江西省脱贫攻坚立法研究综述

熊文瑾 熊紫瑾 上官涛

[提 要]江西脱贫攻坚工作已经到了极其重要的冲刺阶段。通过对目前脱贫攻坚立法及研究现状进行分析和梳理，发现脱贫攻坚研究与立法实践两者相互促进、相得益彰。通过对国外反贫困立法理论以及江西省地方性脱贫攻坚立法现有政策和学理研究成果进行分析，发现应该从江西省城乡统筹发展角度、从经济法及权利保障法立法角度研究以及从新时代脱贫攻坚与本省农村最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、社会养老保险制度耦合衔接的角度来阐释具有综合性、统筹性的江西脱贫攻坚研究，为确保打赢江西脱贫攻坚战提供更好的理论和制度保障。

[关键词]脱贫攻坚;立法;反贫困

贫困是权利侵蚀的成像，是人类发展的桎梏。党的十八大召开以来，我国脱贫攻坚取得了举世瞩目的成绩，全国整体贫困状态得到极大缓解。江西省在现有政策引导和保障下，全省贫困人口从2013末全省贫困人口342万减少到2017年末的87.54万，井冈山市在全国率先脱贫摘帽。但是作为中部省份，某些边远地区贫困程度还相对较深，江西省如期完成脱贫攻坚任务面临重大考验，脱贫攻坚已经到了极其重要的冲刺阶段，越是到了脱贫攻坚的关键时期，脱贫攻坚工作中的深层次矛盾就越突出，过去传统的行政手段及经济手段相对乏力，运用法律规则及法治思维对脱贫攻坚长效机制的形成显得更加重要。

一、目前脱贫攻坚立法及研究现状

（一）脱贫攻坚的立法现状

1.国内脱贫攻坚现有立法。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（中发〔2011〕310号）指出：“加强法制化建设，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”[1]2015年发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》规定：“完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例。”[2]目前我国在扶贫法规领域采取鼓励地方立法先行策略。地方“扶贫开发条例”被赋予规范各地扶贫工作重要功能，在贯彻国家扶贫路线方面发挥着不可替代的作用。在23个省份中，河北、湖南等14个省份制定了本省的“扶贫开发条例”;2012年至2017年6年内，我国地方共出台13部地方性扶贫法规，湖北和黑龙江两省做了立法修改，宁夏农村扶贫条例草案正在公开征求意见。[3]

2.国外反贫困立法。较成熟的国外反贫困立法分为三类：第一种是宪法或宪法性文件作为权利保障法的反贫困法律，对贫困状况在宪法中专列条目规定普遍原则、权利保障原则、平等原则、政府责任原则。比如享受社会救济的权利、优先享受社会保障的权利、对“平等权”的确认和保护，美国《独立宣言》（1776年）“真理是不言而喻的，人人生而平等”，法国《人权宣言》（1789年）“人们生来是而且始终是平等的”。第二种是在宪法原则的指导下制定专门的反贫困法律文件，明确反贫困具体目标，1601年英国政府颁布《济贫法》（史称“旧济贫法”），被认为是社会政策解决贫困的开端。1834年英国政府颁布经修订《济贫法》（史称“新济贫法”），将解决贫困作为国家的基本职责。第三种是对特别领域贫困现象进行专门立法，（1）依据地区制定法律，比如：英国1934年颁布《特别区域法》划分为发展区、特别区和中间区，实行与之相应的反贫困政策，并已成为大多数发达国家普遍做法。美国1961年颁布《地区再开发法》，以立法形式将2/3的贫困县划入137个经济开放区，每个开发区建立几个新兴城市，使之成为带动周边地区经济增长中心;美国1994年执行《联邦受援区和受援社区法案》，批准6个城市受援区和65个城市受援社会，用于贫困群体居住环境改善和社区发展，帮助城市贫民获得可持续生计;[4]意大利政府在20世纪50年代成立南方基金和南方发展部长委员会来消除南北经济发展差距;瑞典政府通过拨款、减税和成立“发展基金”帮助北部山区丘陵地区因地制宜发展特色产业，（2）依据行业制定反贫困法。美国1977年《公共工程法案》要求联邦政府施工合同的10%授予少数民族公司;[5]日本制定《农业巩固法》，加强对农业及其从事农业工作人员的补助，马来西亚政府通过绝对贫困和核心贫困两种概念，每个五年计划为反贫困战略提供财政支持;（3）制定专门农村反贫困法。印度2004年颁布《国家农村雇佣保证法案》，保证每户家庭人均每天得到最低60卢比（约12元人民币）的生活费和100天的劳动时间。[6]

（二）目前对脱贫攻坚研究现状

脱贫攻坚理论研究成果及立法改革实践两者之间相得益彰。在我国脱贫攻坚立法如火如荼推进的同时，学者们对我国脱贫攻坚研究呈现出井喷现象。梳理2015年至2018年4月中国知网的数据显示，有关脱贫攻坚研究成果文献数量逐年上升，2015年为4348篇（条），2016年为8899篇（条），2017年为16469篇（条），2018年至4月为3741篇（条）（统计存在滞后现象）。由此可见，我国对脱贫攻坚的研究成果豐硕，全国各地开展的脱贫攻坚战提供了大量的鲜活案例和实践经验。

1.国内学者对脱贫攻坚立法的研究。国内学者对脱贫攻坚立法的研究范围主要涵盖立法性质定位、地方性扶贫法规存在的问题、扶贫开发法治保障、国外反贫困立法借鉴等方面，并取得丰硕成果。立法性质定位方面：脱贫攻坚立法具备权利保障法和经济法双重性质。经济法在协调市场个体之间利益的同时，致力推动部门、地区经济结构与资源宏观配置的合理化;脱贫攻坚立法是对社会资源的倾斜性重新分配，是经济法价值体现，以实现帕累托最佳[7]（刘伟，2017），具有权利保障法特性，扶贫立法实现长久发力、组合发力、高效发力[8]（张静，2017）;地方性扶贫法规存在的问题：存在着扶贫主体单一、行政政策性强、部门法衔接待加强、法律责任追究不足等问题，处理好经济扶贫和思想扶贫、应急性扶贫和可持续扶贫、生产要素投入与生产方式变革等倾向性和苗头性关系和问题（朱炳之，2017）;扶贫开发法治保障：建立政府和社会组织合作扶贫模式，规范扶贫对象确定程序、明确规定地方财政安排扶贫资金比例、建立扶贫项目责任制、合同管理制、质量和安全保证制、公开公示制、绩效评估和检查验收制等、加大扶贫资金监管力度、鼓励科技扶贫（黄建华，2017）;从我国依法治国战略定位、法治政府建设现实要求、服务型政府转换内在需要、人权保障价值追求阐释精准扶贫法治化（许玉香，2017）;反贫困是法律、行政、经济手段三位一体，法律手段反贫困是根本，行政手段反贫困是工具、程序，经济手段反贫困是实质（廖建求，2016）。

2.国外反贫困立法理论。国外反贫困研究一般理论及观点，主要有美国法学家罗尔斯的“社会正义论”、“制度贫困论”理论，认为任何社会总是有贫有富，一定的制度规定了谁做穷人，谁做富人。机会公平、平等原则和有差别原则的结合，只有不平等对所有人都有利，特别对社会中处于最不利地位的人有利的情况下才符合正义。美国犯罪学家乔治和威尔逊的“破窗理论”，认为某一地区社会控制与其维持有关。如果街道两旁都是废弃汽车以及“窗户破碎”的建筑，犯罪将紧随其后。美国经济分析法学派波斯纳则认为：“政府官员是公共利益代表”这种理想化的认识与现实相距甚远，行使经济选择权的人并非‘经济阉人。没有理由将政府看作是超凡至圣的神造物。政府同样会犯错误，也常会不顾公共利益而追求其官僚集团自身私利。[9]发展经济学派卡尔·布鲁纳认为，所有政府都同时具有“保护性政府”和“再分配政府”两种特性，它们分别具有创造财富和阻碍财富积累的作用，由此，政府是否能够反贫困主要取决于保护性政府和再分配政府谁占上风。[10]诺贝尔经济学获得者阿马蒂亚·森的能力剥夺论和多维度贫困理论，“贫困是一个被侵占、被剥夺的过程”，贫困是权利被剥夺的结果，贫困是因缺少各种经济机会以及交换权利的残缺或缩水的结果。贫困不单指收入水平低，还包括生态环境、卫生健康、文化素质、个体发展能力等多方面贫困。人们所公认的典型权利有以贸易为基础的权利、以生产为基础的权利、自己劳动的权利及继承和转移权利。

二、江西省地方性脱贫攻坚立法必要性和可行性

作为中部欠发达地区之一，新时代江西省地方性脱贫攻坚立法具备必要性和可行性。

（一）江西省委、省政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循党的十九大精神以及习近平总书记的“在脱贫攻坚中作示范、带好头”的嘱托，制订了大量脱贫攻坚政策文件

仅2017年以省委、省政府对脱贫攻坚专门发文就达4次：《关于深入推进脱贫攻坚工作的意见》（赣办发〔2017〕4号）、《江西省大力支持深度贫困村脱贫攻坚实施方案》（赣办发电〔2017〕75号）、《江西省脱贫攻坚工程项目“绿色通道”实施方案》、《江西省设市区党委和政府脱贫攻坚工作成效考核办法》，近三年共计达7次;2015年来以江西省扶贫开发领导小组对脱贫攻坚专门发文达18次，比如《江西省2018年脱贫攻坚“春季攻势”行动方案》（赣开电〔2018〕1号）、《全省扶贫领域作风问题专项治理实施方案》（贛开发〔2017〕16号）;2016年专门制定《江西省脱贫攻坚责任制实施细则》，2011年及时出台《江西省农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。

（二）江西省地方性脱贫攻坚立法具备丰富的学理准备

学者针对江西省脱贫攻坚实践中形成的脱贫机制、脱贫模式、脱贫经验进行了科学总结。脱贫机制方面，紧紧咬住目标任务，强力推进脱贫攻坚重点工作，切实打牢工作基础，为脱贫攻坚提供坚强保障，严格督查考核，确保脱贫攻坚实效[11]（刘奇2016）;脱贫模式方面，选择江西最大的国家贫困县，也是贫困人口最多的县——鄱阳县，选择县里最贫困村之一的周家村以"解剖麻雀"的精神，开展精准脱贫调研，真实了解贫困户的基本状况、致贫原因和所思所盼，摸清贫困户户情台账，研判脱贫致富条件，共商脱贫攻坚计策[12]（朱虹2016）;脱贫经验方面，在加快脱贫攻坚进度上、提高脱贫攻坚实效上、提升脱贫攻坚聚力上、在创新脱贫攻坚机制上体现“精准”和“领跑”[13]（吴永明，2017）;立足实际、因地制宜、找准路子是前提，发挥群众主体作用，提升产业发展参与度和受益度是关键，强化教育培训，提升贫困群众素质是根本，加强基层党组织建设是保障[14]（熊建，2017）;江西的扶贫工作立足实践，勇于创新，在产业扶贫、搬迁扶贫等方面创新了做法，探索了新路，取得了新成效（刘清荣、邵猷芬，2014）。

综上所述，我国学者从研究内容上看，对国家及地方层面已制定的农村脱贫攻坚方面的规章、决定、政策方面研究成果较多，对江西本省将来城乡统筹发展的脱贫攻坚立法规划研究较少;从研究视角上看，从政治经济学、经济管理、行政执法角度研究成果多，从经济法及权利保障法立法角度研究较少;从制度衔接上看，对新时代脱贫攻坚与本省农村最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、社会养老保险制度的耦合衔接机制研究较少。因此，从经济法及权利保障法立法角度来阐释具有综合性、统筹性的江西脱贫攻坚，进行富有地方特色的立法研究具有重要的理论和实践意义，为确保打赢江西脱贫攻坚战提供更好的理论和制度保障。

[参考文献]

[1]中共中央，国务院.中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）[Z].http：//www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm.

[2]中共中央，国务院.关于打赢脱贫攻坚战的决定[Z].http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_ 5020963.htm.

[3][7][11]刘伟.经法视野下我国地方性扶贫法规的完善路径探讨[J].城乡建设，2017，（4）.

[4][6]左停，赵兴梅.扶贫立法：提升扶贫开发水平的有效途径[J].内蒙古社会科学，2008，（5）.

[5][10]陈勃.反贫困的若干法律思考[J].现代法学2002，（12）.

[8]张静.精准扶贫与地方扶贫立法创新思路[J].法治视点，2015，（4）.

[9]（美）理查德·A.波斯纳，蒋兆康，译.法律的经济分析[M].北京：中国大百科全书出版社，1997.

[12]朱虹.鄱阳县周家村精准脱贫调研报告[J].老区建设，2016，（3）.

[13]吴永明.共同谱写江西脱贫攻坚新篇章[N].江西日报，2017-04-03（A3）.

[14]熊建.奋力书写脱贫攻坚奔小康的江西答卷——赣南等原中央苏区六县（市）精准产业扶贫调查[J].老区建设2015，（24）.

[责任编辑：朱晨光]