大学战略规划实施中集体行动困境的原因分析

（一）战略规划各行动主体的利益各异

校级行政层、学院、学科、职能部门、师生等都是战略规划相关行动主体，他们是规划实施中的利益博弈局内人，围绕其各自不同的利益目标展开相应的社会行动。在HA大学的规划案例中，规划相关主体正是基于不同利益动因而展开的利益博弈，最终导致规划出现变形。大学战略规划行动主体分为强势群体和弱势群体。行政系统与学术精英构成强势群体，集团意识性较强、组织化程度较高，规划话语权较大是其显著特征。他们在规划利益博弈中居于主导地位，使原本的公共选择呈现自身利益偏好。在保护“优势学科”或“学校利益”的旗子下，强势学科通过“俘获”行政部门而保持学术垄断。学术系统与普通教师构成弱势群体，组织化程度偏低、权力资源偏少、“搭便车”的心态、集体行动合力不足等是其显著特征。在现有制度框架内，弱势群体的利益表达渠道不畅，在与强势利益群体的博弈中难以“讨价还价”，易受损失。大学各利益相关者在参与规划实施中的立场并不相同，各方均受自身利益驱动而参与到规划实施中，规划所应实现的公共利益则处于被边缘化的境地。

（二）战略规划部门尚不能有效发挥利益协调的作用

由于不同行动者的利益分化，战略规划集体行动需要一个强有力的机构来协调各方利益，加强各方的沟通协商，监督各方达成集体行动，以实现公共利益。战略规划涉及多个学科、学院、部门和多个行政人与学术人，而这些规划相关者都有自己的利益诉求，为了自己利益都会想方设法在规划中提出要求。要协调众多不同利益并加以整合，大学就不能缺乏一个权威的、领导有方的核心利益协调机构。在国外众多大学中，战略规划部门毫无疑问承担起了这一重任，也为其战略规划的成功实施发挥了重要作用。现实中，HA大学虽然有发展规划处承担战略规划工作，但由于其职能、人员构成及学校的决策体制所限，还无法有效发挥协调各方利益的作用。

（三）战略规划各行动主体缺乏相应的“选择性激励”

奥尔森指出，通过“选择性”激励可能达成成员间的集体行动。“除非在集团成员同意分担实现集团目标所需的成本情况下，给予他们不同于共同或集团利益的独立的激励，或者除非强迫他们这样做”[1]3。当学科发展目标确立后，HA大学的强势学科可视为一个大集团，让这些大集团采取“支援”弱势学科的行动来共同达成申办一级学科博士点的目标，除非有选择性激励，否则不会让这些强势学科处于利他的考虑来增进学校学科总体发展的共同利益。这些强势学科的不作为，并不会因此而受到任何惩罚。一方面，HA大学不会放弃这些强势学科而使学校的学术优势受损，另一方面，这些学科的成就关乎大学行政人的政绩，大学行政系统迫于竞争和政绩考核的压力也不会去采取任何惩戒措施。同时，由于学科和学科之间天然的领域分隔性与资源的竞争性，强势学科已经从学校得到诸多优惠，很难因为与其他学科的合作而从学校得到更多的收益。它们会权衡自己合作的成本收益，按照自身的成本而非社会成本行事。最后，不合作的成本收益率会远小于合作的成本收益率。总之，缺乏相应的选择性激励，学校的学科发展不平衡只会进一步加剧。

（四）利益相关者参与大学战略规划受阻

任何制度创新包括战略规划都是利益群体博弈的结果，理想者的良好愿望只有代表和反映群体利益时才可能成为现实。如果规划设计仅限于某些利益群体参与，由此造成的利益不恰当倾斜必然导致规划失效。中国大学的战略规划常被认为是行政事务，学术精英和一般公众常常处于缺席的地位。一方面，学术精英参与的独立性和中立性缺乏制度保障，其意见往往受制于行政力量，导致规划科学性和可行性不足；另一方面，一般公众的组织化程度较低，难以真正形成影响规划决策的力量，导致规划民主性和公正性不足。在各利益相关者没有充分参与规划制定的情况下，规划中的战略意图和战略目标不能为各个部门、学院和师生员工所理解、认可，使规划失去了对集体行动的指导意义，HA大学战略规划的制定者主要是行政精英，其他利益相关者并未充分参与规划制定，这自然导致战略意图和战略目标难以达成共识，并为集体行动的达成带来相当难度，也导致了规划的有效性不足。而对学术人施加影响，行政人也不可能完全依靠行政手段，只有以适合的方式让其共同分担决策责任，才能使其认同学校的战略目标，并将其内化为自身的价值观而自觉行动。

四、走出大学战略规划实施集体行动困境的现实路径

大学战略规划实施中虽然存在集体行动困境，但集体行动的达成并非完全不可能。针对上面所提出的问题，集体行动的达成依赖于大学利益各方的协调与配合，需要各行动主体一起行动起来，打破发展过程中各自为政的局面，而形成协同合作的新局面。

（一）进一步发挥大学行政系统的当然主体作用

大学行政系统在战略规划中应发挥主体作用。现代大学已经演变为学术事务与行政事务相互交织的复杂矩阵结构，行政权力与学术权力的相互博弈成为常态。布鲁贝克曾说，现代“没有任何一所学院和大学是纯粹的学者团体，这个团体中既有教授也有校长和院长，后者是从前者中抽调出来的。为了生存并继续发展，这种团体需要一个在管理不动产和取得经费并进行大笔投资方面拥有广泛的知识和经验的组织成分。正如高深学问需要专门化一样，在学院或大学的日常事务方面也需要职能的专门化。事务工作和学术工作必须区别开，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系。”[2]37大学行政在战略规划中应扮演一个强有力的推动者的角色，从中国大学战略规划的实践看，规划的制定和实施主要由行政力量在推动，这是因为，分割的决策结构是大学的一个基本特征，大学的校级、学院、系、个体都具有自己的对不同事务的决策权而影响大学的集体行动。此种情况下，大学内部很难对学术活动进行控制，而学术人对于规划涉及的公共问题的不关心，必然将一部分权力让渡给行政系统来加以协调。在这个层面上，大学行政系统成为了公共利益的代言人。

首先，以校长为代表的行政领导人的作用需要充分发挥。“哈佛具体的管理实践中，对校长个人性格和意志的依靠与对这套古老的行政结构的依靠同等重要。”[3]22乔治·凯勒指出：“每一所学校都应当有一个强有力的领导，以实施良好的管理和规划。这个人应当是校长”，“在所有事情中，特别重要的是，校长必须指明大学的发展目标，制定学校发展战略，做出果敢的决策，为实现学校发展目标配备资源。”[4]152大学行政领导人要将战略理念更多纳入大学发展框架中。必须通过体制设计确保大学行政领导人成为战略规划集体行动的“精英动员者”，在战略目标确定、战略资源整合、战略规划制定与实施等方面发挥独特作用。

其次，战略规划部门自身建设需要加强。规划部门的现状可以反映出规划管理体制和规划运行方式。只有进一步完善规划部门的职能和组织体系，才能保证规划部门有效协调各方利益。当校内出现涉及学科发展的重大利益矛盾问题时，战略规划部门能够有权威加以协调和化解。战略规划组织化的重要标志是规划人员的专业化和组织结构的体系化。在战略规划部门之外，大学还应成立由学校各方利益相关者代表组成的非专门战略规划单元，以夯实规划动员的公众基础。

（二）还给学术市场应有的地位

中国大学战略规划实践往往具有短期性、集中性等特点，往往将战略规划作为一项行政工作来完成，缺乏自发动力，难以形成持续稳定的激励机制。学术市场资源配置的行政干预和“计划学术”带来的堆砌效应，常使得相当部分的学术人无法真切感受到资源的有效性，难以对学术人形成有效激励。因此，在战略规划中，大学应积极发挥学术市场的作用。

首先，不过度干预学术市场。干预学术市场的后果是交易费用的增加，增加规划行动的难度。大学学术性决定其战略规划的核心是学术战略。学术战略的主导使得“理性学术经济人”成为战略规划的实践逻辑。乔治·凯勒曾说，“通过敏锐的分析和参与式讨论，每一个教师和管理人员都能为未来竞争制定富有想象力的学术战略，并随环境的变化而不断进行调整。通过协同工作、运用新的管理手段和更自觉的战略规划，学者和管理者就能带领学校顺利闯过发展道路上的各种难关，把学校建设得越来越强大、越来越美好”[4]237-238。“理性学术经济人”的行为选择总是趋向于实现预期学术收益最大化。作为理性的学术人，其个体都是规划性很强的学术经济人。大学自由学术发展，就是这样一种具有高度规划性的理性学术经济人之间形成的关于分工合作的、不断拓展的“自然秩序”。战略规划作为行政干预学术和实现宏观调控的现实决策工具，应在弥补“学术市场”失效方面下工夫，如外部效应、分配不均、学术恶性竞争等，成为促进大学学术发展、协调行政与学术关系的工具，以便控制学术市场缺失理性的一面即可。

其次，将个人偏好于公共偏好有机结合起来。学术市场机制的引入，是为了在此而这之间达成均衡，如萨戈夫所说的“所有的个人都具有消费者偏好和公民偏好，而且这些偏好都指向不同的方向。”[5]学术市场可以促成公共偏好的提升，遏制个人偏好的过度膨胀。事实上，如果大学战略规划中没人规划相关者都是理性算计者，只追求自身利益最大化，则规划是无法实现利益整合而提供学术产权保护、学术公共服务、学术资源配置等公共物品的。

（三）改进战略规划的激励制度

奥尔森指出，“只有一种独立的和‘选择性’的激励会驱使潜在集团的理性个体采取有利于集团的行动。”[1]41这是大学战略规划集体行动的必备条件。在大学场域内，各规划相关者都有战略规划目标，但动力的大小、效率的高低取决于是否有可选择性激励。对此，大学既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的行动者来进行强制，也可以通过奖励那些为集体利益出力的行动者来进行诱导。因此，改进战略规划的激励制度成为确保规划有效性最大化的关键。大学应通过合理有效的正面、负面教育，利益、行政、法律等软硬两种手段对规划行动主体的激励使之参与性加强。要以人性的假设作为激励制度的前提，通过诱致性激励保证规划的长期效应，通过物质、精神两方面对规划行动主体进行动员。将强制性激励与诱致性激励有机结合，在特定的议题对不同的行动主体运用不同的手段，使激励在规划行动中达到优势互补的目的。

（四）完善大学公众参与的组织形式

大学的现实已不可能使行政作为唯一的治理主体，战略规划强调各方利益相关者的参与。目前大学战略规划的公众参与形式以网站、电邮、座谈会等形式为主，参与程度流于表面，参与状态多为被动。对此，要实现实质性参与，需要使大学公众提早介入战略规划的前期决策阶段，紧贴议题的位置，行政人员则发挥沟通公众的桥梁作用。在这种情景中，参与是行政过程的一个有机组成部分，不是行政管理活动的附属品。这也就意味着公众是从议题确定到决策产生整个协商过程的一部分。

要完善大学公众参与的组织形式，以便把公众参与从象征性参与层次带入到实质性参与层次。提高公众的组织化程度，组建一些有着共同利益的校内团体，以集中表达公众利益，实现公众的输入性参与。其中，尤为关键的是积极培育有利于大学公共利益、监督非合法权力滥用的学术人组织，充分发挥它们在战略规划中的正面作用。学术人对学术战略最有发言权，也最具规划积极性，大学行政应与学术社区广泛合作，才能有力推动学校的战略发展

[1]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海人民出版社，上海三联书店，1995.

[2]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，郑继伟，张维平，等译.杭州：浙江教育出版社，1987.

[3]莫顿·凯勒，菲利斯·凯勒.哈佛走向现代：美国大学的崛起[M].史静寰，钟周，赵琳，译.北京：清华大学出版社，2007：22.

[4]乔治·凯勒.大学战略与规划：美国高等教育管理革命[M].别敦荣，主译.青岛：中国海洋大学出版社，2005.

[5]Sairinen R.“The politics of regulatory reform” New environmental policy instruments in Finland [J].Environmental Politics, 2003(12): 24-28.