农信社改革中支农动机偏离的分析与思考

王彩虹+周立

“不忘初心，牢记使命”，这是新时代各项改革砥砺前行的响亮号角。回首农信社自2003年以来的各项改革，成就巨大，但是否初衷不改？

支农初衷：政策制定者的最初动机

新一轮农信社改革，以国发﹝2003﹞15号文的下发为标志。该文件提出了深化农信社改革的指导思想是：“以服务农业、农村和农民为宗旨，按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。”

从这一表述，以及后来各项政策文件对农信社改革的要求来看，中央的政策初衷，在于改善农村金融服务。具体而言，中央政府对农信社改革的一大动机，在于支持“三农”，由此引发了农信社改革相关政策的制定和实施。自2012年以来，中国银监会对农信社改革的相关表述，无论是要求稳定县域法人地位、推进产权改革，还是健全公司治理机制、完善管理体制，其最终目的都是要落脚到支农服务能力的建设和提升，发挥支农主力军的作用。

改革成效

应该说，2003年以来的改革，对农信社的委托代理结构， 产生了深远影响。一方面，银监会成为对农信社最具影响力的机构；另一方面，人行、省联社和地方政府对农信社持续发挥着政策影响。四个“婆婆”（委托人）对着一个“媳妇”（代理人），使得多个委托人、多个委托目标的多任务委托代理关系基本形成。至少，可以将多个任务凝结为两个相互联系又相互矛盾的目标：支持“三农”（改革初衷，政策性目标）、商业经营（机制体制，经济性目标）。这两个目标是左右互搏，还是相互补充？这两大任务同时兼顾的张力，持续地存在于农信社的改革进程中。其中，2010年银监发﹝2010﹞92号文，是一个转折性文件。该文提出“今后不再组建农村合作银行，符合农村商业银行准入条件的农村信用联社和农村合作银行，应直接改制为农村商业银行”，掀起了一场农信社转制大潮，也使得双重目标的冲突，进一步尖锐起来。

农信社体制结构

2003年起的农村信用社改革主张采取多元模式的产权制度。根据银监会相关年份年报数据计算得出，2006年，农信社、农合行和农商行法人数量分别为19348家、80家和13家，农信社模式占据了主导地位，占三者法人总数的99.52%。2010年底，三者法人数量分别变化为2646家、223家和85家，农合行法人数量占比增至7.55%，农商行则是“小荷才露尖尖角”，法人数量占比增至2.88%。从2011年起，农信社和农合行均按要求改制组建为农商行，截至2016年底，三者的法人数量分别变化至1054家、40家和1114家，农信社法人数量占比进一步降低，为47.74%， 农合行法人数量占比也回落至1.81%，而农商行则占据了半壁江山，法人数量占比增至50.45%。

与此同时，农信社的资产规模和经营状况也取得显赫成就。农信社、农合行和农商行的资产规模总和连年增长，在2014 年以21.31万亿元超过有“宇宙第一大行”之称的中国工商银行，在2016年达到了28.65万亿元，占银行业金融机构总资产规模的12.34%。在经营状况方面，以资产利润率为例，2007～ 2016年，农商行和农合行的资产利润率呈先上升后下降的倒U 型趋势，而农信社2007～2010年逐步下降，2011年迅速抬升至0.74%，2011～2014年逐年上升，2014年后又迅速下降。总体而言，农信社的经营财务状况有所改善，尤其是2010年实行股份制改革以后，经营状况有了明显的提升，但近年来受整体经济环境影响，经营状况又有所反弹。

可以说，农信社改革凸显了商业性目标的实现。但是，对支农的政策初衷是否有所削弱？而对于一些老问题，如治理机制不健全、管理体制存在矛盾、支农能力不强，是否得到有效解决了呢？

我们的调查

我们的调查组，于2016～2017年向贵州、湖南、云南和河北四个省份的农信社高管发放了调查问卷，共获得350份有效问卷。由于调查时点各省改制进程的差异，各省不同产权模式的机构分布情况有所差异。

由表1可见，云南和河北改制进程相对滞后，在2016～2017 年时获取的调查问卷中农商行的样本数量还较少。为了了解改制对支农服务的大致影响，统计了贵州省和湖南省的涉农贷款占比，结果见表2。从表2可以看出，就整体平均值而言，两个省份的农商行的涉农贷款占比均低于农信社的数值；从最小值来看， 改制后的农商行的涉农贷款占比远远低于农信社的数值。因此， 调查情况与相关研究结果较为一致，即改制对支农服务的提升作用较为有限，甚至出现了“脱农”倾向。从一定程度上来说，改制对商业经营帮助甚大，对支农初衷却可能有所损伤。

多元委托与多元目标

改制的实际成效，为何与政策的支农初衷有所偏离，对农信社高管的调查，给我们提供了一个代理人的视角，考察其在改制过程中面临多个委托人的多元目标，如何进行相机抉择，最终偏离了政策初衷。

上文提到，改制过程中，农信社县级行社，面对着至少四个“婆婆”——银监会、人行、地方政府和省联社，再加上改制后，股东作为资本委托代理关系中的委托人，共有五个。在问卷调查中，高管们对各个委托人影响力大小进行了排序。以委托人被排序的位置為权值依据，计算出了各委托人对县级行社影响力的平均综合得分及其排序。

从平均综合得分及其排序情况来看，各委托人对县级行社影响力的平均综合得分排序在四个省份出现了一致性，即排序情况均为“银监会>省联社>人行>地方政府>股东”。下面将依次阐述各委托人与县级行社之间的互动关系，展示县级行社面临的政策背景。endprint

银监会：政策制定和风险监管

银监会是主要的政策制定者。针对农信社改革，银监会制定了农信社改组为农商行需要满足的各项要求，如资本充足率不低于10%，不良贷款率不高于5%，拨备覆盖率不低于150%等指标要求。此外，为了促进金融支农，银监会曾提出基础金融服务全覆盖、涉农贷款增量和增速“两个不低于”等要求，近年来放宽要求，变为保持涉农信贷投放持续增长。

作为行业监督管理机构，银监会也承担着主要监管者的角色。银监会对农信社监管的重点在于风险把控。农信社需要定期向银监会报送其经营情况，主要包括各项财务指标、经营范围与经营措施等。相比于支农情况和盈利情况等，银监会更为关注经营风险情况。

省联社：政策落实和经营管理

作为省政府管理农村信用社的代理人，省联社成为县级联社日趋重要的“婆婆”，主要推动政策落实和日常经营管理。2003 年起的农信社改革，由于社员众多、社员代表大会不能真正行使权利，新成立的省联社，在中国行政主导的体制下，迅速主导了农信社的控制权。省联社对农信社的控制权具体体现在贷款规模控制、经营任务分配、薪酬激励、财务管理、岗位招聘、党建考核、高管任免、商品（服务）供应商的选择、基建服务、改制安排、战略制定、平台服务、统一研发、业务指导等，至少14个方面。

人行：资金支持和支农考核

在农村信用社改革中，人行是主要的资金支持者。人行对农信社执行较为优惠的存款准备金率，对支农支小再贷款的运用进行监测管理，并以此为考核依据，决定再贷款的支持力度。

地方政府：政策支持和资源引导

地方政府与农信社的互动关系主要体现在两个方面：一是地方政府对农信社资源的引导，如鼓励贷款投向地方政府偏好的行业或企业等；二是地方政府对农信社改革提供的政策支持，如在改制相关配套政策、不良贷款处置问题等方面提供帮助。在实地调查中，有县级联社高管表示，地方党委政府会号召农信社对扶贫、抗震、危房改造等项目贷款，也可能会帮助清剿不良贷款。

股东：收益要求和弱话语权

农信社的产权问题一直是理论界关注的焦点，即使在强调产权改革的新一轮改制中，农商行股东的话语权仍然有所局限。入股农商行，需要有支持农商行市场定位的承诺，而除了部分大股东以外，许多股东对入股的认识主要是为了获取稳定的、比较高的收益。

相机抉择与动机偏离

从以上梳理的多元委托关系中可以看出，对县级行社而言， 日常经营中，银监会的风险监管和省联社的经营管理更具有硬性约束性质，尤其是县级行社高管的人事任免都由省联社决定；改制过程中，农信社则需要达到一系列门槛条件，这些条件中被量化了的指标则成为了硬性约束，而人行和地方政府提供的资金和政策支持则更具备正向激励的意味。因此，从县级行社高管的角度来看，其动机更可能是满足具有硬性约束性质的政策要求，同时实现自身的生存和盈利。

问卷询问了高管们对多项任务的优先序看法，其结果虽然各个省份有所差异，但总体而言，排序结果是“控制风险>提升经营绩效>支农支小>支持地方经济”。

相比其他任务，作为政策初衷的支农支小，并没有占据优先序榜首。我们的一个猜想是，硬任务的硬执行，软任务的软执行。在面临多元委托的政策背景下，农信社是如何偏离政策制定者的支农初衷呢？对高管的访谈，对此问题有所揭示。

改革初衷即蕴含动机偏离

县级行社高管如何看待改革本身，其改制初衷又如何呢？多位高管认为，从监管上说，在银监会等金融当局的认识中，农商行法人治理更健全，管理更为科学，因此，改革满足了监管层的要求；在申请新业务准入上，农商行比农信社更具优势；另外， 农商行比农信社面临着更高的经营水平要求和更为严格的法律法规限制，这个转变对管理层和员工都是巨大的考验。从中可以看出，县级行社首先考虑的是监管层对于改革的要求，其次是改革对农信社业务经营范围和水平的正面影响。

改革方向存在左右互搏

关于组织模式改革的方向，受访者之间分歧较大。不少高管希望组建全省农商行统一法人，认为各县级社经营底子不同， 从风险暴露的情况来看，有的县社风险太大，小法人难以经营下去，全省统一法人后，人、财、物更容易集中和调剂，从而更好应对风险和经营管理。也有不少县联社高管则认为，中央政策文件一再强调要保持县域法人地位，“这是政治问题，首先要听中央的”，而且，中国不缺大型银行，“正是我们的县级法人地位，才维持了地方上的客户”，因此赞同要稳定县级法人。

硬任务的硬执行

农信社和农合行要改制组建成为农商行，需要满足一系列政策文件中提出的条件。在这些条件中，有些采取了量化考核的形式，甚至附带了一些奖惩措施，因此这种“硬任务”的执行情况基本较好，得到了“硬执行”。

在硬任务中，财务指标尤为重要，大部分高管表示较难达到的指标包括资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率等。这些指标是硬性指标，若不达标则不能改制成農商行，且这些指标的提高对农信社的经营是有利的。因此，在改制进程中，这些指标任务大多得到了忠实执行。

在股权改造上，也有一些硬性要求。按照《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》（银监发〔2010〕92 号）的要求，2015年底前，地（市）及城区机构法人股平均比例应高于50%，县域机构平均比例应高于35%，单家机构一般应有3～5家持股比例5%以上的股东。在法人单位的选取上，也存在着一定的条件，比如法人单位需在当地，一般不能跨地域；且至少成立两年，连续两年盈利；涉农类种养殖大户优先选取，9类限制性行业不允许纳入。但是，各地经济发展水平不一，募集法人股东的难度大小也不一样。例如，截至2016年10月，云南省的地（市）及城区机构法人股平均比例为11%，县域机构平均比例为7%，且全省各地水平极不均衡。对于经济发达的地方来说， 在经济形势良好的情况下，募集法人股问题不大，而近年经济下行，农信社分红水平下降，法人股的吸引力相对减弱。在经济发展相对滞后的地方，企业的总体数量相对较少，质量相对较低， 因此募集符合条件的法人股存在较大困难。在此情况下，有县联社高管介绍，他们积极与相关部门协调，对其原有的法人股东， 若连续盈利两年的条件未达到，则由企业提供审计报告，只要审计报告相关指标达标，并被银监部门认可，则可以继续保留其法人股东身份；对其他指标不符合的法人股东，则基于客户自愿， 由客户寻找符合条件的发起人；若未能找到，则由农信社推荐法人单位并协商股份转让事宜。endprint

软任务的软执行

支农虽然是政策制定者的初衷，但却与农信社的自身利益有违。在支农成本与收益难以平衡、支农考核存在模糊性的情况下，支农作为软任务，在风险控制、绩效考核、改革转制等硬性任务下，会被相机抉择地让位。

在支农考核方面，最主要的考核指标是涉农贷款。多位高管表示，上级提出的关于涉农贷款的要求较难完成，而且随着政策环境的变化，完成难度越来越大，农信社一直在“补坑”。例如，若企业所在的工业区被划定为省直工业园区，原本可算作涉农贷款的，就不能再算了；若城镇化乡镇变为街道办了，对这些居民所发放的贷款也不能算作涉农贷款。虽然涉农贷款完成难度较大，但涉农贷款统计口径存在模糊性，且相关的奖惩措施对农信社影响轻微，这项指标常常被“软执行”。在调研过程中，部分农信社表示，农信社位于农村地区，因此本地区内大部分贷款都算作涉农贷款，这种注册地原则的统计方法使涉农贷款看起来十分乐观。但是，若按照用途原则统计，真正的涉农贷款恐怕将呈现出“缩水”状态。

除了涉农贷款的考核以外，农信社也承担了多项惠农代理业务，但是这些业务的经营成本却在一定程度上抑制了支农意愿。例如，有农信社高管表示，其所在的市联社共代理十多类财政补助资金的发放，其中7项代理业务都是针对困难人群的，每个月、每个季度季度都需要发放补贴，60%～70%的柜面资源都被农民占用了，农民将小额补贴取出来，几乎没有资金沉淀，而且计算机系统也需要耗费大量资源开销，这些因素都造成了比较大的成本。此外，农信社按照政策要求所设立的惠农支付点，以及在信用工程中所收集的农户经济档案，其他金融机构也可以在后期使用，这就给农信社带来了较大的成本压力和竞争压力，尤其是在利率市场化的背景下，降低了农信社相对于其他金融机构的竞争力。

部分农信社高管表示出对支农惠农的理财产品的希冀。但是，目前对理财产品的监管有很多限制性政策，如资产规模、监管评级、监管指标等。截至2016年底，云南省获批准的只有两家接近相关监管条件的农信社。

难以回避的动机偏离

由上可見，由于各地经济发展环境不同、各县级联社的具体情况不同，“一刀切”的改革模式并不适用于所有农信社。但是，为了满足各个委托人的要求、提高委托人对自身的认可度， 尤其是满足一系列量化考核指标，农信社难免在多元委托、多元目标下，发生对支农政策的动机偏离，在实施过程中将具有硬性约束性质的政策内容作为优先满足的目标。涉农贷款虽然也是改革中一项重要的支农考核指标，但由于现有条件下支农成本和效益的不对等、监管政策对经营范围的限制等原因，农信社的支农意愿，常常让位于风险控制和绩效考核。

如何走出动机偏离

农信社改革之所以出现动机偏离，与多元委托和多元目标下农信社的利弊权衡密切相关。要走出动机偏离，实现改善农村金融服务的政策初衷，委托方的政策调整和代理方的主动作为两者缺一不可。

在政策调整方面：一是实行差别化监管，适当提高监管容忍度。不少高管表示，对农信社的监管口径和要求与全国大型商业银行一样，而农村地区运营成本高、贷款风险大，这对于农信社来说不甚合理，也抑制了农信社的支农意愿。二是避免政策“一刀切”，充分考虑各地经济发展水平不均衡的情况，适当给予地方行社根据自身情况做出决策的空间。三是适当放宽政策限制， 用市场引导农信社改善农村金融服务。如前文所述，用行政指令下达的支农任务，对农信社来说成本和收益难以均衡，而农信社愿意经营的支农惠农理财产品，则由于监管政策而受到限制。若能摸清农信社通过市场渠道支农的意愿，并调整相应的政策，相信农村金融服务能得到一定的改善。

农信社也需要主动作为。在金融对外和对内开放近40年， 城镇金融市场已经充分竞争的情况下，与大型商业银行和外资银行抢占城镇市场，常常是在红海战略中杀得血红一片。农信社天然姓农，理当归农，将农村社会的特点与农信社自身的优势充分结合起来，积极探索改善农村金融服务的蓝海市场。面对乡村振兴战略下的新需求和新机遇，主动创新，将支农与盈利左右互搏的冲突关系，转换为相互助益的互补关系，使得支农主力军的名号，在提出20年后，仍然有名有实。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）endprint