基层治理视角下精准扶贫识别机制的实践困境探析

摘 要：精准扶贫是我国新时期扶贫工作的重要机制，主要由精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个部分构成，其中精准识别是前提和基础，关系着联动帮扶、贫困户进入退出机制以及效绩考核的精确性。随着精准扶贫瞄准单位的下沉，精准识别的展开最终将依托于基层政府实施。由于基层治理陷入了政府主导推进精准扶贫与民主自治村务相冲突的“怪圈”，识别机制也出现异化，发生偏离，最终导致精准扶贫没有产生理论设想的结果。当前不应只是思考如何在村民自治制度的框架下更好地推进精准扶贫，更应注重如何在精准扶贫的形势下构建村民自治。

关键词：精准扶贫；识别机制；基层治理

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）32-0055-02

作者简介：向海霞（1997-），女，四川广安人，中南财经政法大学法学院，本科生，2016年大学生创新训练项目201610520053号项目负责人。

一、引言

改革开放至今，我国成为全球第一个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。在实现了大规模脱贫后，我国目前的贫困形势主要表现为贫困人口点状分布、致贫原因复杂化、贫困需求多样化和返贫不确定化等。传统的粗放式扶贫早已不能够适应新的时代局势。2013年12月18日，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知（中办发〔2013〕25号）中明确提出创建精准扶贫机制。根据该文件，精准扶贫是指通过贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。“精准”的首要任务是精准识别贫困对象，然后准确分析致贫原因，分类制定帮扶措施，最终实现精准帮扶。

随着精准扶贫瞄准单位不断下沉，基层政府成为精准识别工作的直接承担者，因此基层治理工作在很大程度上影响着精准扶贫识别机制。本文根据湖北省各贫困县的实地调研资料，以基层治理与精准识别机制的相互作用为切入点，深入分析基层治理结构下精准识别机制实际运行中的困境。并对其背后的原因进行实证探析，为规范基层治理下的精准识别机制提出初步建议，以期为精准扶贫工作地有效开展提供些许思路。

二、识别机制的制度缺陷

（一）指标规模与实际规模不符

多地进行精准识别时采取规模控制，即将扶贫指标自上而下逐级分解到行政村。①这种四级网络较为合理，但由于运作层级过多，贫困信息多级传递，易造成信息失真，在层级利益、指标考核等形势下容易滋生腐败。加之上级政府无法细致了解各贫困户的具体情况，使得瞄准精度大大降低，难以真正合理分配扶贫资源。甚至一些地方为了获得更多扶贫资源便多报虚报，这都大大降低了精準扶贫的精度。如何将“层级式”纵向识别与“参与式”横向识别相结合是当前精准识别工作的重点。

（二）贫困户界定标准不尽合理

根据《扶贫开发建档立卡工作方案》，以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准作为精准识别的标准，在实践运行中存在不合理之处。少部分地区严格以收入为标准进行精准识别，因病致贫、因学致贫等便会被过失排斥在帮扶对象之外。同时，收入摸底工作的开展十分困难，老官庙村②的金主任说到“种了几亩地多少收入，家里有无家禽，打工、养老金、低保金收入全部都要算进去等”，这些事务琐碎繁杂，准确计算相当困难。而且很多农户知识水平有限，平时不记账，也不清楚家庭的具体收支状况。

大部分地区未严格采用收入标准，将疾病、上学等因素综合考虑。综合标准识别一是解决了收入摸底的难题，二是使精准识别与当地实际相联系。但也会导致识别标准主观化，这对主导或承担精准识别的人员数据处理能力和为政清廉程度是一大考验。值得深思的是某些地区还借助道德标准，将懒惰、沾染不良嗜好的贫困人口排斥在外。

（三）建档立卡的周期性与贫困实况的动态性之间的矛盾

国务院扶贫办要求建档立卡每年更新，以实现贫困对象的动态管理，但却忽视了落实的难度：驻村干部每年挨家挨户进行调查，进行收入摸底，以此保证扶贫信息的准确持续更新。这需要大量的资金支持，但扶贫资金有限，因此，一些临界群体时常“被脱贫”。

建档立卡的周期性不能实时应对突发致贫的情况。湖北省襄阳市南漳县2016年因突发洪水灾害，直接经济损失超过380万元。原本的临界农户受灾后符合精准扶贫的各项标准，但由于建档立卡工作的周期性，这些农户无法被及时纳入，只能依靠其他帮扶措施进行临时性救济。实际上若考虑建档立卡工作的成本，其周期不论多短，都会受到临时性贫困的冲击，对精准识别产生影响。

（四）维稳思想和政绩考核体制容易导致贫困对象识别不合理

开展精准扶贫主要形式之一是依托政治动员的政府调控，将经济责任制引入到政治生活，并刺激政治过程，此模式效率高，见效快。但一些扶贫干部在上级压力性的考核指标下采取见效迅速却治标不治本的扶贫方式，极容易导致“返贫”问题。而没有政绩考核体制的约束，又难以激发各方参与扶贫工作的积极性。如何在绩效考核体制下平衡激励机制与压力逆反现象也值得深度探讨。

维稳工作是官员政绩考核的一大重点。在将精准扶贫提高到当前如此高的地位时，难免会出现拿资源换稳定的现象。如今上访渠道的简易化、多元化为老百姓提供了更多向上级表达诉求的渠道，也加剧了基层行政人员的危机意识。于是，扶贫资源就成为官员安抚上访者的“奶嘴”。这种现象不仅扰乱了扶贫资源的正常配置，扭曲了扶贫资源的外部形象，同时也助长了民众“等、靠、要”的思想。

三、基层治理影响精准识别

（一）熟人社会运作机理的双重矛盾

精准扶贫工作中村委会和村内民主评议对识别扶贫对象意义重大。民主评议的本质是通过熟人社会的运作模式监督精准识别。因为日常交往中才能真正了解申请农户的真实生活状况，但毫无疑问熟人社会的运作不可避免存在恶意排斥和变味的人情消费。恶意排斥指主导或者承担精准识别的人员为私利优亲厚友或以扶贫资源作为人情关系的赋予，假公济私，主观分配。人情消费是农村普遍存在的巨大负担，亲属关系走动最大的就是人情往来，贫困户也不得不顺从习俗走人情，这加大了贫困家庭的经济压力，而一旦贫困户因贫拒绝人情支付，就会被贫困之外的人情隔离，不断被边缘化。endprint

（二）反向歧视问题与临界农户的识别

扶贫领域的反向歧视问题，主要针对两类群体而言：一是懒惰、有不良嗜好的人。他们被纳入扶贫对象，村民难免有异议，甚至导致好吃懒做、依赖政府成为风气。虽然政策问题不能搞一刀切，但中央政府一旦设置例外就会被地方无限利用，甚至导致整个政策目的落空，因此两害相权取其轻。目前的制度是最容易也最有效在全国内实行。村民的不平衡心理需靠一般扶贫的提高去消除。二是亚贫困户。在精准识别中最困难的是识别贫困标准附近的一般贫困农户。作为脱贫措施的村集体经济的发展以及村集体公共设施的普惠要么指向富人、能人，要么指向包括贫困户在内的所有人，当亚贫困户无法享受到政策优惠时，可能产生对精准扶贫户的反向歧视。值得欣慰的是，调研组发现目前精准扶贫强调稳定、逐步提高收入，相应帮扶措施是政策兜底，所以精准扶贫户的生活水准不会大幅度超过亚贫困户，所以该群体的反向歧视趋向尚不太明显，但在今后的扶贫工作中可能会成为棘手问题，应有所准备。

（三）村委会功能异化，村民自治虚化

扶贫是一种资源的外部输入，本身就意味着自治的淡化。政治和经济的关联在领导人的层面体现明显，但民众却鲜有人关心。政治是经济资源分配的一个渠道，经济利益本应通过政治博弈决定资源归属，当政治不能决定经济资源分配时，百姓便对政治没有诉求。按照村委会组织法的设定，村委会仅仅是一个执行机构，真正的民主机构是村民代表大会和村民会议。但调研显示，村民代表大会举办多是为了公开村务以平息民怨。村民会议发挥不了作用，只能由村委会来承担资金分配的责任，而老百姓往往又不相信村委会，陷入恶性循环。此外由于政府主导长期主导扶贫工作，村民凡事都想找政府，依赖心理严重，自治能力已然涣散。所以当下的解决思路不是用村民自治的框架去推进精准扶贫，而是在精准扶贫的新形式下构建积极有序的村民自治。

（四）精英外流与精英俘获影响精准识别

随着我国经济发展，城市化与工业化成为势不可挡的趋势，外出务工成为大量青壮年劳动力的首要选择。首先，勞动力的大量流失导致了村民代表大会的参会代表缺乏广泛性和代表性，无法真正的反映民意。其次，开发式扶贫需要发动贫困标准下具备劳动能力的农村人口，人才外流造成很多到户发展项目无法落实。最后，村庄空心化也导致了参与村民代表大会代表和村两委之间权力不对等，村两委和留在村庄的少部分精英群体的力量过强，村民监督形同虚设，必然会出现精英捕获现象③以及扶贫资源的不合理分配。

（五）驻村扶贫干部工作队效果不佳

扶贫干部具有村庄治理者和国家扶贫代理人的双重身份，但其制定政策时较少从基层治理角度出发。扶贫是一个漫长的过程，实现长效脱贫，需要大量的时间和精力，而不少驻村干部认为扶贫工作见效慢、压力重大而工资待遇有限，工作的积极性和主动性不高。扶准扶贫强调产业扶贫、教育扶贫等综合扶贫措施都需要扶贫干部积极主动地争取资源。此外，驻村干部选派面临困境。从年龄结构来看，思想活跃的年轻干部和经验老道的老干部没有起到互相补充的作用。从扶贫工作来看，一对一的帮扶效果显著，但帮扶主体之间存在交流不足的问题。

四、结语

精准识别是精准扶贫的前提和基础，但因种种原因，精准识别机制在实践中面临诸多挑战。建立多维的贫困识别标准；将“层级式”纵向识别与“参与式”横向识别相结合；克服熟人社会运作机理的现实难题；结合其他国家帮扶措施，解决反向歧视问题；在精英俘获和精英流失的现状下积极引导精英回流等，这都是可采取的措施。但当前最重要的不是要根据现行的村庄现状来推进精准扶贫，而是要利用当前精准扶贫的大趋势重构村庄治理体系，倒逼基层政府体制改革。

[ 注 释 ]

①2014年2月国务院扶贫办在<扶贫开发建档立卡工作方案>中提出的逐级指标分配法.

②调研地之一，湖北省南漳县确定的精准扶贫村.

③邢成举，李小云.<精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究>将其定义为：“精英俘获更具体地指精英对发展资金和项目信息和发言权的控制，发展资金和发展项目偏离既定目标，扶贫资金和项目的利益绝大部分为社区或是村庄内的精英获取.”

[ 参 考 文 献 ]

[1]唐丽霞等.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015，5（5）.

[2]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）.

[3]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释[J].贵州社会科学，2015，5（5）.

[4]李鹍，叶兴建.农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析[J].福建行政学院学报，2015（2）.endprint