产品质量投诉举报挑战及处置对策研究

◆汪莉薇 黄淑为 / 文

产品质量一直是社会关注的热点。作为产品质量主管部门，质监部门承担着城市“质量发展”和“质量安全”两大重要职能。其中产品质量的投诉举报机制是质监部门和广大用户、消费者紧密联系的重要桥梁，是保护广大用户、消费者合法权利的强有力的堡垒，也承载着公众参与产品质量治理的重要社会功能。随着中国经济发展进入新常态，经济发展方式从规模速度型向质量效率型转变，转型升级折射出公众对产品和服务质量的更高要求、对质量工作的更高关切。与此同时，新兴产品迭出，科学技术猛进，公众维权意识提升，人们对产品质量有新需求、新变化，完善的投诉举报机制对公众诉求的有效传递起着十分必要且关键的作用。为更好地服务质量发展、维护市场秩序，笔者多方调研，从宏观基本面总揽到微观案件分析，梳理了上海产品质量投诉举报新形势下面临的问题和挑战，并提出处置机制的优化对策。

一、上海产品质量投诉举报现状

根据《产品质量法》、《计量法》、《标准化法》、《特种设备安全法》、《消费者权益保护法》、《产品质量申诉处理办法》等法律法规中的相关规定，市质监局12365平台与各区市场监管管理局及其基层监督所对法定范围内的产品质量投诉举报进行相应处理。

目前，产品质量的投诉举报有多种方式，如12345热线、信函、互联网、来访、上级交办等。其中，公众通过12345热线投诉举报，12345热线再将产品质量相关案件转入12365平台是最为普遍的做法。此外，信函、来访、互联网等投诉举报方式也发挥着重要的补充作用。

产品质量投诉举报平台作为服务民生的重要阵地，对公众的权利保护、市场秩序平稳运行发挥着极大的作用。为更好地观测近年来发展趋势，笔者采集并整理了12365平台2010～2016年投诉举报的数据信息（如图）。

图 2010～2016投诉举报统计情况

近年来，产品质量投诉举报情况有了新变化，其中两方面比较显著：一是数量增长快。办理案件量从2014年的2634件到2016年8545件，呈指数级增长趋势。同时，各区局通过来访、信函等方式受理的案件数量也呈现高增长趋势。二是热点转移。被投诉举报的产品价值标的从低向高转变，公众对高价值产品的质量诉求变高。投诉举报情况的变化带来了工作重心的转移和新的挑战。

二、产品质量投诉举报处置工作面临的挑战

近年来，产品质量的投诉举报除了呈集中上涨趋势的电梯、汽车、电商产品外，民用三表、特种设备、电子电器等常规投诉举报也不容忽视。投诉举报关乎公众、涉及企业、牵动政府，是一项纵横交错的社会系统工程，在新形势下，投诉举报工作面临六大挑战。

（一）数量急剧增长的效率挑战。基层市场所是投诉举报处置工作的主战场。不少基层市场所反映，不断增长的投诉举报工作已成为投入时间最多、精力最大的工作。同时，在公众对政府部门的高期望与政府部门自身对投诉举报的高要求的双重叠加下，基层市场所承担着巨大的压力和考验。首先是基层所总体投诉举报业务量大。基层所目前承担“质监、工商、食药、物价”四方面的投诉举报处置任务。某基层所表示，“所里的案件量增速太快。2014年的年受理量还只有300件左右，2016年就接近2000件，2017年截止到10月底已经达到2500件了，但负责这块工作的人数一直没有变化，只有3个人。”该所只是普通基层所中的一个，不断增长的案件量与相对稳定的基层干部数量的不匹配，向各基层所发出了日益严峻的效率挑战，投诉举报处置工作成为基层所责任负担最重的工作之一。其次是综合业务的能力要求高、岗位风险大。大量案件的涌来，让大部分基层所将50%～80%的精力用在了投诉举报的处理中，也给不少基层工作人员带来负面情绪和心理压力。而且，产品质量案件涉及较多领域，不少承办人员是从工商领域转而处理产品质量、食品药品等多领域，对相关法律法规还未能完全融通应用，还不能在不同法律法规要求下“自由切换”，潜在的高风险性使得投诉举报处置岗位成为处事最为“谨慎”的岗位之一。如何平衡数量与效率，是投诉举报处置工作亟待应对的最大挑战。

（二）科技应用不足的时代挑战。互联网+、云计算、大数据、人工智能等新科技掀起了一轮轮产品和服务提升的浪潮，为更好地服务企业发展、公众需求，公共服务部门也须紧跟科技发展大势，提升公共服务质量和效率。目前，投诉举报的处理机制中还有不足。首先是投诉举报处理流程中缺乏科学高效的手段。案件处理全流程依然以人工处理为主，缺乏大数据、智能化等新科技支持，造成处置效率较低。例如，案件分流、录入、查实等环节过度依赖相关部门有限人力，处理时间大打折扣。其次是媒体应用稍显被动。在“人人都是媒体”的时代，公众既能引爆关注，也易跟随大流，因而对投诉举报的案源发现及处理提出了更高要求。近年来，监管部门较少主动引导媒体报道监管措施出台、案件查处等信息，部分媒体也往往只聚焦于“问题电梯”等报道，引发此类举报的蜂拥。第三是对接公众需求的要求更为迫切。目前投诉举报大部分通过12345市民热线而来，基于官方互联网、移动端的案件较少，甚至不足10%，2016年互联网案件占比仅为6.2%。据最新统计，中国的互联网用户约7亿人，移动网络约占中国总网络流量的57%，但投诉举报这一政府服务还没有完全对接用户的习惯需求。相关部门应在科技快速发展的环境下与时俱进，更好地适应时代新挑战。

（三）维权意识提升的法治挑战。无论是政府部门收到的投诉举报情况还是企业获得的售后反馈情况，都反映了公众维权意识与社会参与意识的“双提升”。公众对自身相关权利的关注与重视是“质量时代”的重要意识基础，但维权意识的提升与法律思维的脱节，使得质量案件的处置期待被调高、难度被提升。首先是投诉人将责任与权利分离。不少案件中，投诉人将产品出现的任何问题（包括个人感官认知与客观质量不同的缘由）直接归因于企业，而不顾实际权利与责任，或提出超出法律法规规定范围的过高要求。比如投诉量较高且标的较大的汽车、家电等产品，此类投诉往往尽其所能但难以顺利调解，或是“调而不解”，导致部分投诉人抱怨。其次是公众对政府职能的非理性认知。一些公众将投诉举报部门视为“万能”政府部门，不顾法律法规的权责边界。比如遇到电梯问题，不区分问题性质，一律向政府部门投诉举报，但其中不少举报诉求归属电梯“维修”环节，不在执法部门权限范围内。公众日渐觉醒的质量意识、安全意识和维权意识对“质量时代”的推进有着极重要的意义，但如果法律意识不能协同共进，更多矛盾将难以根治化解，相关部门有必要放长眼光，做好应对。

（四）处置难度升级的治理挑战。随着投诉举报工作的深入开展，案件数量在大幅增长的同时问题也变得更加繁杂多样，对综合处理工作提出了更高要求。首先是技术进步让具有流动属性的案件的证据更难寻找。比如一直受关注的“民用三表”问题，被投诉举报的个人或单位可以在事后短时间内利用技术手段进行掩饰或隐藏，导致现场检查未能发现问题。其次是责任排查曲折难定。比如电梯案件往往涉及多元主体，责任往往摇摆于生产方、维保方、使用者和物业等，错综复杂，由此造成案件处理过程中因责任难分清、赔付难调和的局面。第三是法律缺失造成投诉难以依法化解，比如汽车投诉中“三包”覆盖不全的问题。有消费者反映汽车购买后第二天出现地毯积水现象，经查为车身骨架密封胶质量问题所致，不属于“三包”中的严重安全性能故障，不满足投诉人的退货诉求。诸如此类的法律法规未覆盖问题成为困扰基层承办人员的一大痛点。面对这些贴近民生、公众关注度较高的焦点问题，直面问题瓶颈、探索突破方式，是提升相关部门服务能级的应有之义。

（五）质量重心偏离的制度挑战。质监部门设立投诉举报机制，意在通过打开社会监督的窗口，实现更加透明、高效的产品质量监督机制。但有研究指出，即使经济较为发达的上海地区，公众维权意识依然不高，不少人遇到产品质量问题，特别是价值量较低的产品质量问题，往往采取“用脚投票”的方式，因此错失了很多发现质量弊病的机会。一方面难以发挥投诉举报的潜在能量，而有价值的举报又难以挖潜，另一方面有限资源又陷于各类调解、行政复议等事务中。近年来投诉举报的立案率一直处于低位状态，在执法总队查办的案件中，只有不到2%的案件来自投诉举报渠道。产品质量的社会监督作用并没有完全发挥出来。新常态下，随着“追求质量”理念的深入人心，如何做好制度设计，发挥投诉举报监督作用，实现其更有价值、更具影响力的社会共治，是相关职能部门亟需解决的一道难题。这道难题随着消费转型升级、质量意识的广泛提升将显得更加棘手、急迫。

（六）服务对象错位的资源挑战。投诉举报是服务社会公众的政府平台，但近年来服务对象趋于“异化”的现象引起了不少关注与争论，也是各市场局、基层所反映最普遍的问题之一。在产品质量投诉举报上，小部分以“索赔牟利”为目的的群体占据了大部分政府资源。这一特殊群体具有较为固定的投诉举报“范式”。首先，产品范围锁定在需要认证，需要标注标准、厂址等信息的产品上。他们大都以“缺乏3C认证、无厂址标识、无标准标识”等问题进行投诉举报，且往往“一案多投”，占用了大量行政资源。其次，投诉举报人先与企业协商，如达成一致，则撤销投诉；未达到预期目的，则可能进行行政复议、上诉、信息公开等。据基层所统计，年行政复议的案件中至少一半以上来自于这部分群体，有的基层所这一比例高达95%。另一方面，与公众真正相关的产品质量的投诉举报则较少，且普通的投诉举报人大多因缺乏经验、欠缺完备的法定证据材料等，造成案件不能受理或处理上的客观困难。大量行政资源有逐渐被特殊群体利用的趋势，与投诉举报面向广大公众的制度设计相偏离。不断蔓延的此类案件亟待相关部门科学合理的应对。

三、产品投诉举报处理机制的优化对策与建议

产品质量的投诉举报机制是建设服务型政府的重要体现，其典型问题及面临挑战需要更加全面、合理、高效地应对处理机制。针对投诉举报案件的处置，既要注重内部优化，又要辅以外力，推进投诉举报工作的提速增效。

（一）借助新科技，创新监管方式

1.建立产品质量投诉处理的数据应用机制。充分借助互联网、大数据等新科技优势，深挖投诉举报第一手数据的潜力，完善市局、区局及基层所投诉举报信息系统，统一规范处理信息，打造数据自动采集系统，建立数据应用基础。对投诉举报的案件进行甄别、评估和分类，以产品质量为核心，加强联动处理。对公众投诉举报反映的问题进行分析研判，结合市局产品伤害和缺陷信息监测系统，将有效的质量信息向外传导，及时发现质量隐患，为政府决策提供参考。对投诉举报中查实确有严重质量问题的产品和企业的信息，及时通报市信用信息中心等部门，加大对质量违法企业的协同监管，倒逼企业对质量的遵守。对频发的同类案件，加强与执法部门的信息互通，形成更有针对性的执法，如“民用三表”、电梯等案件，更好地发挥投诉举报的社会治理意义。

2.借力媒体，打造产品质量满意度发布权威平台。建议市局12365平台延伸产品投诉举报的服务外延，主动引导理性消费，从源头上减少产品质量问题，用市场的力量督促企业对质量的关注，以及对投诉举报的重视。12365平台在年度产品满意度调查的基础上，扩大结果的辐射范围。充分运用媒体（特别是新兴媒体）的影响力，融入专业研究机构和高校智库等，共同形成权威、客观的产品质量测评报告，推动形成专业的质量满意度发布平台。

（二）融聚社会合力，增强处置效能

1.借力保险机制，发挥市场作用。对民生热点的汽车问题等，2017年9月《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》明确指出：“严格落实汽车等产品的修理更换退换责任规定，探索建立第三方质量担保争议处理机制。”因此，建议在电梯、汽车等处理争议较多的产品优先开展质量保险试点工作，通过第三方参与裁定机制、赔偿标准和赔偿金储备，构建符合社会需求的保险赔付机制，利用市场机制解决电梯、汽车等产品“维权难”问题。在总结试点经验基础上，逐步推广至手机、电器等投诉量较大、标的较高的其他产品，进而形成覆盖较广的产品质量保险机制，用市场的力量减少公众与企业的摩擦，提升社会治理效率。

2.导入社会各方力量参与治理。面对投诉举报量与基层工作人员数量的不平衡，深圳提出“轻微违法不立案”的创新举措，“对违法行为轻微的”，“按规定组织或委托消费者权益保护组织对消费纠纷依法处理”①2017年8月《深圳市市场和质量监督管理行政执法规定（征求意见稿）》。。除了行业协会，企业直通车、社会组织都可以发挥化解“轻微违法”的巨大能量。建议12365平台加强与各社会组织、行业协会的合作，与重点行业协会建立协作机制，加大企业直通车的通道效率，让社会组织、行业协会、企业参与协调，让更多社会力量参与到与公众相关的投诉案件中，增强治理合力。

（三）加强法律建设，根治问题症结

1.构建“大调解”格局，发展完善调解制度。对职能范围内的产品质量投诉，坚持以公平、合理、自愿、合法的原则进行行政调解，以政府部门的公信力和权威性尽可能化解纠纷。对于行政调解失效或者未能执行的投诉案件，引导双方通过司法程序化解纠纷、解决问题。此外，可联合社会组织和行业协会，利用其民间性、广泛性特点，对大量未在受理范围或者较为轻微的案件进行调解，用社会的力量化解矛盾纠纷。通过人民调解、行政调解、司法调解的综合运用，规范并形成高效互补的调解机制，引导公众合理合法保护自身权利，推进形成良性积极的投诉环境。

2.加强法律建设与宣贯。推进社会组织立法，从法律层面支持社会组织的培养和发展，营造社会组织成长的良好生态。针对电商平台企业产品质量管理存在法律空白，应完善相关法律，明确第三方交易平台生产者、经营者、销售者、管理者等承担的责任。根据近年来汽车投诉的难点、症结，进一步完善“三包”细则，加大法律法规的覆盖面和实用性。加强对案件的法律解读与宣贯，引导公众维权意识与法律常识的均衡增长，促进社会公众对相关法律的理解与尊重，推进投诉举报工作的法制化良性发展。

（四）重视人才驱动，促进能力升级

1.加强人才队伍能力建设，让能力有“深度”。首先是加强专业能力培训，增强质量相关法律法规的学习与应用，锻炼处理人、物关系的技巧。其次是开展针对性实务培训。根据各市场局、基层所的投诉举报案件的热点、难点问题，组织开展应用性强、对接不同需求的实务培训。第三是培养基层人员识别问题的能力，提高对政策和社会动态的警觉性，提前做好应急预案，增强处理底气，切实把基层一线人员培养成懂法律、善沟通、能调解、会执法的“全科医生”。

2.建立基层岗位鼓励制度，让岗位有“温度”。针对基层岗位任务重、矛盾多、困难大的情况，要坚持刚性制度与人文关怀并重，让岗位既能锻炼人又能留住人。建立科学投诉举报工作评价制度，并制定合理的激励机制，如评功评奖优先、倾斜等措施。关注基层人员合理诉求，增强人文关怀和心理疏导，帮助及时清除投诉举报产生的负面情绪，增强基层岗位的获得感和成就感，让投诉举报处置岗位成为有人想干、敢干、能干、争着干的岗位。