监察体制改革背景下检察机关开展职务犯罪检察工作的实证研究

马迪 李晓娟

摘 要：国家监察体制改革试点以来，北京市作为首批试点地区之一，检察机关在探索如何与监察委员会就职务犯罪案件的受理、留置措施与刑事强制措施、审查受理阶段与审查起诉阶段衔接，以及检察机关对监察机关的制约等方面进行了开拓性地实践。以北京市朝阳区检察院的职务犯罪检察工作为具体研究对象，阐述北京市检察机关职务犯罪检察工作的具体实践方式，并就实践过程中发现的问题予以梳理，旨在为检察机关在新形势下优化对职务犯罪的打击，强化检察机关“法律监督机关”的宪法定位提供借鉴。

关键词：监察体制改革 检察机关 职务犯罪检察

作为首批监察体制改革试点省市之一，北京市三级检察机关于2017年3月统一设立职检部，负责与监察委员会的工作衔接，办理监察委员会移送的职务犯罪案件。朝阳区检察院（以下简称“朝阳院”）全年共受理监察委员会移送案件16件21人，占2017年全市受理监察委员会移送案件总数的33.3%。本文以朝阳院职务犯罪检察工作为研究对象，就改革后北京市检察机关在反腐肃贪新格局下的职能变化、具体工作模式及实践中总结的经验、问题进行研究。

一、反腐肃贪新格局下检察机关的重新定位与职能调整

在国家监察体制改革背景下，检察机关是否如一些学者所说，自此丧失了对公职人员职务廉洁性与正当履职的监督查处职能？笔者认为这样的说法是有待商榷的。一是刑事诉讼法修正案仍保留了检察机关在诉讼活动实行法律监督中司法工作人员利用职权实施的的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权；二是当今党领导下的反腐肃贪新格局正在形成，检察机关作为国家追诉主体，仍然是一支不可获缺的重要反腐败力量。但是我们也必须正视检察机关在新格局下的职能转变和重新定位。

在与监察机关对接办案过程中，笔者结合北京市具体的改革实践，总结检察机关在查处职务犯罪案件过程中具有审查受案、公诉、制约、诉讼监督四项职能。其中检察机关在办理由监察机关调查的职务犯罪案件，相较于普通刑事案件办理，公诉职能和诉讼监督职能的履行差别性并不显著，但是对于此类案件如何完成调查阶段与刑事诉讼阶段的衔接，及检监之间在案件处于刑事诉讼中的关系则是检察机关在具体办案中必须要面临的实际问题。在一年多的职务犯罪检察工作实践中，北京市检察机关实验性地履行“审查受案与采取强制措施职能”；而“制约职能”则是基于监察机关“政治机关”属性，从诉讼监督职能中衍生出来的一项新职能，贯穿于刑事诉讼全程。下文仅针对新增的两项职能予以阐述。

（一）审查受案与采取强制措施职能

监察体制改革开始后，监察机关作为党领导下的反腐败工作机构，其性质是政治机关，这也意味着职务犯罪侦查的主体不复存在，职务犯罪案件进入刑事诉讼程序的起点将从原人民检察院反贪局、反渎局等侦查部门的立案，后移至检察机关的受案。

《監察法》第45条第1款第（4）项规定，“对被调查人涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案件材料、证据一并移送人民检察院，依法审查、提起公诉。”然而监察机关向检察机关移送案件并不意味着该案件直接进入刑事诉讼阶段， “被调查人”转变为“犯罪嫌疑人”。因为“监察机关既非侦查机关、也非司法机关，其无法自行启动刑事诉讼程序，而“制作起诉意见书，连同被调查人、案卷材料、证据”一并移送检察机关所起到的作用也仅为‘移送'，产生的效果也仅为检察机关‘接收'了相关被调查人与材料，若无法律明确规定，并不产生任何法律意义的效果。”[1]

因此，区别于刑事诉讼法规定的侦查机关向检察机关移送起诉刑事案件的诉讼程序，检察机关需要依照职权对监察机关移送的调查终结案件，实质审查案件是否涉嫌侵犯刑法所保护的法益，被调查人是否需要被追究刑事责任。只有通过审查受案阶段才标志着刑事诉讼的正式启动，从而将“监察案件”转化为“刑事案件”。

这项职能的新增是在北京市作为监察体制改革试点工作中，北京市检察机关在探索如何将监察机关调查终结的案件与刑事诉讼相衔接所创设的一项职能。

（二）制约职能

1.法律依据：《宪法》第129条，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。履行法律监督职责是宪法赋予检察机关的法定职责。《监察法》第4条第2款，“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。检监两机关对彼此的调查及司法行为均有制约权。监察机关对职务犯罪侦查职能的整合并未动摇检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位。但检察机关确需在具体履行监督职能的操作层面进行调整，尤其有必要将对监察机关履行对涉嫌职务犯罪调查职能的制约进行探索。

2.必要性：一是政治要求。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上提出的“把权力关进制度的笼子里”这一重要论述，为构建科学有效的权力运行体系、规范权力运行、有效防止腐败指明方向。权力运行体系当然包括检察权，亦包括监察权。二是程序正义要求。《监察法》第33条规定监察机关依法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。因此，检察机关在审查案件过程中依据刑事诉讼法，对监察机关调取证据的合法性具有当然审查力，有要求监察机关补正瑕疵证据或排除非法证据的权力，并针对具体涉嫌违法的调查行为予以纠正。三是阶段要求。检察机关针对监察机关调查职务犯罪的不当行为所进行的工作，但鉴于监察机关的性质，故再用“诉讼监督”职能予以表述缺乏准确性，以“制约”职能表述更为贴切。

二、北京市检察机关在配合监察体制改革的实践探索

（一）充分发挥提前介入作用，与监察机关形成打击贪腐的合力

1.提前介入工作的必要性：国家监察体制改革试点工作综述中有如下表述：“2017年1月至8月，三个试点省（市）检察机关共受理监委移送案件219件281人……检察机关办理监察机关移送案件审查逮捕、审查起诉平均用时仅2.7天、22.4天。”[2]监察体制改革试点工作开展以来，党对打击贪腐犯罪的质效合一提出严格要求，从而客观上压缩了检察机关的办案时限，突显提前介入工作的必要性。

2.提前介入工作的特点：朝阳院介入引导调查工作有三大特点：一是介入覆盖率高，自转隶之后，2017年朝阳院对已受理的案件提前介入率达87.5%。二是工作有侧重，在区监察委调查阶段会商，侧重辨别罪与非罪、引导取证方向；在审理阶段介入则侧重证据完善及程序审查。三是介入主体多元化，根据特殊案件办理情况，对5件商请审查逮捕部门共同提前介入，2件商请上级院共同提前介入。

3.提前介入的依据及步骤：根据《刑事诉讼法》、《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》等有关法律法规，监察机关案件审理部门可在审理阶段适时商请检察机关公诉部门派员提前介入。在改革试点期间，监察机关认为需要检察机关提前介入调查的，一般由监察机关案件审理部门商请检察机关职检部，对确有必要先期审查材料的案件，监察机关将已形成的卷宗材料等一并送达职检部。对于符合提前介入条件的案件，由职检部负责人指定检察官提前介入，重大、疑难、复杂案件，由主管检察长指定。

4.提前介入开展的阶段：根据北京市检察院拟定的《关于职务犯罪案件提前介入调查工作的指导意见》，职检部提前介入调查的，一般应在案件审理阶段进行，根据办案需要，经双方协商并经主管检察长批准，也可以在案件调查阶段介入。为做好试点工作，朝阳院在实践中将提前介入阶段作了适当延伸，即对个别疑难或区域内影响较大的案件在监察委员会立案前进行会商。

5.提前介入的工作模式：朝阳区形成的提前介入机制依托区反腐败协调小组，区监察机关、区检察院、区法院、区公安分局等均是小组成员单位。协调小组采取两种工作方式协调提前介入工作。一是召开案件协调会，由参会人员针对提请研究案件充分发表意见。二是审查证据与会商相结合，对于疑难、复杂案件，由检察机关派出检察官审查全案证据并提出审查意见，向主管检察长汇报后，提请协调小组共同会商案件。

6.提前介入的审查内容：依据案件的不同情况，检察机关提前介入后主要审查四方面内容。一是针对事实认定、证据采信及法律适用等进行审查。二是针对非法证据排除及合法证据完善的审查。对非法证据提出依法排除、重新收集的意见，对瑕疵证据提出完善补正的意见；并就调查方向、调查重点提出对策。三是针对案件管辖的审查。将审查后认为属于其他辖区或者上级检察机关管辖范围的案件，及时协调有权机关人员共同介入。四是针对强制措施的审查。对朝阳区监察机关留置后拟采取强制措施的合理性和必要性进行审查。

（二）设立审查受案环节，完成调查程序与刑事诉讼程序、留置措施与刑事强制措施衔接

1.审查受案的时限及来源：北京市试点期间，按照市检察院与市监察机关商定，对于留置的案件，监察机关至少在留置期限届满前10日将案件移送检察机关。检察机关利用这10日进行初查，即该案是否具备进入刑事诉讼阶段条件，并决定采取强制措施，然后案件进入审查起诉阶段。

2.审查受案阶段的目的：监察机关调查终结的职务犯罪案件由案件审理部门移送检察机关。检察管理监督部门将案件移送至职检部，由职检部检察官对移送涉嫌的犯罪事实及被调查人进行实质审查，经审查符合刑事追诉标准，即决定进入案件审查阶段，至此即进入刑事诉讼阶段。

3.刑事强制措施的决定：在审查决定进入刑事诉讼阶段后，仍由职检部启动对犯罪嫌疑人刑事强制措施的适用，但针对犯罪嫌疑人是否被采取留置措施及监察委建议采取刑事强制措施的情况不同，分为四种情形：（1）被采取留置措施拟逮捕的情况：职检部至多利用3日完成审查决定工作及制作《逮捕意见书》向本院审查逮捕部门报请逮捕；审查逮捕部门在7日内完成审查逮捕工作，向职检部送达《批准逮捕决定书》交同级公安机关执行逮捕，监察机关同时解除留置。执行逮捕之日起该案进入审查起诉阶段。（2）被采取留置措施拟取保候审的情况：职检部审查犯罪嫌疑人在京居住情况、案件性质、涉案金额、社会危险性、前科劣迹等情况，由职检部直接做出取保候审决定，在对犯罪嫌疑人执行之日起进入审查起诉阶段，可利用10日时间；如经审查不符合取保候审条件则参照“情形1”履行报捕程序。（3）未采取留置措施拟逮捕的情况：对于职检部报捕的办案程序同“情形1”，但办案时限无法律规定，现阶段依靠监察委、检察院及负责执行的公安机关进行协商。逮捕执行之日即进入审查起诉阶段。（4）未采取留置措施拟取保候审的情况：职检部在取保候审执行之日起进入审查起诉程序，具体流程同“情形1”，但办案时限无法律规定，现阶段检察机关本着高效办案的原则，一般都控制在10日以内。

（三）严把四关确保案件质量，推动完善制约机制建设

1.严把证据关。对在提起介入过程中建议补充调取的关键证据没有调取，或证据体系不完善的案件；在审查起诉阶段证据确有重大变化，或有关键证据、重大事实需要补充调查的案件，检察机关均坚持将案件退回监察机关补充调查。始终坚守高质审结是案件高效流转的前提这一准则，防止案件带“病”起诉。

2.严把程序关。一方面在提前介入过程中，针对卷宗中存在的办案人员未签字等程序瑕疵及时提出补正意见。另一方面在进入检察机关审查环节后，在审查案件实体的同时加强对取证程序的审查，避免非法证据、未补正的瑕疵證据进入审判阶段，切实维护程序正义，保障犯罪嫌疑人的诉讼权利。

3.严把定性关。及时沟通定性分歧案件，确保定性准确，打击精准。如在办理一起执行法官助理冯某某受贿案过程中，经审查其收受贿赂后违规使用法院协助查询存款通知书及工作证件等，查询与案件无关的公民个人信息并将查询结果非法提供给行贿人，在冯某某此是否构成滥用职权罪检监产生意见分歧。后经我院提请区反腐协调小组研究，并在会上详细阐述认定理由，最终区监察机关同意我院意见，现该案已获一审法院判决。

4.严把追诉关。发现应当追究刑事责任的人员，依法提出追查意见。我院针对两起已获法院有罪判决的职务犯罪案件，向区监察委发送2份《追查函》，现一人已获法院行贿罪判决，1人已被监察机关立案。

三、检察机关在配合监察体制改革办案实践中遇到的问题及建议

（一）提前介入工作的开展及制度确立方面的问题

一是检监双方对于提前介入的目标仍存在认识偏差。参考检察机关对于公安机关侦办普通刑事案件的提前介入、引导侦查工作，其目的为了更准确把握侦查方向、完善证据体系、规范提取证据程序，从而提升案件办案质量和效率，而并非在介入阶段即形成最终对案件的处理意见，进而约束检察机关依法享有的审查权、追诉权，退补权。二是提前介入的时间缺乏必要保障。由于现行的提前介入基本由监察机关商请后提出，因此介入的时间具有不确定性，无法保证检察机关充足的时间进行审查并提出有效的意见建议，亦无法保证监察机关依据建议完善证据，影响提前介入目标的实现。

（二）监检两机关就移送案件的受理及程序衔接方式方面的问题

一是受理监察机关移送案件后、进入审查起诉阶段前的审查受案阶段及采取强制措施阶段的时限暂无法律规定。北京市所适用的“留置期限届满前10天”的期限仅是针对被采取留置措施的案件，其更倾向于对监察机关办案时限的限制，而非是赋予检察机关一个相对独立的用于审查监察委移送案件是否具有刑事追诉性的阶段，存在不确定性，难以保障检察机关享有相对稳定的审查时限。二是在受理案件后，针对被留置的犯罪嫌疑人，检察机关占用留置的时间审查逮捕，因“人案分离”导致审查逮捕部门告权（对犯罪嫌疑人进行诉讼权利告知）、提讯等均需协调监察机关工作人员才能完成。三是针对监察委移送未采取留置措施的案件，因被调查人无任何措施对其自由进行约束，存在移送检察机关后无法到案，增加刑事诉讼无法顺利进行的风险。

针对以上在办案实践中遇到的问题提出以下建议：一是从明确提前介入工作的目标、原则、对象、阶段、方式及内容等方面完善职务犯罪案件提前介入调查的制度化建设。二是立法层面明确赋予检察机关独立的审查受案权并设立审查受案期限。

注释：

[1]陈卫东：《职务犯罪检察调查程序若干问题研究，载《政治与法律》 2018 年第1 期。

[2]《国家监察体制改革试点工作综述》，http：//www.ccdi.gov.cn，访问日期：2018年4月6日。