我国运动式治污的有限否定及渐进调试

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、问题的提出及模型预设

随着中国工业化、信息化、城镇化、市场化进程加快，带来了经济增长的资源环境约束强化及逆向报复性呈态。政府部门试图从以德国著名政治经济学家和社会学家马克思·韦伯提出的“法理型支配”(科层法治)为主导的技术性环境治理模式向以群众性动员和运动为特征的“总体性参与”[1]模式转变。这种转变既顺应了新公共管理浪潮下行政主体权力结构和运行逻辑的变迁，也体现了社会民主意识的增强，但行政主体仍然贯穿始终。挣扎在科层化和社会化之间的异体制度逻辑与行政管理体制相结合，催生成环境威权主义，以地方政府的逐级任务发包和行政首长目标责任为运行机制，具体表现为“运动式治污”。

在已有的环境治理学科中，以环境政治学为代表的研究主要关注污染问题下权力的来源、构成及作用形式，包括政党、政府、公民、社会组织等多个层级的权力主体，也包括环境政策、环境理论、环境行动等多个维度的分析对象[2]。其中，环境民主论认为民主制度下的公民社会参与能够弥补政府有限资源的不足，获取更多信息、维护自身利益。但也有学者发现，过多的民主参与会额外增加协商治理成本，成为环境有效治理的障碍，如马努斯·米德拉斯基实证分析发现：土地荒漠化、二氧化碳排放和水土流失指标都与民主化程度存在负相关性[3]。因此，环境威权主义成为民主化治理的对立面，主张只有通过归拢行政权力、“命令-强制”型的方式才能实现环境的善治。这种理论倾向于通过行政主体的逐级发包，由行政首长责任包干的模式，代替传统官僚制的官员惰性及扯皮、推诿等消极行为。同时排斥公民参与，由中央政府采取命令管控型政策工具实现环境目标。

图1 政府环境治理模式四象限模型

如图1的四象限模型，乏力型、强制型、放任型和治理型治理模式分居四个象限，分别代表民主化治理与理性化治理的四种典型组合状态。

I 表示“弱民主-弱理性”模式下的乏力型政府，代表我国政府治理能力的起始阶段。以传统科层制为依托，政府组织效率低下、官员冗余、结构庞杂、排斥民众参与，导致治理变相成本的增加与治理结果无效。

II表示“弱民主-强理性”模式下的强制型政府，代表我国政府治理现代化的发展阶段。政府机构摒弃传统且效率较为低下的科层体系，精简组织机构，追求效率导向。通过高度集中的政治权力，以责任承包为主要驱动力，集中应对某些环境问题引发的应急性或抗争性大事件。该模式下的理性治理程度达到较高水准，但民主治理程度依旧偏低。

III 表示“强民主—弱理性”模式下的放任型政府，代表一种理论上的霍布斯丛林状态，即民主化程度较高、理性科层制相对缺乏。这种政府治理模式具体表现为安那其主义(Anarchism)或极端民主主义，试图通过民众自身自下而上进行整治。

IV表示“强民主—强理性”模式下的治理型政府，代表一种较为理想的政府治理模式，建立在理性治理与民主化程度双高基础上的复合型政府治理模式。在法治化治理的逻辑框架下，政府机构普遍接受民众诉求为第一要义，并伴随主体多元化的协同治理，搭建环境污染整治的长效机制。

事实上，无论是权威体制下的环境威权主义还是环境民主治理，都只是实现环境污染善治的途径选择或手段，而非目的。路径一展示由群众动员的民主化治理为依托到民主与效率兼顾的可能路径，显然不为我国治理方式所考虑，这是因为我国传统的社会管理模式为政府主导、行政命令式的管理形式，在治污领域，从以政府主导的权威型治污向以群众为主角的民主型转变往往需要一个体制机制的转变过程。而路径二则展示了另外一种治理可能，即先由强势行政主体依托权威力量迅速聚拢社会资源，再考虑通过渐进调试向参与式治理进行转变。尽管威权主义的治理模式为多数学者所诟病，但这种治理模式可以在短期内迅速动员社会力量，充分利用行政管理资源，强势改变人们对环境的破坏行为，有效遏制环境进一步恶化，从而达到环境治理的目标预设。

因此，通过政府环境治理模型的预设，开启了我国运动式治污之窗。这种强制性治污模式成为弥合传统体制下消极行为和政策执行受阻的可能路径，同时又孕育了向多元参与式治理转变的可能。即通过政府主导和行政性动员，以目标责任为导向，自上而下逐级发包，通过党和国家有效意识形态宣传和权力网络渗透，在行政性动员中集中有限的社会资源，从而在短期内实现快速治污。这种治理机制在学界也被称为运动式治理、风暴型治理、专项整治[4]、强制执行，等等。

二、国内关于运动式治理模式的研究

对运动式治理模式的研究目前主要集中于公共管理和法学领域。就概念厘定方面，冯志峰认为运动式治理是政治权力主体通过政治动员，对突发或久拖不决的社会问题进行暴风骤雨式的治理过程[5]。李元珍则从政府治理资源的视阈出发，认为运动式治理是传统科层制的异化产物，并在现代化进程中与科层制交叉协调的治理方式[6]。可见运动式治理与我国传统的科层管理体制紧密相连，是行政主体自上而下集中资源，针对沉疴的环境问题集中整治的行为模式。

在运动式治理的成因及逻辑分析方面，唐贤兴、周雪光、叶敏等多数学者认为是一种行政治理的手段，一种对有限资源的高效利用，一种基于国家专制权力不力、基础权力尚未确立的权宜之计[7]。王沪宁则指出国家治理资源的贫弱决定了国家治理方式与治理能力[8]。不难看出，运动式治理的逻辑起点来源于政府有效利用的资源匮乏以及权力弱化下的再生产，政府试图通过运动治理模式进一步重塑行政权威，并达到快速治污的目的。

对运动式治理优劣的评判是学者研究最广泛的领域。该名词第一次被提出来源于《中国青年报》在2004年刊登的一篇名为《淮河治污：运动式治理的败笔》的文章。学者王洛中、刘金发直接批判运动式治理成本高、政府组织架构冗余、权力寻租、破坏常态化治理等弊端[9]。而倪星则从时间分配角度分析，指出运动式治理是对现代科层组织常规工作的一种打断，组织通过内部制度设计吸纳了运动式治理带来的冲击，组织成员则通过自主行为转嫁治理压力，实现个体工作负荷的长期均衡，但其中存在多余的行为成本[10]。也有学者对其进行辩护，如唐皇凤认为运动式治理实现了国家权力的再生产和再补充，符合转型时期国家治理的内在逻辑[11]。但无论对运动治理持批判或是守卫的态度，在以社会权利为中心的制度变革和政治权力为主导的权威控制碰撞下，必然对其存在应否产生争议。

综合上述文献发现，已有的研究仍然存在零碎化现象。首先，多数学者就运动式治理的批判与守卫采用二元对立式的价值评判标准，忽略其作为我国高效良治的可能路径及必经阶段是否一定存在非此即彼的矛盾关系。其次，现有研究多采用“国家与社会”的二元分析框架对运动式治理产生的机理、局限性进行解构，停留在对治理手段、政府行为的宏观把握。有鉴于此，运动式治理以权威和目标责任为基础的环境威权主义的集中体现，虽然在短期内能够起到快速动员社会力量的作用，长远来看则面临后劲不足及治理体制变异等困境，实则为治理陷阱。固应持“有限否定”的价值取向，通过政府纵向有限“脱嵌”和公民横向“再嵌”摆脱路径依赖,构建顺应国家与社会双向运动力量的复合型治理模式，最终实现环境可持续常态化运作模式。

三、有限否定：运动式治理价值取向的中立评判

围绕运动式治理辩护的双方学者都在一定意义上具备站得住脚的观点，这是“二元对立”思维方式滥觞的结果。我们也有理由相信任何制度都有其存在的必然性和应然性。上述四象限模型的预设证明运动式治理是我国权威性体制下现阶段必然，或者说不得不采用的治理模式之一。如果将其理解为经历转型时期阵痛的必要调试手段，我们更应该以“有限否定”的价值取向进行评判：肯定该制度形塑的逻辑起点和现实需要，否定其固有局限和困境，尝试勾画其可能的治理向度与转变空间。

(一)行政发包与目标责任：运动式治理模式的案例检视

在过去实施的目标责任主体中，例如过去部分地区还实施的河长制即由各市、县、乡党政负责人分别担任行政区域内河流的河长，负责区域内河流的水资源保护、污染治理和水生态维护等工作，从而推动各级党委、政府和村级组织全面履行保护河流湖泊保护责任。河长制是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度[12]。

2007年5月，太湖爆发大面积蓝藻事件，导致饮用水源危机，使当地政府不得不重新思考太湖水污染和水治理工作。同年8月23日，无锡市印发《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，标志着河长制的起源。紧跟着2008年时任江苏省长罗志军在内的多名省厅级官员被授予“河长”官衔，共同负责太湖流域的15条河流，就此江苏省也开始全面推行河长制。随后，浙江、贵州、安徽、福建等省积极探索并相继出台相关政策。

表1 无锡市河长制首创阶段与流程(太湖蓝藻事件始末)

注：作者根据无锡市河长制创立流程检视和总结所得。

由案例检视发现，无锡市河长制政策的出台源于太湖蓝藻事件的应急化处理结果。纵观整个事件始末，从突发事件伊始、紧急议程建立到政策执行、反馈和扩大，符合运动式治污属性的评判标准。

(二)科层困境、行政问责需求与有限治理资源：运动式治污的结构性背景及局限

1.支持系统：运动式治污的本质属性

运动式治污的本质来源于行政力量的主导，执政党是治理有效的保证，也是运动式治污的支撑力量。如河流污染治理，依靠科层体制逐级发包来分解任务，由生态精英和环境专家做出决策。虽然政策中提及面向公众及时公开河流、河道污染信息，但有限的社会动员仅仅体现在监督和反馈环节，运动式治污从一开始定义权力主体来源于行政权威而非民众，就注定了参与式治理的缺失。

2.科层困境：运动式治污的结构要素

运动式治污的本质是依靠压力型体制和行政激励将治理需求转变为科层体制的政治性任务，即以科层制为原型，这种治理模式沿袭了其理想状态下的传统组织架构和功能运转，通过运动的方式强化治理。如过去河长制中的行政首长负责制，各省市区领导人亲自动员和部署工作，通过自上而下的纵向职责分配，自行其职，一旦确定包干区域，便以严格的绩效目标为硬指标。同时，过去河长制还具有明显的“事本式治理”特征，即一切以水环境治污为目标，不论河长采用何种治理和监管手段，只重结果而非过程，有可能在实施中形成“高压目标约束”和“低度过程约束”并存的局面。在“压力型”的倒金字塔治理结构下，河长制沿科层路径纵向分配任务，仍隶属于科层体制内。

既然运动式治理以科层治理的替代方案为政府所采用，其实施中难免存在一些困境。其一，采用运动式的治污模式，群众参与度难以达到最大化。其二，环境水污染的流域性特征对跨域治理提出更高的要求。依靠暂时和非常态化的运动治污，容易造成合作治污制度的缺位。相反，强势行政主体的责任承包制可能会更加异化其行为，例如绵阳市游仙区街子乡岳家村的村级河长王万军就提到：“由于地势和流域的原因，内江的地表径流主要来自于沱江，但我们与上游的资阳等兄弟市缺乏常态化的沟通机制。”[14]至此，利益协调、权责分配等方面都面临挑战。其三，“人治”的困境。虽然过去实施的河长制的创新制度努力使行政精英“包干负责”，并通过问责手段将其框限在法治的笼子里，但由于治理行为毕竟需要从领导精英始发，且党政领导具有纵览全局的优势，落实方案的下达均出自其手，于某种意义上来说，执行者容易对高度集权的人治依赖，如果不重视协调整合，也不利于地方政府和部门的工作积极性。

3.行政问责需求：运动式治污的激励要素

行政问责源于事态严重性，表现为政府治理意志及绩效合法。首先，在权威型压力体制下某一公共领域的事态引起公众普遍关注时，迫使政府不得不出面整治，通过强大的行政激励手段，克服惰性，提高政策效率。以张家口宣化县一中发生的饮用水污染事件为例，该地饮水质量不达标导致多名学生出现呕吐、腹泻等现象。基于河长制地方包干的制度创新使行政问责“有人可寻”。根据不同层级官员下达不同职责，诸如省级段河长对河道的生态环境治理、建设总负责，而市级段河长组建治理队伍和管护制度，依法处置各类河道内违法行为，基层乡镇段河长具体执行、检查河道工作维护、资源管理等。从上至下、层层推进、条条落实、责任到人，严格考核。慑于责任追究及市民问责的处罚，地方官员“被迫”回应居民诉求，单向的这种权威体制下的问责系统强势催生出行政首长的治理意志。其次，单向的运动式治理模式的选择是基于大背景下环境问题的极端事件诱发产生的，并且常常伴随群体性抗争事件。唯有迅速治理能够有效缓解群众不满情绪的发酵。信息化平台的公开能够使市民实时查询河流污染状况，集中的运动式治污也有利于政府借助直观的数字增强绩效合法性。

就行政问责需求而言，政府内部的考核机制成为反映政治需求和政治激励的标杆[14]。这是源于该考核机制塑造了威权主义下的固有上下级关系，在“数字出官”语境下，比“治水”责任更受人重视的是“发展”责任，造成了官员的“晋升锦标赛”。行政监督的缺乏导致地方官员可以操纵统计数据或变异治理目标作为环境治理的捷径，造成激励模式的扭曲和科层损耗，因为谁也无法保证实施者是以治污为绩效履职的大前提。同时，绩效合法性还催生出环境治理的另一个变异体——唯数字论。考核的内容、方式及相应的奖惩使政府的工作任务被区分为单一的数字衡量。将河道治理的成效以直观数字表达确实能在一定程度上反映政府治理成效，但与民众满意度的目的背道而驰。

4.资源贫弱：运动式治污的能力要素

任何治理手段和公共政策的选择都受制于国家治理资源的存量与结构，吉登斯将构成支配结构的资源区分为配置型资源和权威型资源[15]。政府体制并不缺乏权威型资源，但配置型资源的相对薄弱成为运动式治理政策被频频选用的一大诱因，具体表现为物质资源和人力资源。物质资源是指河道治理中配套措施的完善程度，包括信息化公开平台、河道监测系统等，并随着技术革新的脚步不断发展。而人力资源则指环境治理中政府能够动员到的所有参与对象，包括行政官员、编外人员、一般群众。

从上述两种资源角度进行考察，运动式治污以风暴式管理为特征并非空穴来风，但其短期时效性的特征很难经受住长时间的考验。动员对象的缺乏以及权威型资源的背离是制约其向上发展的诱因。在动员对象方面，运动治污依旧没有弥补科层治理下单一主体的困境，公众动员能力的薄弱不但没有改变，甚至更甚，表现为行政主体的主动排斥、限制公民参与，主观性认为参与人数的增加会额外增加协调成本，延缓治污效率等。事实上，人力资源的不足是权威体制下的必然产物，自上而下的命令管控型治理模式给予群众有限的参与空间。因此国家寄希望于通过行政动员能力的运动治污缓解资源匮乏的困境，通过纵向逐级发包，先动员政府官员牵头，伴随必要的奖惩、激励机制，再扩大到群众性参与。

而权威性资源方面，美国社会学家怀特把中国科层化发展过程中的问题归结为“结构”科层化。如果我们就将运动治污背景下的行政主导力量理解为一个大规模垄断组织，在环境问题严重时具有短暂且超强的凝聚力。但一旦治污收到一定成效，以动员手段形成的组织是极其脆弱的，零时搭建的组织成员以自私人为预设，容易形成治理目标的置换。除此以外，我国较强的权威型资源与不足的分配型资源相互碰撞，容易造成行政力量在治污管理上的恣意和膨胀以及有效公众监督不足的结果。

(三)有限否定：运动式治污的科学评价

综合学者观点和上述分析，运动式治污存在其发展的必然性，但在实施中却不能到位。其产生的原因源于传统科层体制的困境，分别表现为运动治污动力系统下的结构要素、能力要素和激励要素。结构要素下的单一行政主体、跨域治理受限、人治与法治的矛盾；激励要素下的唯数字论、晋升锦标赛；能力要素下的公众动员能力不足、零时组织的瓦解等，均称为现实中“发生式的对立”。从行政生态视阈分析，任何一种政府治理模式都是一定社会历史条件和行政环境的产物[16]。就我国环境治理而言，复杂多变的社会结构及庞大的社会需求共同构成了宏观社会生态背景。在我国权威体制的治理逻辑下，运动式治污成为治理现代化的必经之路，有其存在的必然性和应然性。我们应该摒弃二元对立的价值评判标准，持有限否定的态度承认其作为现今治理手段的一种，并正视其自身的局限性。不可否认的是，运动式治污也具备传统科层体制所不具备的优势，并存在可能的革新空间。

四、复合型治理模式：运动式治污的未来

纵观我国政府治理历程，结合政府环境治理模式四象限模型进行检视，我国环境治理的民主化和理性化仍处于发展阶段，且依旧不足。随着新公共管理范式及服务型政府的崛起，催生出理性官僚制及民主化治理的思维浪潮。

其一，理性官僚制以非人格化的法理型权威为基础，以法律化和程序化的规章制度为保障[17]。其遵循的价值在于效率原则及机构改革。效率是治理目标，机构改革是手段。其二，民主治理作为理性治理工具属性下的合法性困境替代品，要求政府的最终目标是最大限度地实现公共利益。既然享用公共利益的主体是群众，治理主体的群众也应该包含群众。综合二者，政府既要遵循效率优先，又要广泛动员群众。以规范化的制度保障公民参与治理，合理分配社会资源和价值，达到效率与民主曲线的最优点。在此我们试图建构一个合理的复合型治理模式，以竞争性民主为依托，通过和平的方式进行权力竞争。通过政府机构的重组和针对特殊案件临时搭建的行政组织，构建一个常态高效的常设行政组织。组织内部包括环保精英、政府行政人员及大众群体。该模式一方面通过动员群众参与贯彻民主价值，一方面规范政府行为以优化行政管理的结构形式和功能。在行政高效基础上最大可能地融入共治，又在参与治理的基础上尽可能提高组织效率，从而实现政府治理的科学化和制度化。

如图2所示，运动式治污面临的结构困境、能力困境、激励困境均来自于传统科层制的异化产物。作为治理现代化下的必然过程，通过革新系统的冲击，即理性与民主的复合型治理模式，寻求瓶颈突破。

图2 运动式治污的转型模式

(一)“脱嵌”与“再嵌”：复合型治理模式的转型方式

运动式治污起源于行政权力的过度“嵌入”。基于过去河长制地方创新制度的案例以小看大，基层政府环境治理中可以诉诸行政首长承包的方式完善体制。即在短期内通过“强理性-弱民主”的管控型政府构建，实行“自上而下、精英执行、上级监督”的被动型策略。但权力的过度归拢、超强度和不科学的施压容易引发民众抗议等群体性抗争。常态化治理首先需要摆脱运动式骤然施压的路径依赖，即政府机构的合理“脱嵌”。其次在于群众个体的“再嵌”。体现在政府对治理问题的适当干预，原子化的个人存在且认同社会关系及自身价值，在社会资本培育到一定程度时积极投身于环境治污中。

(二)运作机制：建立和完善长效治理机制

长效治理机制的实现是治污政策的最终目的。在前期“强理性—弱民主”的管控型政府构建的基础上，从长远角度打造“弱权力—强回应”的治理型政府。弱权力并不是指政府无作为，而是放权于民，由公众根据自身诉求参与社会治理、监督政府行为，构建“自下而上、全民治理、社会监督”的长效机制，一劳永逸。具体行为包括理性化治理模式下的维护正当权威、厘定政府权力、责任和能力边界、推行政府机构改革、增强常态化制度供给、提升官僚体系自主化运作以及健全相关法律法规和制度，强化执法监督和问责机制；除此以外还包括民主化治理模式下的完善制度性公众参与渠道、构建多中心协同治理机制。

运动式治污作为现阶段我国无法回避的制度选择，需秉持有限否定的态度。政府治理模式的转型本就是一个漫长的系统性过程，理想和现实能否一以贯之还需时间的检验。全面理解一系列生态文明要求，树立新发展理念，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的治污管理机制，尤为重要。

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