中国渔业互助保险政策研究文献评述

文/刘春晓 田丽娟

渔业互助保险是渔业保险的重要组成部分，在保障渔业安全中发挥了不可替代的作用。但当前我国渔业互助保险的发展还相对薄弱，在实践中仍存在法律制度缺失、未被纳入国家政策性农业保险范畴、财政政策支持不足等问题，阻碍了渔业互助保险的健康持续发展。本文通过系统梳理研究近年来我国渔业互助保险研究成果，结合我国渔业互助保险发展的国情，提出政策建议。

一、引言

渔业受台风、风暴潮、火灾、洪涝、冰冻、地震、海啸等自然灾害频发影响，具有高风险特点，需要渔业保险保障发展。渔业互助保险是保险制度的一种重要组织模式，充分发挥了行业风险管理功能，为增强渔业防灾抗灾能力、保障渔民群众生命财产安全、构建和谐社会保障制度发挥了重要作用。

1983年12月，原农牧渔业部和中国人民保险公司联合发出《关于开展国内渔船保险工作的通知》，要求借助渔业管理部门的力量动员所有渔船参加商业保险。但经过几年的发展，商业保险公司由于渔业的特点等因素出现了业务亏损，逐渐退出了渔业保险市场。在商业保险逐渐萎缩甚至退出渔业保险市场的情况下，中小型渔船投保无门，广大渔民群众有自发组织进行互助共济保险的需求。

1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》中提出要“积极试办合作保险”后，全国一些地方逐步开始了对合作保险的探索。

1994年7月，中国渔业互保协会（原名中国渔船船东互保协会）成立，是第一家全国性农业互助合作保险组织。据了解，全国共有25个省（市、区）依托各级渔业主管部门建立了渔业互助保险机构，主要开展渔船财产、渔工安全和水产养殖等互助保险业务，涵盖沿海、主要内陆省份和港澳流动渔民。据初步统计，2016年，全国渔业互保系统承保渔民80.94万人、渔船6.78万艘，提供风险保障3359.38亿元，支付经济补偿金7.57亿元。从渔业互助保险多年来的实践经验看，互助保险在农业保险中具有极其重要的作用地位。本文梳理近年来渔业互助保险主要研究文献，结合我国渔业互助保险发展现实，提出政策建议。

二、研究现状

（一）渔业互助保险的法律制度研究

我国渔业互助保险发展之所以缓慢，其中一个主要因素是没有建立健全法律体系，缺乏法律支撑。《中华人民共和国保险法》主要对商业保险公司的经营给予定位和规范，而对渔业互助保险这类的合作组织提及较少，渔业互助保险只能在法律地位缺失的情况下探索前进。作为农业保险的重要组成部分，渔业互助保险由于欠缺法律的规范和保障，信用信誉遭质疑，在实际发展中阻碍重重。一些学者对渔业互助保险的法律制度问题进行了研究。

徐仲建等认为，我国目前关于政策性渔业互保的规则主要存在政策性文件比重过大、组织地位定性不准、互保活动规则模糊、保险监管规则缺失等问题，因而并没有一整套关于政策性渔业互保的法律规则，需要“构建”而不是“完善”我国政策性渔业互保法律制度。同时，构建我国政策性渔业互保法律制度具有重要意义：一是发展渔业互保事业的内在需要；二是解决“三渔”问题的重要举措；三是有助于法治政府和法治社会的建设。

韩瑶认为，渔业互助保险立法不完善，缺乏高层次的法律法规。一是欠缺由人民代表大会制定的效力较高的法律。在我国，最高的立法机关是中国人民代表大会，由其制定、通过的法律在法律体系中拥有较高的等级和层次。但目前我国渔业互助保险还没有通过人大制定或通行的单行法律。没有法律授权使得政府和有关机构在渔业互助保险中的活动缺乏正当性和连贯性，势必会影响到渔业互助保险的发展。所以，尽快出台一部由人民代表大会制定、通过效力较高单行法律规范渔业互助保险，是当下促进渔业互助保险进一步发展的当务之急。二是欠缺专门规范渔业互助保险的特别法。渔业互助保险既不是商业保险，也不是社会保险，渔业互助保险有其自身特点，需要一部符合自身特点的法律来规范与其相关的保险业务。三是欠缺对渔业互助保险组织进行监管的法律。

庹国柱提出，渔业互保的诞生有其必然性，适应和满足渔业特别是捕捞渔业的发展和渔船寻求风险保障的需要。渔业互保是农业保险的一种创新，因此要在法律上确认渔业互保的双重身份。

（二）纳入国家政策性农业保险范畴的研究

《农业保险条例》第二条规定“农业保险是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动”。但渔业互助保险目前还没有正式充分的纳入国家政策性农业保险范畴。一些学者针对此问题进行了专门研究。

渔业互助保险至今未纳入政策性农业保险试点。近两年来，保监会为主牵头开展农业保险试点，“黑龙江阳光相互”“吉林安华”“上海安信”等农业保险公司已被纳入试点范围，取得了较好效果。但作为农业系统唯一一家全国性行业互助保险组织，渔业互助保险未纳入政策性农业保险范畴，业务上也未明确纳入保监会的监管范围，导致其发展缺乏有效的监督和指导。

郭永利从方法上研究提出，渔业互保协会要在理论上证明渔业互助保险的政策性农业保险属性。一是渔业互助保险的组织性质、经营宗旨、服务内容、作用效果；二是渔业互助保险的业务范围和政策思路，总的是服务渔民会员互助合作保险事业，渔船、渔民人身、雇主责任、家庭财产、咸淡水养殖统筹经营，以赢补亏、以丰补歉，结余积累风险基金，可持续发展；三是要按照相互制或者合作制的原则规范互保组织，通过小额信贷和建设服务设施增加会员福利；四是业绩考核要重人，增加参保渔民覆盖率、参保渔船覆盖率、理赔补助率、会员满意度和风险基金等考核指标。

王朝华提出，渔业保险之所以从无到有、从小到大、从弱到强，不断发展成长，其根本原因在于坚持和推进农业政策性保险试点工作。

（三）渔业互助保险财政政策支持的研究

目前，农业保险中种植业、畜牧业和林业已享受中央财政保费补贴的优惠政策，渔业还没有充分受到中央财政保费补贴优惠。部分学者针对财政政策进行了研究。

万婕认为，尽管农业部渔业管理部门以及各级渔业行政主管部门采取下拨专项资金的形式开展了渔业保险保费补贴试点工作，但相比于农业部、财政部、保监会、地方政府共同推动的种植业、畜牧业大农业保险来说，无论是补贴险种、比例、资金规模都相距甚远。

贾宪飞研究认为，从我国政策性渔业保险试点的实施情况来看，政府并不是对所有的渔业保险险种都进行补贴，目前补贴的险种主要有渔船全损互助险和人身意外伤害险，而需求较大的养殖险目前尚未开展。由于海洋渔业保险是一种准公共产品，市场不能有效提供，需要政府的扶持和引导，在海洋渔业保险的发展中，虽然已经开始重视政府的作用，但是没有对中央和地方政府的责任进行明确的划分，中央财政和地方财政的补贴比例也还没有一个清晰固定的规定。而各地的地方政府财力状况有强有弱，参差不齐，特别是在渔业欠发达的地区，海洋渔业保险的财政补贴工作很难有效实行，中央财政补贴和地方财政配套的方案运行也尚不成熟完善。

庹国柱等提出，政策性农业保险的财政补贴需要解决三个主要问题：第一，通过保费补贴，解决农民买不起保险的问题；第二，通过费用补贴，解决农业保险经营成本过高的问题；第三，通过农业保险的再保险费补贴以及为农业保险建立风险准备基金，解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题。

刘小红提出，农业保险发展的好坏与政府补贴与否是正相关的，农业保险发展得好的国家，政府对农业保险都给予了支持，诸如实行免税政策、对保费给予一定比例补贴、政府出面制定和实施农业保险计划等，反之，农业保险则会虎头蛇尾。

王韧指出，我国自2007年开始实施补贴以来，农业保险的发展取得了令人瞩目的成绩。但从各地试点实践情况来看，仍存在补贴作物单一、补贴水平低等问题。建议建立双层次、多渠道支持的补贴机制；兼顾财政实力及农户合意标准，由保成本向保产量过渡；成立全国性农业保险管理机构。

三、评述与展望

通过梳理近年来我国专家、学者对渔业互助保险的研究发现，学者们关注度高的问题主要集中于法律制度的构建、纳入政策性农业保险范畴以及财政政策支持等方面，这些问题具有长期性、复杂性，也是渔业互助保险持续健康发展需要直面的问题。本文通过系统研究专家学者观点，结合我国渔业互助保险国情，提出几点政策建议。

一是构建渔业互助保险法律制度体系。渔业互助保险缺乏专门的法律保障，随着互保组织规模逐年壮大，风险累积越来越大，营造良好的风险管理环境，给予组织合法性与合规性至关重要。建议对渔业互助保险制度体系的构建、在农业保险中的地位、在保险体系中的监管等内容进行立法，保障渔业互助保险法治化发展。

二是尽快明确渔业互助保险纳入国家政策性农业保险保障范畴。《农业保险条例》第二条已经提及农业保险包括渔业，但实际管理中，农业保险主要分为种植业和养殖业两大类，其中养殖业主要是畜牧业，但对渔业是否属于养殖业政策上模糊。从粮食、油料、生猪、奶牛保险等政策实践看，纳入到农业保险范畴对本地农业经济的发展有较大的推动作用，这值得渔业参考借鉴，同时渔业互助保险具有公益属性。建议尽快将渔业互助保险明确纳入到政策性农业保险范畴。

三是加强渔业互助保险的财政政策支持。渔业具有风险大、保险主体分散、保险成本高等特点。目前各地财政支持政策不同，有些地方保费补贴支持力度大，有些保费补贴支持不足，有些只对单一标的品种有政策支持，还有一些中央和省级财政支持力度不够。建议针对各地不同情况，加强财政保费补贴，扩大支持品种范围，降低渔民负担，激发渔民参保热情，从而进一步提高渔业安全保障水平。