社会保障统筹对提升贫困治理水平的必要性分析

孟岳

[提 要]随着国家对扶贫工作的重视，精准扶贫写入了党的报告。解决贫困问题不是单纯给予经费补助，而应从统筹社会保障制度的角度来思考贫困治理问题，以解决扶贫中存在的信息不对称、识别不精准等问题。基于我国的社会保障制度和扶贫制度发展历程、贫困治理中存在的一些问题等，分析统筹社会保障制度对于提升贫困治理水平的必要性，并提出相应建议。

[关键词]贫困、社会保障、精准扶贫、信息不对称、委托代理

[作者简介]孟 岳（1984—），男，清華大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策、三农问题。（北京海淀 100089）

一、贫困定义概述

从不同侧面研究贫困会对其有不同的理解，目前对贫困的研究有绝对贫困、相对贫困、能力贫困、文化贫困等。绝对贫困是指缺乏仅维持功能所需的最低生活必需品，相对贫困是指相对他人而言生活水平低下。能力贫困是指缺少达到最低生活水准的能力[1]，文化贫困也就是精神贫困，包括缺乏日常文化生活等[2]。

二、我国社会保障制度扶贫历程概述

（一）最低生活保障制度

1993年的党十四届三中全会拉开了国企改革的序幕，为了应对下岗造成的失业问题，上海市于1993年建立了城市低保制度。1994年开始探索建立农村最低生活保障制度[3]。1997年国家发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保制度实施开始在全国铺开。1999年，国务院出台了《城市居民最低生活保障条例》，从而城市最低生活保障制度开始进入法制化轨道[4]。2005年中央一号文件提出有条件的地方可以探索建立农村社会保障制度。2007年，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，至此，国家最低生活保障制度逐步走向城乡一体化。

（二）就业保障制度

1951年国家发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，当时就业保障只是一种福利而不是一种人人都享有的权利，并仅限于一些重要的生产部门，1986年，国家发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，就业保障就此开始引入失业保险模式。1999年，为了应对国企改革带来的下岗问题，国家发布了《失业保险条例》[5]。2007年国家又相继颁布了《就业促进法》和《就业服务与就业管理规定》，进一步细化了公平就业的规定，完善了公共就业服务制度，强化了就业援助制定，健全了就业登记和失业登记制度，更加注重就业服务工作。

（三）医疗保障制度

计划经济时期，国家建立了覆盖全国的医疗保障制度，1978年后，公立医疗体制由于受市场化的冲击，为克服原有公费医疗中的费用缺乏而引入了需方分担机制。1992年后，随着社会主义市场经济的建立，国家开始探索建立基本医疗保险制度，并在深圳率先试点。1993年又开始探索农村合作医疗试点。2003年国家颁布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，就此针对农村居民的基本医疗保险制度正式建立。2009年，随着《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》印发，到2011年国家基本实现全民医保，2016年国务院发布了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》[6]。

（四）扶贫历程

2001年，国家颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，《纲要》指出“按照集中连片原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，规划要以县为基本单位、以贫困乡村为基础”[7]。总体上看，我国的扶贫开发的对象是从县、乡逐渐到村。虽然扶贫重点是针对集中连片地区，但瞄准对象开始由县、乡逐渐向村倾斜。2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，明确了扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”，首次提出了“精准扶贫”概念。2014年1月，国家发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，文件指出要建立精准扶贫的工作机制，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”原则开展工作。

三、我国贫困治理面临的主要问题

（一）信息不对称，对象欠精准

我国社会保障的信息化水平不高，没有家庭收入的详细资料，由于无法全面了解家庭收入状况，一定程度上给贫困户的识别带来障碍。在农村地区，由于居住不集中且交通不便，给民政工作人员入户走访调查带来了许多障碍。并且由于村民家庭收入的详细资料信息的缺失，给村支书了解掌握本村贫困人口的真实状况带来困扰。这些情况都给贫困识别采集带来了挑战。

（二）激励不精准，贫困人口主体性有待提升

我国的低保制度及贫困识别制度没有有效和劳动能力很好结合起来，容易形成“养懒人”现象，部分贫困人口产生了福利依赖。福利依赖分为主动依赖和被动依赖，前者指贫困人口从心理上依赖政府，认为获得补助是应该的;而后者是指由于制度的激励不当，留在贫困状态可以获得更高的福利，使其甘愿处于贫困状态。

（三）上下激励相容性不足，政策执行易走样

地方政府坚持成绩最大化，按照上级的扶贫指标提升成绩，使得风险最小化并降低政治成本，同时使问责压力进一步传导下级，实现本级收益的最大化。地方政府将贫困程度深的人列入贫困户，脱贫考核达标难度加大，一旦无法脱贫可能被问责，这样使得下级为了避免扶贫考核带来的问责，不把应该扶持的贫困户选为贫困对象。

（四）管理上“条块分割”，部门间协同不畅

政府机构“条块分割”的状况明显，医保、就业、扶贫开发等部门的信息不通畅，导致无法全面准确掌握一个家庭的收入、健康、就业等信息。也就无法根据健康状况、就业能力等情况识别其贫困状态，不能很好地避免“养懒人”现象的发生。

四、理论依据

（一）信息不对称理论

信息不对称的原因有：专业分工带来的信息隔离、委托代理关系、组织结构不合理、技术因素等。信息不对称不利于社会公平、易诱发道德风险、扭曲激励机制、导致决策不当、增加社会时间成本。

（二）公共选择理论

公共选择理论的基本假定为：人是自利的、理性的、效用最大化的。公共选择理论是用经济学方法对政治学的研究，其研究主题同政治学一样，包括国家理论、社会福利等方面。公共选择理论认为政府政策存在低效率、政府机构工作存在低效率、政府会自我膨胀、会有寻租活动。

（三）委托代理理论

委托代理理论最初是新制度经济学的范畴，后被引入新公共管理的理论范畴。委托代理理论自20世纪60年代兴起，其代表人物有莫里斯、史宾斯、阿克尔洛夫约、斯蒂格利茨等[8]。目前政府的委托代理主要有政府与公共服务部门间的委托代理、决策部门与执行机构间的委托代理、纵向或横向政府之间的委托代理[9]和选民政治家之间的委托代理[10]。

（四）协同治理理论

协同治理理论强调的是不同部门参与方采取集体行动的过程，各参与方通过建立一种比较正式和紧密的关系，为最终的结果和自己的行为承担一定的责任[11]。

五、必要性分析

（一）从信息不对称理论看必要性

信息不对称不但会影响贫困识别决策的精准度，而且还会引起贫困识别中的道德风险产生，会出现寻租、精英捕获等现象，因而需要打通信息阻隔，统筹社会保障信息。

（二）从公共选择理论和委托代理理论看必要性

从公共选择理论看，政府部门有自身的利益，如果没有信息和管理的统筹，政府部门就会利用自身的职权和信息优势使贫困识别结果利于自身的一方。在委托代理的情况下，由于信息传递成本高和激励不相容，会导致“道德风险”发生。由此可以看出，政府部门有自身的利益，不会主动公开信息和交出职权。因此，必须建立制度统筹社会保障体系以增加扶贫的透明度。

（三）从协同治理理论看必要性

其必要性可以体现为三个方面：一是实现对政府监督的需要。政府的监督，需要让公众参与，实现信息统筹有利于公众对政府行为的监督。二是政府作为权力机构。其组织机构往往无法适应贫困人口多元化的需要，因此，需要市场、社会等多种专业力量参与。信息统筹可以帮助社会组织更好地获取信息，降低帮扶成本。三是扶贫需要激发群众的主体性。需要贫困人口自身主动参与，如果信息障碍易出现过度补贴或者“养懒人”情况。

（四）从互联网时代的趋势看必要性

互联网时代的重要特征是公开、透明、多元化、高回应性，为统筹社会保障信息提供技术支撑，互联网的这些特征要求我们政府工作机制必须做出改变。社会保障信息的统筹可以提升公开透明程度，并与异地社会保障等多元化需求相适应。

六、对策建议

（一）严格规范和严格社会保障数据结构。数据结构内容应该包含家庭人口、收入状况、年龄、性别、消费支出、家庭财产及负债、健康状况、就业状况等信息，有助于综合衡量收入贫困、资产贫困、能力贫困等贫困类型，提升贫困识别的准确性。

（二）建立信息统筹机制，打破信息孤岛，实现医疗、就业、民政、税务、公安等信息的畅通。同时，要健全信息报告制度。目前扶贫部门的扶贫救济信息、民政部门的最低保障信息、人社部门的就业信息、医疗健康部门的医疗信息、公安部门的征信信息等彼此孤立，易导致贫困识别过程中各部门综合评定信息利用困难。

（三）借助社会保障信息统筹，完善贫困产业帮扶及救助制度。综合利用家庭收入、就业能力、健康水平、征信等方面信息，以家庭为单位展开贫困救济。

（四）建立社会保障统筹服务平台，协调解决信息与职能统筹过程中的部门利益问题，并统筹整合资源和监督渠道。实现低保、扶贫、就业、健康、养老等服务在同一平台中有效运行和接受监督，实现扶贫与社会保障制度的衔接。

[参考文献]

[1]王三秀，罗丽娅.国外能力貧困理念的演进、理论逻辑及现实启示[J].长白学刊，2016，（5）.

[2]熊丽英.贫困文化和文化贫困[J].求索，2004，（2）.

[3]胡思洋.低保制度功能定位的制度变迁与合理取向[J].社会保障研究，2017，（1）.

[4]文雯.中国城市低保制度的减贫与再分配效应研究[D].天津：南开大学博士学位论文，2013.

[5]张丽宾.论我国就业保障的制度化安排[J].经济研究参考，2007，（45）.

[6]赵斌，尹纪成，刘璐.我国基本医疗保险制度发展历程[J].中国人力资源社会保障，2018，（1）.

[7]国务院关于印发《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhe ngce/content/2016-09/23/content_5111138.htm.

[8]罗开平.传统委托代理模型的理论拓展及应用研究[D].成都：电子科学技术大学硕士学位论文，2007.

[9]王玉明.政府公共服务委托代理的制度安排[J].理论与现代化，2007，（2）.

[10]余婧.政治过程中的委托代理关系探讨[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2012，（2）.

[11]田培杰.协同治理概念考辨[J].上海大学学报（社会科学版），2014，（1）.

[责任编辑：朱晨光]