政策工具的权变主义研究——基于农村社会养老保险政策的考察分析*

王 婷

无论是分配性政策、构成性政策，还是再分配性政策、规制性政策或者其他类型的政策，都需要借助于政策工具箱里的诸种政策工具达到有效控制的目的，以规范政策对象的行为，使其符合政策目标的预设*[美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第165页。。然而，政策工具的选择不是处于真空中的自由选择，它受到政策共同体内政策行为者的价值理念、行为惯例、利益诉求等多种因素的制约与影响，这些因素如何作用于政策工具的选择？这些政策工具的使用对于政策目标的实现又会产生哪些效果？对于这些问题的解答，需要扎根于中国现实的政策实践中去考察。农村社会养老保险政策背后凸显的是国家行政力量的主动作为、各级地方政府的实际操作以及政策对象的选择行为等等，从而形成了一个多元互动的行为网络，不同行动主体在行为网络中都彰显着自身的政策诉求，并选择使用了不同的政策工具。本文在对政策行为网络与政策工具匹配关系进行理论分析的基础上，围绕相关实践经验揭示农村社会养老保险政策行为网络的基本属性，根据政策行为网络的不同属性对于政策工具进行了权变主义研究。

一、政策工具选择的权变主义理论探索

政策过程是对于不同政策相关者进行资源配置的过程，因此必然引发政策相关者利益方面的收益或者损失，进而形成多种不同类型的政策共同体。在充满不确定性的风险社会中，共生共在成为最基本的生活境遇，政策行为者在政策共同体中也存在着高度依赖的关系，构成多元交织的行为网络。政策网络治理理论认为，在政策网络中由于相互依赖、风险共存的关系，各个政策主体都处于平等的政策地位，不存在中心—边缘的控制关系，不存在单一主体的治理形式，而是多元政策主体共同进行公共治理。当然，由于不同治理主体的政策目标各异、文化认同多元，公共政策的执行往往需要行动者不断地进行协商沟通、讨价还价，这里涉及到集体行动的合作逻辑。破除“公地悲剧”式的非合作博弈的集体行动困境，需要选择合理的政策工具以有效激励集体的合作行为。“行为者的政策和行为是植根于社会关系以及政策共同体的背景之中的。这些社会关系转过来又在行为者的行为以及最终的政策工具选择中发挥着作用”*[英]安德鲁·海伍德：《政治学》，张立鹏译，中国人民大学出版社2006年版，第241页。，这说明选择政策工具的重要标准就在于政策工具的属性对于政策共同体之间社会关系的维护程度，如果政策工具不利于维系甚至破坏政策行为者之间原有的社会关系，政策共同体往往会摒弃该政策工具。所以，判断政策工具能够被恰当选择的前提是正确理解政策工具与政策共同体之间的关系，只有能够维护完善政策共同体内部行为者既有关系的政策工具，才能被政策共同体认为是恰当的政策工具，被选择的概率也会大大增加。

在全球化的发展背景下，复杂性、不确定性逐渐在风险社会中常态化，政策行为网络的基本性质也会随着这种境遇的变化而产生变化，因此，政策工具的选择必须根据政策行为网络性质的变化而灵活调整，通过恰当选择各种类型的政策工具以有效落实政策目标。换句话说，政策行为主体可以根据不同类型政策行为网络的性质，在政策工具箱里选择使用相匹配的政策工具，政策工具的选择不仅需要考虑经费预算，更需要考虑政策行为网络的价值理念、行为惯例、利益诉求、文化规范等等，从而才能获得政策工具的合法性*Michael Howlett,M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems，Oxford：Oxford Universify Press，1995，pp.82-85.。总之，政策工具自身的选择依据在于不同政策行为网络的特殊属性。

因此，政策工具可以被看作为了影响某些行为领域而有意设计的制度规则的不同组合*E. Ostrom，A Method of Institutional Analysis，Kaufman:Majone and Ostrom，1986，pp.459-475.，某种程度上体现出了权变主义的特质——要确认某一具体的政策工具的合理性，必须先界定政策行为网络的特性。在布雷赛尔斯看来，政策行为网络具有两个核心特征。首先是互动的强度。影响互动的要素包括权力目标、信息以及资源在行为者中的分布方式。在行为网络中的行为者(个体、组织和群体)之间的互动性强度被称为“相互关联性”。第二个核心特征是目标一致性的程度。在任何一个政策社群中，不同行为者之间都可能会出现相互冲突或者是相互包容的政策目标，当一个行为者目标的实现会阻碍另一个行为者目标的实现时，这些目标就是相互冲突的。为了对这一特征进行有效界定，布雷赛尔斯选择了一个更为一般的变量——“连贯性”加以表述。在政策行为网络中，连贯性的程度可以被理解为政策行为者(个体、群体、组织等等)对于政策目标的价值认可程度(例如，一致性、合作、协议、诚信，等等)。假设有着极强的连贯性，行为者倾向于将“我们的”和“他们的”之间的界限置于网络边缘上，而不是网络的中心*[美]·盖伊·彼得斯、[美]弗兰斯·K·M·冯尼斯潘主编：《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2007年版，第88页。。Godfroij将相互关联性看作一种“结构的”特征，而把“连贯性”看作一种“文化的”特征；史密斯则用制度的结构和意识形态的结构来指称它们。史密斯认为，制度的结构和意识形态的结构是相互保护的和彼此促进的，在互动(相互关联性)的强度与一般的一致性(连贯性)之间存在着积极的关系。在阐释“社会认知形成”发展的过程中，特尔米尔区分了社会的方面(互动结构与互动规则)与认知的方面(现实的定义)，伴随着经验的分析，互动的结构一般来说已经在互动强度的意义上被操作化了；而对于互动规则来说，则在很大程度上是相互连贯性所体现的度的意义上来予以讨论的*[美]·盖伊·彼得斯、[美]弗兰斯·K·M·冯尼斯潘主编：《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2007年版，第88页。。在此意义上，相互关联性与连贯性两者可以被看作政策行为网络最主要的两大特征。

当然，仅仅用相互关联性与连贯性两个变量来分析政策网络可能导致解释因素狭隘化。政策行为网络的特征还可以细化为信息在网络中的分配、网络中行为者的权力分配等方面，但是，这些要素都可以被吸收到政策行为网络中的相互关联性与连贯性中去。当我们讨论政策行为网络中行为者之间的互动程度时，必然涉及到不同行为者之间的权力配置，而政策行为网络的连贯性和一致性，则是以行为者之间的信息共享作为达成理解的基础条件的。正如奥图勒和汉夫所指出的，采用更大的变量来研究组织间的关系与政策过程之间的关系妨碍了理论的发展和知识的积累。尽管政策模型的解释力会因为加入更多的变量而有所增强，但由于本章篇幅有限，我们仍然从最简单的变量开始讨论。通过对关联性和连贯性的程度加以区分，可以形成四种类型的政策行为网络。“当然，各种不同变数可以在实践上导致许多中间情况的发生。我们仍然采用一种拓扑学的理由在于，在政策网络特征与政策工具选择之间的关系通常在部分意义上有赖于与其他网络特征相关的地位”*E. Ostrom，A Method of Institutional Analysis，Kaufman:Majone and Ostrom，1986，p.470.。在这种背景下，政策工具的选择如何能够与政策网络中的相互关联性、连贯性保持一致成为最重要的考虑，以下我们将集中讨论政策行为网络的特征——相互关联性以及连贯性与政策工具选择之间的权变关系。

(一)强连贯性和强相互关联性的政策行为网络

这种情况具备了使用多元政策工具的基本条件。当政策影响某个群体或者组织的利益时，可以使用直接管制的政策工具，但需要指出的是，由于管制凸显的是决策方对于目标群体的权威性，如果采用命令式的管制工具可能会破坏既有的连贯性。因此，如果政策行为网络的连贯性很强，决策方更侧重采取支持性政策工具推动目标群体自己去实现政策目标。政策实施尽量少受到其他权威部门的参与。一些更为复杂的要求在政府与目标群体个别成员之间进行广泛信息交流的政策工具也可以被采纳。在这样的政策环境下，政策的工具化在很大程度上就是一个“按部就班”的过程。这里最重要的工具是补贴、研究和信息，不过也采用管制、征税以及价格措施等*[美]B·盖伊·彼得斯、[美]弗兰斯·K·M·冯尼斯潘主编：《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2007年版，第101页。。

(二)强连贯性与弱相互关联性的政策行为网络

这类行为网络中的政策工具库所提供的政策工具往往是为目标群体提供激励性资源并避免对目标群体进行规范性、管制性的诉求，从而创造更多的途径加强与目标群体的互动。在这样的情况下，可以使用投资补贴、研究补贴以及文献和传媒信息等政策工具，鼓励一些中介组织参与该政策的实施*同上，第102页。。需要指出的是，如果连贯性很强，说明权威部门与目标群体对于政策目标的认同性是较为一致的，在这种情况下，决策主体需要使用激励性的而非惩罚性的政策工具以提升决策行动者之间的互动频率。“总而言之，资源的抽取会阻碍目标群体实现其目标。提供而不是抽取资源方能保持高度的连贯性。”*同上，第96页。

(三)弱连贯性和弱相互关联性的政策行为网络

这种网络属性指向的是管制和导向性的公共信息等一些政策工具，目的在于提倡一种规范性的诉求。增强连贯性和相互关联性的最佳方式是考虑目标群体的政策环境，加强决策者与目标群体双方互动的沟通与接触，收集有关目标群体的详细信息，了解目标群体的行为特征。总之，政府的合法性被用来引导和控制公共政策，通过权威机构实行管制、许可等制度*[美]·盖伊·彼得斯、[美]弗兰斯·K·M·冯尼斯潘主编：《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2007年版，第102页。。

(四)弱连贯性和强相互关联性的政策行为网络

在政策行为网络具有弱连贯性和强相互关联性的特征时，政策行为者尽管围绕政策的互动性较强，彼此之间对于权力、资源乃至信息的相关联程度也非常紧密，但存在价值的多元性以及文化认知上的抵牾，因此，政策工具的选择应当基于多边安排而对政策行动者进行规范性的价值整合，形成诸如合约这样的协议强化双边或多边之间的互动规范，限制目标群体在政策实施阶段的随意性。尤其是对于“风险厌恶型”的政策行动者，政策工具实施的重点在于通过政策规范或者说是合作契约形塑政策行为者的认知，使政策行为者逐渐形成路径依赖，加强政策行为者的政策认知，提升政策行为者的责任感进而使其产生归属感，不断加深其对于政策的认同与依赖*同上，第103页。。综上所述，在什么样的情况下，政策行为网络的特征会影响到政策过程中不同类型政策工具被选择的概率？要回答这样的问题，首先必须对政策行为网络的特征加以区别。我们对其中的两个主要特征进行了仔细分析：相互关联性的程度(政策行为网络内互动的强度)以及连贯性程度(政策行为网络中一些行为者对其他行为者的目标的认同度)。鉴于这样的分析，四种政策行为网络是相互区别的。一般而言，政策工具越是有助于维系政策行为网络内部行为者的社会关系，被选择的概率也会大大增加。由此，我们得出以下结论：具有弱相互关联性和弱连贯性的政策行为网络往往应选择管制形式的政策工具；对于具有弱相互关联性和强连贯性的政策行为网络来说，强调的重点是对投资和研究的补贴，以及对于信息的重视；对于具有弱连贯性和强相互关联性的政策行为网络而言，通常会选择合同、协议等政策工具以规范并推进政策行为者彼此之间的相互合作，同时还会鼓励个体对于有关政策领域的责任感；具有强相互关联性和强连贯性特征的政策行为网络将促进试验性的政策工具选择，这里的主要要素是提供补助与信息，同时也采纳其他维持政策行为秩序必要的政策工具(见表1)。

表1

不同特性政策行为网络中政策工具的权变选择

二、基于农村社会养老保险政策的案例分析

中国公共政策的运行内含于条块结合的行政结构之中，政策运行过程历经多重行政级别的细化和过滤，具有“条”上的层级性与“块”上的分割性特征，触及到各种利益关系，涉及政治资源的重新配置；同时在行政体制外部，社会公众是政策行为的对象，也是政策行为绩效的检验主体。因此，政策过程必然充斥着相关政策行为者根据自身的利益得失而进行的利益博弈，政策行为的轨迹本质上受到行为主体利益的驱动，当利益受损或者彼此之间产生矛盾冲突时，政策行为必然会发生梗阻或者异化。因此，能否采取有效的政策工具实现政策主体之间的正和博弈、推动政策主体的有效合作，直接决定了政策过程的流畅程度。对农村社会养老保险政策的案例考察，不仅有助于系统分析政策工具权变主义研究的中国语境，而且在考察不同类型政策行为网络基本特性的基础上，可以发现政策工具的优化策略。

(一)案例选择的合理性

农村社会养老保险政策具有“多中心”的特性。政府是农保政策的制定者和执行者，央地政府间的合作互动、财政资源的足额到位、舆论的正确引导等等因素都直接影响着农民的参保意愿与认同程度等；农村集体经济组织是农民的自治组织，集体补助的按时给付对于调动农民的参保积极性具有重要的驱动力；农民作为最广泛的政策对象，面临转型社会的养老风险，对于农保政策所带来的养老保障具有强烈的需求，但同时农民又是典型的“风险厌恶型”群体，对于社会养老模式往往进行试探性的选择，这种情况下，农民养老保险缴费水平的合理确定、预期的养老金所能保障的生活水平以及政策的稳定性与可持续性等等，都会影响农民对于政策实施的配合程度。这些行为主体根据不同类型的行为惯习与行为场域，动态地、灵活地选择不同的政策工具来实现自身的政策诉求。因此，建国以来，我国农村社会养老保障政策在不同的发展阶段使用了包括强制性政策工具、混合性政策工具、自愿性政策工具在内的不同类型的政策工具组合，而且某种政策工具的选择不是固定不变的，而是随时可能进行调整，当某种政策工具使用失效时，就会被其他政策工具加以替代。通过对农保政策行为网络基本性质的评估考察，我们可以动态地把握政策过程中政策工具的权变性选择特质。需要说明的是，我国农村社会养老保险政策变迁历经了老农保、新农保、城乡居民养老保险三个阶段，由于城乡居民养老保险尚在探索实践中，理论体系尚不完备成熟，相关政策过程的考察并不明朗，因此，本文案例的研究对象仅包括老农保政策和新农保政策。

(二)农村社会养老保险政策行为网络的类型

1、央地政府：强相互关联性与弱连贯性

(1)强相互关联性。地方政府是农保政策的主要执行者，作为最了解基层情况的政策行为主体，地方政府将政策执行的具体情况、政策对象的反映需求直接反馈给中央政府，以保证中央获得第一手的真实资料，进而不断进行政策调整，使政策的供需达到平衡。农保政策在中央指导、地方试点模式的驱动下，地方政府的政策自由裁量空间不断增大，形成了各具特色的地方模式，这些试点模式对于中央政策的最终出台产生了重要的借鉴作用。可以说，地方政府的政策执行过程实际上实现了中央政府的制度场域与政策对象生活场域的融合，地方政府作为政策共同体对于中央政策的制定与执行具有强烈的相互关联性。

而在地方政府的政策自由裁量空间不断扩大的同时，中央政府往往通过行政发包制、政绩锦标赛以及资源吸引等方式来加强对于地方政府的控制，推动地方政府对中央颁布的政策产生强烈的互动性。由于中国政府各纵向层级之间具有职能同构的特征，因此，在政策执行过程中为了保证中央政策的有效落实，中国政府通过逐级发包的形式，分解政策目标、下移政策实施的职责与事权，中央以下每一级政府作为政策执行的承包方都要向上级发包方负责，而作为发包方的上级政府则承担着监督承包方的责任，从而实现了集权与分权的有机统一。在农村社会养老保险政策执行过程中，提高参保率是主要的政策目标之一。上级政府将高参保率作为衡量农保政策有效实施的重要标准之一，通过任务分解、层层发包的形式将这一目标转移给各级政府，基层政府成为实现这一目标的最终承包方。而基层政府通过不断提高农保的参保率可以获得中央的政策支持、财政支持，提升地方政绩、稳定地方发展等各种资源与利益，例如，在新农保政策执行中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，这种补助资源成为吸引农民参保、提高参保率的重要因素；同时，参保率的提高也能不断增加个人账户的总量从而体现出地方政府的政策执行业绩，这反过来又会吸引更多的中央财政补助。因此，在这种逻辑关系中，中央的财政补助与个人账户的扩大是相辅相成的，换句话说，地方政府对于中央财政资源的汲取与政策执行的业绩通过参保率实现了有机融合，最终体现为地方政府的政绩水平。这里又涉及到中国政策行为的另一个重要特征，即晋升锦标赛。中央政策意图的有效贯彻落实是地方官员能否得以晋升的重要评价标准之一。各级官员面临着自上而下的刚性考核、同级官员之间激烈的竞争，在自身的岗位上能否做出卓越的政绩直接决定了其能否获得晋升这种稀缺资源。因此，晋升锦标赛已经成为官员提高政绩的重要激励机制。地方政府在农保政策行为中表现为积极主动的政策关联性与互动性，出台了包括“捆绑缴费”、“多缴多得”等一系列政策旨在提高参保率，通过目标考核、自我加压等措施力求完成甚至超额完成中央农保政策的执行目标，进而凸显自身的政绩水平并吸引更多的中央资源供给。

(2)弱连贯性。在老农保制度颁布之前，地方政府对于农村老人养老权益的维护主要体现为针对鳏寡孤独的“五保户”等农村特殊身份老人的养老经济支持。1992年实行农村社会养老保险制度(即老农保)之后，实施方案中明确提出国家应当对于农村社会养老保险予以政策扶持，但是扶持方式、扶持内容、扶持主体的权责划分等等问题并没有给予具体说明，因此，政府在老农保中的责任定位并不清晰。2009年开始实施的新农保中虽然明确了政府的财政补贴责任，但是对地方政府给予参保人的补贴标准和具体办法并没有明确统一的规定，而是由各地省级人民政府确定。新农保推进过程中，地方政府不仅要承担基础养老金的提高和加发部分的资金支出，也要对参保人的个人账户进行缴费补贴，此外还要承担农村社会养老保险制度运行的管理服务费用以及做好新农保与新农合、农村五保供养、农村最低生活保障制度等相关制度的衔接工作，支付各种保障项目的相关补贴。显然，新农保的推行加大了地方财政补贴的压力，“中国自1994年实行分税制改革后，更多税收集中到中央，在地方财政收入渠道变窄的同时，随着近年来中央出台的惠民政策连续增多，对地方财政的要求也越来越多”*王婷：《我国城乡社会保障一体化政策试析》，《学术界》2014年第4期。，由于缺乏相应的资源而产生较高的政策执行成本与执行难度，在面对上级政府多重目标、多重压力的情况下，地方政府的工作重心由贯彻执行中央决策逐渐偏向应付上级领导检查而采取变通的应对策略。例如，部分地方政府在农保政策执行时截留中央政府给予参保农民的优惠政策、将农保基金挪用到地方经济建设中去，甚至虚报、瞒报相关指标以突显政绩、吸引中央对于基础养老金的财政补贴。说明地方政府仅仅是在外部规则上加强了对于中央决策的相互关联性与互动性，但是对于中央决策认同的连贯性效应仍然较为薄弱，并在一定程度上带来了政策风险。此外，中国农村社会养老保险政策的制定采用的是“中央主导、地方试点”的模式，这一方面可以形成不同特色的地方模式，为中央决策提供众多备选方案；另一方面，一旦中央决策出台后，地方原先多元的试点可能与中央决策目标发生冲突，在这种情况下，如何实现两者深层次的统一，推动地方政府在政策执行过程中保持对于中央决策的连贯性，仍然是目前亟需解决的问题。

2、农村集体经济组织：弱相互关联性与弱连贯性

农村社会养老保险制度变革不仅需要政府自上而下强大外力的拉动，而且也有赖于农民自发的互助合作养老组织的推动。这种互助合作的养老组织就是农村集体经济组织，其对于农民养老保障功能的发挥具有悠久的历史渊源。早在20世纪50年代，我国实行社会主义公有制改造，在农村推行了农业合作化运动，将土地等生产资料统一收归集体所有，由集体统一进行农村经济的经营管理，农民进行集体劳动，按劳分配。1958年随着人民公社的建立，农村集体经济组织进一步确立了“三级所有，队为基础”的组织架构，形成了集体互助的农村养老模式。1978年我国农村启动了“包产到户”的经济体制改革，原有的集体分配模式被以家庭土地承包经营为主要形式的统分结合的双层经营机制所取代，人民公社解体后，生产队组织按照原有的规模保存下来。目前，大多数集体经济组织由村委会代管，实行“一套班子、两块牌子”的管理机制，管理农村集体资产和农业经营等。

新老农村社会养老保险政策都明确提出有条件的村集体可以给予参保人一定的集体补助，但是这种集体补助在现实运行中却存在诸多现实困境，具体表现为农村集体组织长期缺位或错位。由于村委会是村民自治的社团组织，而农村集体经济组织则是经济性组织，两者之间的职能实际上并不完全重合，但目前多数农村集体经济组织的经济基础较为薄弱，而村委会并没有互助合作的历史文化传统。在对待农保政策的连贯性方面表现较为薄弱。实践中，个别村委会甚至为谋求自身直接或者间接的利益将集体补助资金投给村干部、私营企业主、高收入阶层等农村强势群体，损害了农民的合法权益，引起农民强烈的抵制。

在相互关联性方面，尽管新老农保都强调集体补助是重要的筹资来源之一，但是并没有提出关于集体补助的强制性的制度规定与实施细则。改革开放后，随着农村生产经营的单位由集体转为家庭，农村地区的集体经济逐渐虚置、萧条，附加在集体经济基础之上的各种保障功能，包括农村养老保障逐渐失去了集体的经济基础，集体经济组织作为重要的筹资来源无法满足政策需求，责任虚化模糊，在农保政策中扮演的角色日益边缘化，与农保政策的相互关联性被严重弱化。

3、农民：强相互关联性与中等的连贯性

在建国后高度集权的政治格局中，中央政府通过对农村集体经济体制的改革完成了行政系统对于农村社会的全面吸纳，中央政权渗透到全国所有基层乡村的各个角落中，再加上意识形态的整合，国家与农民之间存在一种单向度的自上而下的政治控制关系，两者之间的利益被认为是高度一致的。改革开放后，随着农村经济体制改革的推进，农村政治生态发生了重大变化，农民对于自我利益的合法性诉求得到确认。作为中央决策的重要利益相关者和政策对象，农民不再是传统意义上的被动接受者，而是根据自身的理性主张在政策过程中展开积极的互动行为，进而对政策的实施效果产生重大影响。总体来看，农民这一政策社群在农村社会养老保险政策行为网络中表现为较强的相互关联性和中等的连贯性特征。

(1)强相互关联性。改革开放以来，随着国民经济的快速发展、支农惠农政策的不断加强，农民的收入得到显著提升、生活质量也有了较大的改善，为农保政策的实施推广奠定了物质基础。当然，与城市居民的人均可支配收入相比，农村居民的收入仍存在较大差距。据统计资料显示，2015年中国城镇居民人均可支配收入为31195元，中国农村居民人均可支配收入为11422元*国家统计局：《中国统计年鉴》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm，仅占城镇居民可支配收入的三分之一左右。而农民增收则面临着更多的风险，尤其是在经济下行的背景下，农产品价格持续降低，市场风险、政策风险加剧，直接冲击了农民的收入。此外，中国的区域经济发展具有较大的差距，不同地区农民的缴费能力也存在较大差异。农保政策在制定过程中充分考虑了上述具体情况，通过相应的激励机制使农民在参保中获利，调动了农民的积极性，从而推动农民能够积极配合政策的执行，形成较强的相互关联性。例如，老农保和新农保都设立了不同档次的缴费标准供不同地区投保人选择，按照农民的收入水平能够灵活选择不同的缴费档次，充分承担起投保费用；又如，新农保将养老金待遇结构分为基础养老金和个人账户两部分，基础养老金部分主要由国家财政承担，对于农民而言，基础养老金的给予具有巨大的参保吸引力，在中央政府财政补贴的同时，地方政府也可以适当提升财政补贴水平，使农民获得实实在在的利益。同时新农保规定“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，这意味着在参保获得“入口补”的前提下，60岁以上老人还可以获得免费的“出口补”。上述规则为农民参保提供了重要的动力，农民抱着“不参保就吃亏”的心态积极参与到农村社会养老保险中来，参保率有了显著提高，中央的政策行为与农民的利益诉求在互动中形成了较强的相互关联性。

(2)中等连贯性。农民作为农村社会养老保险政策的实施对象，其对于农保政策的认同程度直接决定了农保政策的行为效果。从现实考察来看，农民对于农保政策保持着中等的连贯性。

一方面，在传统养老模式日益衰落的同时，农民面对少子老龄化与高龄老龄化所带来的各种风险，迫切需要国家出台相关的社会养老保险制度来保障自己的老年生活。就家庭养老模式而言，据统计，农村家庭平均规模由2000年的4.2人下降到2015年的3.5人，流动家庭成为我国农村家庭中的重要形态，尽管外出打工的子女会寄回家里部分收入，但很难满足基本养老需求，大约40%的留守老人生活相当贫困。而与此同时，农村地区的居民消费价格指数自2001年开始，连续十多年高于城市，而且还在不断增长过程中。由此可见，农村老年人仍处于较低的生活水平。就土地养老模式而言，对于农村老年人来说，由于没有足够的能力、时间和机会投入到非农产业中，农作物收获就是其主要的生活资料，土地收入成为农村老年人的主要生活依靠之一。但近年来随着工业化、城镇化的不断推进，土地的面积在不断缩小，再加上种地成本递增、农产品价格下降等等因素，土地的经济效益在持续下降，其对于老年人的经济保障功能也相应弱化了。面对日益复杂的农村养老情境，农民对于农村社会养老政策的颁布实施具有较为强烈的诉求和价值上的连贯性。

但是，另一方面，农民的参保意愿又受到自身的教育程度、对于参保收益的主观衡量、对于政策及其业务执行部门的信任程度等不同因素的影响。由于“风险厌恶型”的特质，农民这个政策群体往往对于新颁布的政策的有效性、可持续性持怀疑态度，尤其是政策行为效果没有达到预期收益的情况下，容易对政策产生疑虑、排斥，从而削弱了文化上的连贯性。

首先，农民对于政策的稳定性存在质疑。从横向上来看，由于我国农保政策采取“中央主导、地方试验”的决策方式，各地根据地方实际情况形成了不同模式的暂行政策，当中央决策出台后，原有地方试点政策的连贯性势必受到影响；从纵向上来看，老农保时期，由于缺乏国家财政的支持以及集体补助的明确规范，老农保变成了农民的变相储蓄，农保资金运营的收益率低于银行储蓄利率，农民每年还要缴纳3%的管理费用，政策结果背离了最初的政策预期。老农保政策的失败遗留了沉重的政策代价与制度成本，对新农保政策的实施造成了一定的阴影，新老农保的衔接仍处于调整过程中。因此，与新农保高参保率同时发生的事实是参保农民往往选择最低档次缴费，社会养老保险作为一项长期的投资，由于缺乏稳定的政策预期，农民非常担心投入较多的资金难以保证实现预期收益。与之相对，商业保险在农村中的发展势头良好，业务规模不断扩大，商业保险的投保额度较大，并且需要连续多年缴费。这说明，农民是有参加社会养老保险的经济实力的，那么，选择最低档次缴费也从侧面反映了农民对于农保政策缺乏充分的信心。

其次，较低的养老金替代率影响了农民的政策认同。农村社会养老保险政策的基本目的是在物质上保障农民的老年生活，使农民老有所养、老有所依。从老农保政策的执行效果来看，显然难以达到这一政策目标。按照老农保规定，月缴费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，多数农民选择了最低档次缴费，这一缴费档次的参保者缴费10年，每月领取4.7元养老金，缴费15年，每月领取9.9元养老金，再加上通货膨胀因素的影响，农民预期领取的养老金很难满足老年生活的基本需求。新农保虽然规定了中央政府、地方政府的财政补贴责任，实行了农保缴费和养老金发放的“两头补”政策，但是，据统计资料显示，新农保的养老金替代率仍然偏低。假设基础养老金与农民人均纯收入同步增长时，基础养老金的替代率仅为11.15%，个人账户按照最高档次、最长年限缴费，其替代率也仅为10.87%，综合起来新农保的养老金替代率为22.02%，这一数据与国际劳工组织标准以及城镇居民养老金替代率相比具有较大差距*张华初、吴钟健：《新型农村社会养老保障财政投入分析》，《经济评论》2013年第2期。。在支出收益相比较的情况下，农民对农村社会养老保险政策的预期收益存在较强的风险感知，从而影响了农民对于农保政策的心理认同。

此外，对农村社会养老保险政策信息缺乏全面深入的把握也影响了农民对于农保政策进行有效的价值判断。农民在数千年的小农经济发展中形成传统、封闭、自足的特性，对于新政策的接受程度比较慢，再加上自身资源有限，获取农保信息的成本相对较高。而农民了解政策的主要渠道是基层政府、村集体的政策宣传与政策解释，由于农保基层执行机构设置不健全，大多数执行机构缺乏专业业务人员，且工作繁琐、待遇低下、缺乏优质的软硬件配套设施，在农保政策执行中往往缺乏专业化沟通。在这种背景下，许多农民对于农保政策缺乏全面的认识与长远意义上的把握，往往跟风行动，一旦遇到利益矛盾就会对政策产生误解、质疑乃至抵触，进而否定政策的可信度。

(三)农村社会养老保险政策工具的权变性选择

政策工具设计代表了一种渐进和历史的发展，在这个过程中，政策工具反映了政策行为网络的特征。在一个政策网络中，“目标”是政策主体的价值观念和意愿导向，政策行为网络中不同行为主体的目标价值能否相互契合、方向能否彼此一致、供求能否实现平衡，直接决定了作为公共产品的公共政策其配置效率与执行效率的优化状态，而政策行为网络中不同行为主体的目标实现取决于符合这一网络属性的政策工具的合理选择与运用。前文中我们已经详细分析了农村社会养老保险政策过程中政策行为网络的属性，这种属性既表现了不同政策行为网络的利益追求，也反映了其所内涵的价值主张。农村社会养老保险政策工具的优化选择是与对应政策网络的属性匹配一致的(见表2)。

1、央地政府：优化合作协议性政策工具

围绕央地政府政策行为网络的强相互关联性与弱连贯性这一特征，政策工具的选择应当基于多边安排而对央地政府进行规范性的制度调整或者说建构合作契约、官方协议等以明确央地政府的责任划分与合作治理机制，加强中央职能部委对于合作治理实施的积极监管，提升地方政府的责任感进而产生归属感，不断加深其对于政策的认同与依赖。对于农村社会养老保险而言，坚持财权与事权相统一的原则，合理划分各级政府的财政支出责任与公共服务职责，建立健全财政资金的多元投入机制，是提升地方政府的政策连贯性、增强其政策认同的重要政策工具。从农保政策运行的实际情况来看，与中央政府获得的全国近一半的财政预算内收入相比，其承担的财政支出责任相对较少，有学者指出“中国是中央政府承担支出责任最少的国家”*张光：《中国社保：中央责任还是地方责任?》http://www.ftchinese.com/story/001060764，地方政府作为政策执行方承担的责任较重，尤其是基层政府的财政支出压力相当大，据统计，自1998年以来，地方财政支出占社会保障总支出的90%，而随着事权下沉于地方的同时，财权则逐渐上升到中央，出现财权与事权的倒挂现象，以至于地方的社会保障支出中40%依靠于中央政府的转移支付*林治芬、魏雨晨：《中央和地方社会保障支出责任划分中外比较》，《中国行政管理》2015年第1期。。建立健全农村社会养老保险制度是中央政府责无旁贷的公共服务职能之一，在农保政策运行过程中，应进一步加强中央财政的补贴力度，适当减轻地方政府的财政支出负担，中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间，都应该根据相应的财政收入状况合理划分农保的财政补助比例，坚决维护财权与事权相统一的原则。在此基础上，建立明确的制度规范保障各级财政的资金补助落实到位，国家财政部和各级财政部门都应当尽快制定出台农保财政补贴实施细则，按照精细化管理的原则，明确补贴标准与程序、补贴资金的申报、使用、结算、监督等内容。

从根本意义上讲，建立健全包括农保政策在内的公共服务财政资金的多元投入机制，需要进一步深化中国特色社会主义行政体制改革。因为“职责同构的政府管理体制导致中央与地方政府间权限划分缺乏科学的界定、政府职能错位或缺位，进而造成中央权力收放的不稳定性，这在客观上助长了地方政府的短期行为，反过来又导致中央宏观调控和监督能力的低效”*王婷：《合作治理：中国特色社会主义行政体制改革的目标导向与治理逻辑》，《行政论坛》2016年第6期。。只有通过法治原则才能规范地界定行政权力界限、明确权力运行程序、维护政策主体的权利与自由，保障各种利益关系之间实现必要的张力与平衡。总而言之，我们认为，行政权力界定规则的法治性变革，不仅仅是“政府权力重新分配的问题，实际上是对政府权力关系的现代性变革，推动权力关系由政治关系向法律关系的转向——将传统的金字塔式行政权力结构改造为现代的以法律为连接纽带的平面式行政权力结构”*王婷：《行政体制改革的中国语境与中国命题》，《江海学刊》2015年第2期。。

2、农村集体经济组织：优化管制性政策工具

农民是农村集体经济组织的天然成员，既不需要进入条件，也没有退出的自由，彼此通过生产资源的联合形成了合作互助组织，可以说，农村集体经济组织是农村家庭、习俗、治理等多种因素的交汇点，在农保政策执行中具有特殊的优势。目前农村集体经济组织在农保政策行为网络中的相互关联性与连贯性都比较薄弱，这种网络属性指向的是强制性政策工具，即在使用原有税收减免等混合性政策工具的同时，加强管制等强制性政策工具的使用。

首先，大力发展农村集体经济，提高农村集体经济组织的公共服务能力。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出集体经营要与家庭经营、合作经营、企业经营等共同发展创新，2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》强调要发展壮大农村集体经济。农村集体经济的发展是提高其农保服务能力的前提条件。为此，对外要优化农村集体经济组织的发展环境，在制度上、法律上确立农村集体经济组织的独立法人地位，保障其能够具有参与市场竞争的公平机会；对内要加强对于农村集体经济的激励机制建设，推进股份制改革，完善现代企业制度建设，保障农民在集体经济发展中的合法权益，培育农村集体经济新的增长点。而要实现这些目标，在既有的体制环境下，必然需要政府充分使用强制性的制度工具，营造良好的政策环境，引导农村集体经济组织的改革转型，进而为农村社会养老保险的集体补助奠定坚实的物质基础。

其次，明确集体补助的实施细则与具体规范。《中华人民共和国社会保险法》以及国家相关政策文本中对于农保集体补助的资金来源、补助标准、补助对象、补助方式、补助程序等内容都没有做出精细化的规定。随着改革开放的深入、城镇化的推进，长三角、珠三角地区农村集体经济发展得比较快，集体积累得到了显著提高，但是由于没有明确的规定，对于如何开展集体补助问题，在农民和村干部之间产生了尖锐的矛盾。例如，对于征地补偿款的使用，村干部倾向于投入到集体企业或者其他投资途径中以求保值增值，而农民则更倾向将这部分资金用于提高农保的集体补助。因此，迫切需要国家进行制度建设的顶层设计，将传统的民情资源与现代的集体治理体制融合起来，明确集体补助的实施细则，保证集体补助的规范化与法制化相统一、整体性与灵活性相统一，进而更好地激发集体补助的政策效应。

再次，建立完善农村集体资产管理体制。《中华人民共和国村民委员会组织法》及相关法律法规虽然对农村集体资产的管理监督与审计做了规定，但是这些规定大多过于原则性，在实际操作中具有较大的自由裁量空间，容易产生一定的纠纷。对于农村集体经济组织而言，其为集体成员的养老提供补助具有责无旁贷的天然义务。集体经济组织的生产资料源自于集体成员的共有，其所持有的资源也来自于集体成员的资本联合，《土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，集体收益也属于集体成员共有，集体成员有权利获得集体提供的养老保险补助。而合理获得集体收益的前提是建立完善农村集体资产管理体制，这需要加强以股份合作制改革为核心的制度体系建设。清晰界定集体用地的产权，以产权联结为纽带、以股份合作为机制，建立合作互助、共享发展的农村集体资产管理体制。

3、农民：优化支持性政策工具

从总体上看，农民这一政策群体在农村社会养老保险政策行为网络中表现出较强的相互关联性和中等的连贯性特征。在这种情况下，强调的是支持性的政策工具，包括沟通性的信息工具如信息与劝诫以及激励性政策工具如财政补贴等，从而不断提高农民的政策认同度。

一方面，加强沟通性政策工具的协调性。提高政策连贯性的前提是考虑到目标群体所处的政策情境，因为目标群体的价值观形成于宏观的政策情境之中。沟通性政策工具的使用，目的不在于改变目标群体的行为，而是改变其对于整个政策情境的理解，进而改变政策认知，通过价值内化形成对于政策的信任机制。在这样的情况下，人们的行为将会变得与政策情境更加友好。沟通性政策工具的重要表现形式就是信息与知识的共享。信息不仅是通过文献和大规模的媒体沟通提供的，而且主要是通过有目标的建议和教育的形式获得，当然，由于不同政策主体掌握的信息资源不平衡，往往出现信息壁垒现象，所以需要政府能够打破信息壁垒，实现数据共享；充分的知识交换则是为了扩展目标群体的知识，使目标群体对于政策的把握更为科学、全面、高效。在农村社会养老保险政策中，由于农民自身的文化水平、组织化水平相对较低，获取信息的成本较高，因此，政府对于农保政策进行的宣传力度、营造的宣传氛围、使用的宣传方式，业务工作人员对于农保政策理解的深度与诠释的艺术，都直接影响着农民的政策认同。当前，提高农民的政策连贯性，需要进一步加强沟通性政策工具的使用，扩大政策动员的力度，向农民全方位地提供农保政策相关的信息与知识，促进农民做出理性选择。一是健全完善政府信息公开制度，形成制度化、程序化的农民利益诉求表达机制，同时提升农村人力资源素质，提高农民组织化、参与化的能力与水平。二是合理引导农民的参保期望。政府与业务经办机构在宣传和解释政策时，必须使农民正确理解农保政策的根本目标，即保障农民基本的养老生活需要，将农保待遇水平与当地经济发展、农民缴费档次、缴费时间、自身经济收入有效结合起来，从而形成合理的参保期望。当然，沟通性政策工具在政策行为的实施中多起到辅助功能，需要结合其他政策工具共同发挥综合作用。

另一方面，强化激励性政策工具的使用。激励性政策工具可以将指导性的信号加以塑造，使政策目标群体正确理解这种信号并按照其导向行动。换句话说，在激励性政策工具的使用中，政策主体需要使用恰当的资源引导、动员目标群体投入到政策过程中来。在农保政策中，国家已经使用了财政补贴的政策工具，以吸引农民积极参保。但是，通过测算可以发现，即使按照当前新农保设计的缴费标准连续缴费15年，农村参保者年满60岁后可以领取的养老金依然较少，保障水平比较低。因此，各地在农保政策执行过程中，可以探索建立动态补贴模式，根据参保者的缴费年限与缴费档次动态调整政府补贴水平，当补贴系数达到一定值后逐渐降低，这样在鼓励参保者“早缴费、多缴费”的同时也可以防止对富裕农民过度补贴现象的产生。同时，对连续缴费的参保者可以进行一定的保费返回，使“死钱”变成“活钱”，灵活调整农民获取养老金的年龄，大力宣传个人账户的继承性，这对于帮助农民应对风险、激励农民的参保积极性具有重要推动作用。此外，各级政府的补贴水平还可以根据经济社会发展的实际情况、农民的收入水平、物价指数、通货膨胀情况等因素进行动态调整，以保障农民老年的生活质量与经济社会发展得到同步提升。

表2 农村社会养老保险政策工具的权变选择

三、结 语

“在现代化从‘器物’到‘政制’直至社会精神文化和伦理价值观念这一结构性的深化历程中，公共精神成为公共行政现代化须臾不可‘缺场’的价值向度”*王婷：《合作治理：中国特色社会主义行政体制改革的目标导向与治理逻辑》，《行政论坛》2016年第6期。。同样，政策工具不仅仅是器物、政制意义上的选择，不仅仅是利益权衡彼此推拉的过程，同时也是精神层面内化交织的产物。从这点出发，优化政策工具的选择，不仅涉及扩充政策工具箱、调整政策工具的组合结构，更关系到政策共同体的文化变迁。农村社会养老保险政策行为具有“多中心”的特性，各个政策行为者都会根据自身的主观认知和利益权衡逐渐形成政策共同体，不同的政策共同体在文化认知与政策诉求的驱使下行为交织，构成相应的政策行为网络，进而在政策行为工具的光谱上选择介入的层次和方式。央地政府的强相互关联性与弱连贯性这一特征，要求优化合作协议型政策工具；农村集体经济组织的相互关联性与连贯性都比较薄弱，则需要在使用原有减免税收等混合性政策工具的同时，加强管制等强制性政策工具的使用；农民这一政策行为网络表现出较强的相互关联性和中等的连贯性特征，强调的是支持性的政策工具。因此，政策工具的选择反映了政策行为网络的价值文化与利益资源的配置关系，不同的政策工具会对政策行为网络的属性产生不同的影响，而不同的政策行为网络特性也要求选择不同类型的政策工具。总之，政策行为网络的不同性质为政策工具的选择、组合与优化提供了现实前提与依据。随着政策行为网络研究的不断完善，政策工具将日益表现出丰富性、精密性、多层次性等发展趋势。