增强检察监督“刚性”之路径

李国宝

摘 要：监督效力“刚性”不足，是制约检察机关法律监督职能发挥的重要瓶颈。本文通过分析法律监督实例，发现检察监督的效力强弱与监督手段、监督能力、配套措施、监督体系、监督权威等因素有关。聚焦法律监督主责主业、强化监督效果，须从完善监督手段效力、提升检察监督能力、完善配套措施、健全法律监督体系、提升法律监督权威五个方面着手。

关键词：检察监督 监督效力 刚性

随着司法改革以及国家监察体制改革深入推进，检察机关法律监督主责主业地位日益凸显。然而，现实工作中法律监督“宽松软”现象长期存在，检察监督缺乏相应的刚性效力，被学者称为“检察软骨病”。[1]特别是职务犯罪侦查权转隶后，监督意见落实难的问题更加突出。着眼于此，新修正的《人民检察院组织法》就检察机关行使法律监督职权的手段、方式、程序进行了完善。[2]如何贯彻好新修订的《人民检察院组织法》，不断增强检察监督刚性成为检察工作发展的重要时代课题。

一、监督效力影响因素考察：以案例为视角

抗诉、纠正违法、检察建议，是检察工作中常用的三种监督手段，本文结合典型案例分别考察其实际效力。

（一）抗诉

抗诉是检察机关履行审判监督职能的重要方式，就人民法院已经发生法律效力的判决和裁定而言，抗诉具有启动审判程序的效力。

[案例一]孙某抗诉案中，针对一审法院判处其无罪的情况，承办人通过审阅案卷、梳理证据，前往案发地实地走访，查明涉案土地實为国家所有的关键事实，决定支持抗诉。最终，法院改判孙某犯诈骗罪并处有期徒刑3年。

[案例二]周某申诉案中，承办人发现原审裁判量刑畸轻、程序严重违法，同时涉嫌遗漏犯罪，遂按审判监督程序向法院提出抗诉。经开庭审理，被告人刑期由4年改判为8年。

以上分别是二审抗诉与刑事申诉引起的再审抗诉的案例，监督成功离不开以下因素：（1）精湛的法律素养与强大的事实证据审查能力是基础，特别是通过调查核实锁定关键证据与事实对改判起到了决定性作用；（2）法律就抗诉与改判有具体规定，为纠正原判决提供了客观明确、可操作的标准；（3）抗诉具有启动审判程序的刚性效力，为监督意见落实打通了制度通道。

（二）纠正违法

纠正违法是检察机关在对刑事诉讼活动监督过程中，发现有关机关存在违法情形，提出纠正意见、要求整改的行为。纠正违法具有一定强制力，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对此做出了原则性规定。[3]

[案例三]方某服刑期间一次性缴纳罚金，监管部门呈报提请减刑。派驻检察室经审查及调查核实关键事实，发现方某属于对减刑标准有特殊规定的“三类罪犯”之一，未主动退赔赃款，不良影响尚未消除，依法不符合减刑条件。派驻检察室向执行机关提出不同意减刑的书面检察意见，但执行机关仍作出提请减刑建议，后法院作出减刑刑事裁定。检察机关制发《纠正不当减刑裁定意见书》，法院裁定撤销了原减刑裁定。后监管部门在案情没有变化的情况下，再次呈报减刑，法院再次作出减刑裁定。检察机关再次制发《纠正不当减刑裁定意见书》，最终法院再次撤销减刑裁定。

[案例四]在办理一起审查起诉案件过程中，承办人针对民警违规变卖扣押财物，导致涉案重要物证灭失的违法办案问题，制发纠正违法通知书进行监督。公安部门收到纠正违法通知书后，及时整改并回函报告。

以上案例分别是针对刑事执行环节不当减刑与侦查行为违法，采取纠正违法方式成功履行监督职责的案例。成功原因在于：（1）监管部门呈报提请减刑与刑事案件审查起诉，提供了线索来源，为检察监督提供了触角。（2）通过调查核实，查清了当事人不符合减刑条件以及违法办案事实，为被监督者自觉认错纠错奠定了坚实基础。（3）监督程序的刚性效力以及配套监督措施，保障了监督效果，即通过纳入绩效考核，有力地敦促了公安机关接受监督意见并整改回复；上报上级机关等跟进监督措施，促使下级机关自觉落实监督意见。（4）监督措施紧密衔接，保障了监督意见不落空。案例三中，虽然监管部门未采纳检察机关意见，检察机关仍向审判机关制发纠正意见，最终监督意见得以落实。

（三）检察建议

检察建议，原本是检察机关扩大办案效果的一种形式，但随着司法实践发展，逐步成为诉讼监督的重要手段，[4]并最终被《人民检察院组织法》确认为履行法律监督职权的基本方式。检察建议不具有强制力，是“柔性”监督手段。[5]

[案例五]针对某特大爆炸案，按照上级统一部署，对涉案人员开展预防提讯、调研座谈，瞄准“关节点”“关键人”，梳理五方面问题，提出七项建议，形成检察建议书。在上级领导下向该公司送达，并围绕建议内容与该单位主要领导开展座谈。该公司高度重视，制定多项制度，并进行反馈。

[案例六]办理某百余人“侵害集体经济组织成员权益纠纷”检察监督案件中，因案件存在群体访隐患，承办人及时前往人民法院、地方政府、村委会调查核实，并撰写情况反映，报送地方党委与上级检察机关。最终通过向地方政府制发检察建议，督促落实相关文件要求，依法履职，避免了群体性事件发生。

[案例七]在办理某不服人民法院执行活动申请监督案中，承办人通过询问申请人，向执行法官了解情况，发现该案存在需要监督情形，经检委会决定，向人民法院发出检察建议。后针对人民法院未采纳检察建议的情况，进一步跟进监督。

以上案例监督效果不尽相同，可得出以下结论：（1）“以理服人”是检察建议的基本属性，落实效果很大程度取决于建议内容的价值。案例五中，检察机关通过提讯、座谈等，找准问题原因，提出针对性建议，建议得到采纳。（2）检察建议落实需要“效力补强”。以上案例中，通过向党委、政府汇报，获得重视与支持；或在上级统一领导下直接向发案单位送达并与负责人座谈，保障了监督效果。（3）发挥检察建议作用，还须进一步完善监督程序。当监督效果不能达到时，必须赋予相应的跟进监督措施。

（四）结论

通过考察，可发现检察监督效力与以下因素有关：

1.监督手段。监督手段效力“刚性”越强，则越容易启动监督程序；而“柔性”监督手段，有时难以启动监督程序，程序不启动，监督纠错的实质过程则难以开展。

2.监督能力。各项监督手段的效力均是程序性的，法律监督要真正发挥作用，更根本的因素在于监督内容是否符合法定标准，是否足以说服对方。如果监督理由具有充足的法理和事实依据，即使效力较弱的监督方式也能起作用。而监督依据的取得，取决于检察机关的监督能力。

3.配套措施。法律监督权不是孤立的，必须借助配套监督手段。其一，线索发现渠道。没有线索来源，监督权就无从谈起、无处落笔。其二，调查核实权。关键证据取得、核心事实认定依赖调查核实权。没有证据，监督就是一句空话。调查核实权的广度与深度，直接决定监督范围与效果。其三，具体落实程序。被监督方对监督意见的采纳、反馈、异议等程序，规定越具体越具操作性，监督意见落实越顺畅。

4.监督体系。一个监督事项往往需要多种方式相继配合、互相补充，通过跟进监督、协同监督，共同完成监督任务。如以抗诉补充再审检察建议、将违法犯罪线索移送有关机关处理等，可保障监督效果实现。体系化监督才能实现效力互补；体系衔接不畅，往往产生监督死角与盲区。

5.监督权威。法律监督面对的环境往往非常复杂，特别是监督与被监督是一对矛盾，有时对立非常尖锐。[6]法律监督必须具有权威，才能获得监督对象尊重。由于法律没有赋予检察机关对监督对象直接处理的权力，只赋予其提出纠正违法行为、错误决定的意见和建议的权力。[7]检察机关与被监督机关是平等关系，不具有“定分止争”的终局决断功能，在发生监督争议时，不具有当然的权威性。

二、法律监督刚性实现路径：工作对策

对照影响检察监督效力的要素，强化监督刚性应从以下方面着手：

（一）健全监督手段：增强强制力

不同监督手段效力不同，但均需增强，本文以检察建议为例说明。检察建议不仅针对一般性的“社会治理”问题，而是对某些情形进行法律监督的基本形式；不仅是为了扩大办案效果，已经成为法律监督本身。因此，有必要在区别不同情形的前提下，赋予检察建议相应效力。现行立法环境下，可从以下三方面努力：

1.苦练内功，增强“软实力”。提升建议内容精准性，引导被监督者自觉自愿接受和落实监督内容。一是强化文书说理。通过认真学习专业知识、深入了解行业特点、加强与被监督单位交流，确保讲问题有理有据、析原因切中要害、提对策切实可行。二是强化内部管理。检察建议经检察官联席会或检委会讨论研究后提出，并报上级备案审查，增强制发严肃性。三是强化质量管理。加强检察建议文书质量评查，对未被采纳的定期予以评查，总结原因，认真整改。

2.创新制度，增强“约束力”。虽然《人民检察院组织法》规定了有关单位应当予以配合，并及时将采纳情况书面回复人民检察院的义务，但具体回复时间、程序尚需进一步明确。因此，要通过借助有关方面权威、引入外部监督，弥补法律规定不足。一是探索限期回复制度。在检察建议书中明确载明回复截止时间，说明逾期不回复的后果与责任，并加强文书管理，及时统计回复情况。二是探索抄送制度。将一段时间内检察建议情况，归类整理，形成总体情况分析，定期抄送人大常委会、党委政法委；涉及职务犯罪线索的及时抄送监察委；根据违法情节，视情况抄送被监督者上级单位。三是探索公开宣告制度。重大案件由检察长带队到被监督单位进行宣告，涉及公共利益或重大社会影响案件，在媒体上公开发布，提高建议权威性影响力。

3.督促落实，增强“执行力”。一是推行跟蹤督促制度。绝不能一发了之、不闻不问，使庄严的法律监督成为无意义、无效果的行为。坚持“谁制发，谁督促落实”，将督促落实纳入司法责任考核范围。对于拒绝整改、特别是屡纠屡犯的单位，要及时跟进监督。二是建立落实情况专项报告制度。将各单位落实整改、不回复不落实、拒不接受、屡纠屡犯等情况，定期报告党委、人大。

（二）提升监督能力：增强硬实力

解决“监督难”，在现行立法条件下，最根本的出路是敢于善于用好用足现有监督手段。“转隶”后，失去反贪反渎“杀手锏”“后盾”，法律监督必须从依赖权力转换到依靠能力上来，着力解决“有职权，缺能力”问题。

1.增强干警监督能力。要树立法律监督主业意识，顺应司法责任制要求，培养与监督工作相适应的工作能力。在增强证据审查、法律知识、释法说理等传统能力基础上，着力增强调查核实、现代科技应用、出庭、政策把握等能力。要加强法律职业共同体建设，构建检察官与法官、侦查人员等共同学习培训、讨论案件、互挂任职等深度交流机制，提升法律运用能力。要加强与生态环境、证券、金融、知识产权等行政部门进行人才交流，促进干警熟悉相关行业和领域业务，解决业务经验欠缺、“外行监督内行”等问题。

2.推进重大监督事项办理案件化。彻底扭转监督事项不属于案件、不纳入考核的观念，实现法律监督从“办事”向“办案”转型，根本改变“重办案、轻监督”的观念。要全面梳理法律监督“权力清单”，探索“监督案由”，完善从线索受理、立案、调查核实、提出监督意见、跟踪反馈、复查复核直至结案归档的完整程序，促进监督程序化、规范化。

3.增强办案专业化导向。闻道有先后，术业有专攻。以内设机构改革为突破口，以专业化为方向，调整检察工作布局。通过案件积累、知识积累、经验积累，改变检察干警能力一般化倾向，走专家化之路。要强化办案质量管理，加强案件质量评查、强化典型案例分析、加强案例指导，统一执法标准。要完善检察官业绩考核制度，以办案为中心、突出办案能力考察，能力不足的及时退出员额。

（三）完善权力配置：让监督长出“牙齿”

根据“结构—功能主义”原理，完整的结构是功能正常发挥的前提。法律监督权弱化，重要原因在于权力结构不完整，缺乏“牙齿”。完善法律监督权配置要做到以下四点：

1.完善线索发现机制。获取监督线索，是开展法律监督的前提。当前法律监督线索主要依赖诉讼工作中自行发现与群众申诉，对于行政权监督及公益诉讼缺乏线索来源。要适时建立网上网下一体的法律监督线索举报中心，扩展线索来源，扩大检察工作影响。

2.充分运用调查核实权。依法行使《人民检察院组织法》赋予检察机关的调查核实权，在实践基础上形成和完善具体实施细则。查明事实、分清是非是开展法律监督的基础。检察机关应享有与开展法律监督职能相适应的调查核实权，监督范围有多广、调查范围就要有多广。包括要求说明请况、传唤、调取证据、查阅有关会议记录、案卷材料，责令提供相关材料等；必要时，还应当探索直接采取强制性措施，如强制传唤、查封、扣押、冻结、发出禁止令、责令立即停止侵害公益行为等。[8]

3.完善检察监督程序。《人民检察院组织法》规定了被监督方的配合义务与及时回复义务，监督程序依照法律有关规定进行，依然比较笼统。因此，实践中要进一步探索落实被监督方落实监督意见的义务，以及在无正当理由拒绝监督时，应承担的责任。同时，赋予被监督方提出异议的权利。从而形成“提出监督意见、被监督者采纳与回复、被监督者异议及争端解决、拒绝监督者责任追究”完整的监督程序。

4.探索惩罚建议权。无救济则无权利，无责任则无义务。保证法律监督效果，要探索检察机关向有关机关发出行政处分意见的制度，从而引起对相关责任人的行政处罚程序；对涉嫌职务犯罪的，要健全与监察委的线索移送程序。通过“一案双查”，既对事、又对人，既纠正违法本身，又落地查人，整治错误根源。[9]

5.推动监督立法。从具体问题、类案入手，推动政府部门、公安机关、法院等与检察机关联合出台文件，就具体问题的监督范围、方式、程序等共同制定方案，寻求解决机制与长效办法。积累经验，就法律监督范围、手段、程序、效力、权力义务、监督体系衔接等问题与各方逐步建立共识，推动法律监督单独立法，以部门法的形式推动监督法律关系彻底独立、明确法律监督效力、实现法律监督权成熟定型。

（四）健全“两个体系”：织密监督网

我国宪政体制决定了检察机关法律监督不是惟一的监督，更不具有至高无上的权威地位，同时检察机关法律监督的方式和手段具有较大局限性。[10]检察监督是党和国家监督体系的重要组成部分，完善检察监督，一方面要完善检察监督体系，通过体系力量弥补个体手段不足；另一方面，必须融入党和国家监督体系整体格局，加强程序衔接、凝聚监督合力，解决手段缺乏、刚性不足难题，实现从“独立监督”向“合力监督”模式转变。

1.完善检察监督体系。一要完善监督手段体系。完善程序衔接，以抗诉、纠正违法等相对刚性手段，补充检察建议等柔性手段，例如再审检察建议不被采纳的，及时抗诉，保障监督意见落实。二要完善监督职能体系。民事、行政、刑事三种监督协调发展，强化内部沟通与线索移送，例如，在刑事案件中发现公益诉讼线索，解决线索不足问题。三要发挥“检察一体”功能。下级检察机关在发现线索、查清事实基础上，要敢于“亮剑”，并及时将监督难点向上级汇报。上级检察机关要发挥指定管辖、人员调配、提级办理、案件指导、沟通协调等职能，集中力量，解决下级面临的权力干预、人员缺乏、能力不足等难题。

2.融入国家监督体系。一是对接被监督单位内部监督，通过被监督单位上级落实检察监督意见。将被监督单位相关违法问题与落实监督意见情况向其上级报告，激发自我监督职能，助推“法治政府”“公正司法”建设。二是对接纪检监察监督，通过追究具体责任人责任落实监督效果。将责任人员违法犯罪线索移送监察委，加强协调配合，发挥监督合力。三是对接人大监督，通过国家权力机关落实法律监督。检察机关法律监督实质是人大监督的子系统。可就法律监督工作中的突出问题、类案问题、影响重大的监督问题，以工作报告、专题报告等形式向人大及其常委会汇报，也可就具体案件邀请人大代表参加公开宣告、跟踪评估、实地回访，为权力机关宏观监督提供线索与具体形式。四是对接社会监督，以公开赢得公信。对于社会影响巨大的案件，通过公开审查、公开宣告等形式及时向社会发布监督信息，接受群众监督评判。通过公开，树立检察权威、促进法律监督意见落实。

（五）依靠党的领导：强化监督权威

在政治法律领域，一定的权威总是与一定的地位和權力相联系。[11]检察机关虽然具有独立的宪法地位，但监督权不具有实体处分权能，监督者与被监督者是平等关系。在二者存在矛盾、分歧而难以化解时，有必要引入更高权威。

党的领导是中国特色社会主义法治的灵魂和根本保障。十八届四中全会提出“完善检察机关行使监督权的法律制度”，检察监督在国家权力监督体系中的地位更加重要。党的领导是检察监督制度完善的根本保障，检察机关必须坚持“为党分忧、为民解难”宗旨，依靠党的领导克服监督困境。在重大案件中，面对被监督者不理解不配合、抵制监督、拒绝改正的情况，必须依靠党的领导，将影响地方发展大局的监督事项向党委汇报，为党的宏观决策服务；争取党委支持，排除干扰，确保党中央关于检察监督的决策落地生根。

注释：

[1]李奋飞：《检察再造论——以职务犯罪侦查权转隶为基点》，载《政法论坛》2018年第1期。

[2]《人民检察院组织法》第21条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”

[3]例如，人民检察院发现公安机关侦查活动违法，可根据情形采取口头纠正、发纠正违法通知书、移送追究刑事责任等监督方式，规则还进一步规定了督促回复程序、监督意见不被接受条件下的处理程序、犯罪线索移送程序等。参见《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第566条、第570条、第571条、第572条。

[4]《民事诉讼法》第208条规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定 ……可以向同级人民法院提出检察建议……各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”

[5]例如，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第419条规定：“人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，依照民事诉讼法第一百九十八条规定裁定再审，并通知当事人；经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。”

[6]朱孝清：《国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展》，载《法学研究》2018年第4期。

[7][8][9]同[6]。

[10]陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载《政法论坛》2018 年第1期。

[11]王桂五：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第60页。