新型城镇化进程中农民财产权益的损害与保护

王海鹏

(西安财经学院 法学院， 陕西 西安 710061)

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。农民与土地的关系是农村最重要的生产关系，农地产权制度是农村最重要的制度安排。在“三农”问题中，农村土地问题是关键和核心，是农民最关心最直接最现实的利益问题。党的十八届三中全会明确指出，要赋予农民更多财产权利；习近平同志多次强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系，要切实保障农民财产权益。20世纪90年代以来，中国的快速工业化和城镇化带来的一个直接结果就是城市郊区的土地被大量征用和农村的土地被综合整治。当今，在土地产权制度模糊及农地的非市场等价交换等一系列非常规经济政策下的征地行为造成了农民与土地有关的用益物权、集体财产收益权等财产权益受到侵害或未能得到相应补偿，从而引发了一系列社会问题。这些问题的存在不仅会严重影响社会稳定发展，还有可能诱发新的社会矛盾和冲突[1]。因此，如何确保农民财产权益不受侵犯，使农民共享城镇化成果，已成为新型城镇化工作的重中之重。这也是中国特色社会主义民主政治建设的题中之义。鉴于此，本文从简要梳理新型城镇化进程中农民财产权益受到损害的状况入手，通过剖析其发生原因，提出如何切实有效保护农民财产权益的对策。

一、新型城镇化进程中农民财产权益受损状况

城镇化是人口向城镇集中的过程，是国家现代化的重要标志。党的十八届三中全会明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路”[2]，注重保护农村和农民权益。但在现实中，近年来，在资本、土地、权力“三位一体”推进的新型城镇化进程中，出现了大量非公共利益性的征地行为，以及在征地过程中由于政府干预、制度边界模糊等存在的非市场化等价交易行为，造成农民土地用益物权受到侵害，农地增值红利未得到均衡分配[3]。农民在失去土地的同时，还失去了建立在土地之上的一系列财产权益。

(一)“被上楼”过程中农民宅基地使用权被剥夺

“农民上楼”是城镇化的结果，也是农民生活品质提升的表现。新型城镇化之“新”就是要区别于传统的圈地增容、盖楼建房的“造城运动”，而将工作重心转移到以人为核心的城镇化，更加注重尊重农民意愿和保护农民权益。对于是否“上楼”，农民有选择的权利和自由。但实践中，一些地方政府为追求城镇化率，动用行政强制手段，越俎代庖，压之以力，违背农民意愿，左右、影响甚至胁迫替代农民行使选择权利，致使农民“被上楼”现象频频发生。农民“被上楼”过程中财产权利发生的根本变化之一就是政府对于农民宅基地使用权的侵占和剥夺。宅基地使用权是法律赋予农村居民的一项基本财产权益，为农民安身立命提供了根本保障。我国《宪法》规定，宅基地属于集体所有，而宅基地使用权从集体土地所有权中分离出来，成为一项独立的财产权利，归农民所有。这意味着我国宅基地既存在集体土地所有权，又存在农民的宅基地使用权，同时对于宅基地上的房屋农民具有所有权。同时，《宪法》还规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，其中可以征收的土地，既包括国有土地，也包括集体土地。政府在对农民宅基地征收或征用过程中侵犯了农民的政治权利和财产权益：一是侵犯了农民是否“上楼”的自由选择权，一些地方政府借助“公共利益”的幌子，大肆圈收农地，扩地增容，将农民“赶上楼”。一方面，为城镇发展囤积了必要土地，另一方面，农民“上楼”也提升了城镇化率。二是在农民自由选择权被剥夺的情况下，进一步剥夺了农民宅基地使用权。根据《物权法》的规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”可见，《物权法》只是对农民宅基地上的物质损害进行补偿，而忽视了对宅基地使用权的补偿。

(二)土地承包经营权交易受限和非市场化造成农民财产增值渠道不畅

在中国农村，土地具有三重属性，即基于生产的经济属性、基于保障家庭生活的社会属性和基于维护稳定的政治属性。土地承包经营权作为农民拥有的一项基础性用益物权，承担的上述三重属性和功能密切关联，导致我国法律对土地承包经营权流转有诸多限制，以及市场难以建立土地权利交易的价格机制，其直接后果就是造成缺乏话语权的农民一方权益受损。

一是法律的限制性规定致使农民财产增值渠道不畅和财富积累能力不强。我国《物权法》第128条对土地承包经营权的流转方式、期限、用途等作出了限定，即“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”但是，我国《担保法》对土地承包经营权抵押只限于“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权，并且抵押人要经发包方同意”。尽管，我国已开展“两权”抵押贷款试点，但效果并不理想，且尚未从法律制度上得以确认。可见，农民对于土地承包经营权只是享有“权益”，还不能充分自由地从中获得切实的“利益”。这种限制违背了我国当前以人为核心的新型城镇化发展理念。随着我国城镇化进程的深入，法律对于承包经营权流转的限制，已经转变为对农民财产增收的限制。农民进城务工人员的增加，使得承包地荒废现象严重，承包地的价值并没有充分开发出来。承包地对于农民的社会保障功能下降，逐渐成为束缚农民进城转变身份的阻碍。

二是土地权利交易的非市场化造成农民财产权益受损。我国农村土地实行的是土地集体所有制度，这使得农民的土地承包经营权等土地财产权利均与集体高度相关，加之农地的生产功能、社会保障功能以及维稳功能三者之间紧密联系，导致土地权利交易的市场化价格机制难以建立。现实中农村土地承包经营权交易价格的确定极易受具有权威和话语权一方的影响和左右。交易一开始便是在缺乏实现利益均衡的公平公正价格标尺下进行，最终造成缺乏话语权的一方的权益受损。

(三)农地承包经营权补偿机制残缺造成农民正当财产无形流失

土地征收是当前城镇化进程的重要环节，也是矛盾最为突出的环节。土地征收过程决定着我国城镇化能否顺利进行，而土地征收补偿是否合理，又牵动着征收过程是否顺利。城镇化进程中，人们更多地将目光集中于对集体土地所有权的补偿，却忽视了对农民土地承包经营权这一基本财产权益的补偿。我国《土地承包法》规定“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。该项规定将承包地征收补偿确定为承包方的一项财产权利。随后，《物权法》进一步对补偿标准作出规定，其第132条指出“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”从我国相关法律规定中可以看出，我国目前并未将承包地征收补偿列为单项补偿，而是与集体土地一并补偿。对于承包地的征收，同时也是对集体土地的征收，因此，在承包地征收过程中必然涉及两种权益的补偿：一种是对集体土地所有权的补偿；另一种是对土地承包经营权的补偿。各地在城镇化进程中，往往只对集体土地所有权进行一次性补偿，利用法律规定缺陷，规避对于农民土地承包经营权的补偿，损害了农民的财产权益。

(四)农民“被代表”造成集体收益分配权被侵蚀

我国《土地管理法》《村民委员会组织法》等法律规定，对于集体所有的土地和其他财产，由村民委员会进行管理。村民委员会是农民的“当家人”、集体财产的“代言人”，承担着集体收益“分配者”的角色。为了满足城镇化的发展需求，农民集体所有的土地和其他财产将不可避免地被国家征收或征用。在这一过程中，农民集体所有的土地或者财产为集体带来了收益，由农民集体共同享有。但由于我国集体收益分配权主体的缺失，促使村民委员会成为集体收益的“分配者”。农民在城镇化进程中，只是财产增值收益的被动接受者，而不是财产增值收益的主体。而村民委员会这一主体，对于农民集体财产权益的关注，仅限于自己利益满足的前提之下。可以说，村民委员会对于农民集体财产增值是第一次分配，而农民个体对于财产增值是第二次分配。在此分配过程中，城镇化进程并没有为农民带来财产增值，相反，对其集体收益分配权进行了部分剥夺。

二、新型城镇化进程中农民财产权益受损的原因分析

(一)农村土地产权模糊和产权残缺

农地产权模糊[4]和产权残缺[5]与相关法律规定缺失是引发征地冲突和造成农民财产权益受损的核心原因。模糊的农地产权意味着所有者的控制权及正当权益缺乏保证，后果就是强者攫取了模糊产权中的财富和利益，弱者的权益受到损害。第一，集体产权主体界限模糊。在各类社会关系中，“界限的概念在某种程度上极其重要”，模糊的边界会造成利益交叠和纷争，往往会导致弱势的一方权益受到损害。农村土地产权的主体界定是产权制度首先要解决的问题，集体土地所有权与集体资产的归属关乎农民切身利益，是农民有权获取土地等财产性收益的资格要素。现行《宪法》以财产集体所有权的形式对农民财产权益进行了“赋权”， 但并没有对农民财产个人所有权进行“确权”。相关法律对于农民产权界定不清和界限模糊，致使我国农村土地财产权主体缺失。实践中，各村村委会成员逐渐取代农民集体，凌驾于农民之上，成为农民集体土地所有权和集体资产的掌控者，主导着农民集体收益的分配。城镇化进程中，土地征收为集体带来了资产增值，在经过城乡之间第一次利益分配之后，农村内部之间进行了利益的第二次分配。但农民作为弱势群体一方，只能作为集体土地收益分配的参与者，享有收益，但不能决定收益的分配，在此过程中农民财产权益的损害在所难免。第二，集体产权权能立法保障缺失。农村土地产权权能不完整制约着农民土地财产收益。在所有权主体不明的前提下，国家又对农民财产权中的收益权、流转权等权利作出限制，致使城镇化进程悄然演变为新一轮的圈地运动，农民依旧是社会转型的牺牲者。从宅基地使用权来说，宅基地使用权人对于集体土地仅享有占有和使用的权限，宅基地使用权的流转受到了限制。对于宅基地使用权流转的限制极大地损害了农民土地财产权益，阻碍了农民市民化进程，同时也不利于新型城镇化的顺利推进。

(二)征地制度本身弹性较大并与乡村现实间存在缝隙

一是征地制度本身存在较大操作弹性，极易诱发利益冲突。在我国，法律设计的“一统性”和执行的“灵活性”造成制度本身规定存在较大弹性，使得操作过程中是非边界难分，诱致强势一方越界并攫取更多利益，从而引发利益冲突。当前的征地制亦是如此。在因建设需要征用土地(包括耕地、耕地以外的其他农用地，以及其他土地)的土地补偿费和安置补偿费的补偿标准方面，我国现行《土地管理法》规定最高不得超过该土地被征收前三年平均年产值的25倍，即土地补偿只要不超过25倍都是合法的。如此巨大的弹性空间虽然照顾了不同地块之间的禀赋差异，但另一方面也带来操作的极大困难，并成为诱发冲突的根源。此外，地方性法规对同一块地有不同的补偿标准导致政府寻租行为对农民财产权益的侵害。例如，《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对因建设而征用土地的土地补偿费和安置补偿费规定，最高不得超过该土地被征收前三年平均年产值的30倍。二是制度文本与乡村现实之间存在一定缝隙，使农民财产权益受到损害。在中国乡村非正式治理场域中，并非所有的法律和政策都会不打折扣、不搞变通地执行。“情面原则”、“不走极端原则”及“礼俗原则”都是必须遵循的乡土逻辑。有的学者认为，在土地使用和土地价值的分配方面，“可以发现有多种规则，他们分别包含不同原则和价值，其中任何一个，都可能被社会成员选择采用”，而人们在选择的时候，“是根据实际利益和力量对规则做出取舍，他们的行为方式是根据当前利益对规则做出权衡，而不是根据规则衡量利益是否正当”[6]。以农地征用过程中利益分配和补偿费分配为例，政府会根据征地制度的规定，以公共利益需要的名义，主导土地增值分配并享有其中的大部分；农村集体组织则以所有者的身份成为政府的谈判和讨价还价对象，享有接受并支配土地补偿款的权利。法律与现实的差异更加强化了处于弱势的农民一方其合法的财产权益被侵占和攫取。

(三)实际征地过程中政府行政干预和控制

当前我国的农地征用仍然是行政权力高度主导和政府大力干预的。有学者认为，中国农村改革之所以取得成功，关键在于强有力的行政控制。其一，从征地主体来看，政府是包揽农地征用从规划到申报再到审批等所有环节的唯一征收主体，也是农地被征用后代表土地所有者出让土地的唯一行政主体，还是农地补偿标准制定、执行的唯一补偿主体。这意味着，在农地征用、出让及补偿过程中，政府是利益分配的裁决者。其二，从征地依据法律规定来看，国家对农地征收的“随意性”较强。《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对于“公共利益”相关法律并没有给予明确界定，也没有对其加以程序规范。国家为了公共利益需要可以不经土地所有权人或土地财产权益相关人的同意，只要对土地所有权人或与财产权益相关的人作出补偿即可对农地进行征收，“公共利益”成为各地政府征收农村土地的合法依据。其三，从征地过程看，体现了鲜明的行政控制特征。各地政府在压力型体制下，根据征地制度中“公共利益需要”之规定，主导农地征用及由于社会发展所带来的土地增值收益，切割并占有其中的大部分，导致农民合法财产权益受损。其四，从征地补偿看，补偿标准是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，由政府单方面制定的，并未充分考虑农民的土地发展权等权益。

(四)司法救济途径不畅

“有权利，就有救济”，司法救济关乎农民切身利益，是农民财产权益保障最后一道防线。“上诉不如上访，上访不如上网”，是当前我国农民寻求自身财产权益保护的方式选择。当农民自身财产权益遭受损害时，首先排除了通过法律途径来解决，“上访”被农民认为是最有效、也是最可行的救济方式。而近年来随着信息技术的发展，“上网”逐渐成为农民保护自身财产权益的新途径。司法救济之所以为农民所舍弃，主要原因在于：首先，司法救济准入门槛较高。相对于民间和解、行政调解等救济途径，国家立法机关首先对司法救济的立案范围作出限定，如《行政诉讼法》有关立案范围的规定导致农民“上诉无门”，只能通过“上访”、“上网”等途径维护自己合法权益。同时，相对于其他救济，司法救济的过程更为繁琐，当事人虽然耗费了大量的时间、金钱，但最终结果不一定有利于自己。因此，从现实效果、成本等因素考虑，大部分农民选择“上访”来维护自身合法权益。其次，农民法律意识薄弱，相关法律知识普及不到位。对于相关法律知识的欠缺可以说是农民选择“上访”而不去“上诉”的内在原因。一方面，农民文化水平受限，从时间上和精力上不可能自己主动去学习法律知识。另一方面，我国法律知识普及不到位，农民虽然享有权利，但却不能行使权利，“有权无能”致使农民权利有名无实。最后，司法权威的缺失，农民对于司法机关的不信任，也是我国司法救济途径不畅的原因。

三、新型城镇化进程中保护农民合法财产权益的对策

产权制度是一个国家最重要的基础性制度之一，它不仅关乎个人和家庭的自由幸福，更关乎一个国家和民族的兴旺发达，关乎社会的公平正义。从推进国家治理体系和治理能力现代化视角考量，全面深化农村改革和决胜建成小康社会的一条重要主线，是赋予和保护农民的合法财产权益，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。对此，针对当前新型城镇化进程中存在的农民财产权益受损现状，本文提出以下对策。

(一)明晰产权界限，完善保护农民合法财产权益的立法

明晰的产权界限可以清楚地界定各方主体利益边界，为清晰地行动提供标准和规则，进而预防和限制越界行为造成一方或者几方利益受损。

一是完善宅基地使用权立法。首先，从宅基地使用权的取得来看，我国《土地管理法》将宅基地的主体界定为“户”，但相关法律并没有对“户”作出明确界定。加之当前农村采取以“户”为标准的户籍制度，从而将城镇居民、外村村民等非本村人员排斥在外，人为地限制了人口流动，容易形成地方保护。因此，法律首先应对“户”这一主体作出界定。其次，对宅基地使用权的流转，应当在《物权法》中赋予农民宅基地使用权收益权能。允许宅基地在有限的范围内进行流转，以保护农民财产权益的增值和农民财富积累能力的增强。

二是完善土地承包经营权立法。从土地承包经营权的取得来说，应当对土地承包经营权主体予以放宽，允许集体经济组织以外的个人或单位与集体经济组织中的农户对土地进行共同承包，进而带动农民生产积极性，发掘土地应有的价值；从土地承包经营权的流转来说，应当对土地承包经营权的流转方式和流转后的用途加以完善。现行《土地承包法》并未对土地承包经营权的抵押作出相关规定。此外，现行法律规定对于土地承包经营权流转后不得改变土地农业用途的限制过于绝对，并非所有的土地都是适合农业用途。因此，立法应对其作出例外规定，从土地的实际用途出发，有限制地将土地用作它途。

三是完善集体收益分配权立法。首先，法律应当弥补对集体经济组织成员资格界定的缺失。现实中，对于集体经济组织成员资格的界定是以户籍为标准，这种界定方式并不利于调动农民生产、生活的积极性。对于集体经济组织成员资格的界定，立法机关应当在以户籍为标准的基础上，对于对集体经济有贡献的非本村村民的利益予以考虑，从而调动农民积极性，优化农村资源配置。其次，应当明晰集体经济组织和农村村民委员会之间的法律关系。我国《村组法》将村民委员会界定为自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会有权对集体资产进行管理。而我国集体资产的主体是集体经济组织，由于二者的权利交叉，加之我国集体经济组织主体虚置，致使村委会成为集体资产的“代言人”。因此，应当从立法上限制村委会对集体资产的管理权，逐步对集体资产进行分配，量化到个人，使农民能够带着资产进城。最后，相对于宅基地使用权和土地承包经营权，我国对于集体收益分配权的法律保护力度不够。可以先从微观层面入手，通过构建一部《集体经济组织法》或者以暂行条例的方式对集体经济组织的性质、成员资格、收益分配等核心问题予以界定。待时机成熟后，从宏观层面上对集体收益分配权予以立法保护。

(二)规范补偿标准，构建科学合理的多元征地补偿机制

我国当前土地征收面临两难问题：如果以当前征地方式补偿，农民财产流失严重，社会不稳定因素增加；如果以土地市价来补偿，政府利益受损，城镇化后期发展资金乏力。如何在立法中寻找二者的平衡点，是当前亟待解决的问题。立法应当保障农民土地的增值收益分配，转变当前对土地原用途补偿标准，有限制地引入市价补偿标准机制，在留有城镇发展资金的前提下，最大限度对农民予以补偿。我国目前补偿方式多以货币方式、一次性补偿为主，这种补偿方式并没有为农民日后发展考虑，应当从立法上探索多元化的补偿方式，保障农民的发展权。

(三)转变政府职能，建立农民满意的服务型政府

一是建立法治政府，实现依法行政。规范的政府行政行为是在城镇化进程中切实保护农民财产权益的实践手段，法治政府是服务型政府题中应有之义。法治政府的核心是职能科学、权责法定。在农地征用及补偿过程中，土地管理部门的职责、权力边界，以及与市场、社会的关系等都必须依法明确、依法理顺，真正建立有限又有为的政府。二是建立“阳光政府”，实现政府信息公开。政务信息公开是改进政府工作作风、规范政府公共权力运行，满足社会知情权及监督权的一项制度安排。目前，在农地征用及补偿过程中，之所以存在大量农民合法、正当的财产权益受到损害，其中一个很重要的原因就是政务和信息没有及时置于相关利益群体的知晓和监督之下。政府征用农地的执法依据、程序及结果都是置于“暗箱”之中。农民对哪一块土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等权威信息缺乏及时了解和掌握。政府在确定补偿安置标准时，往往只同村两委或者集体经济组织的少数干部接触，没有依法倾听广大农民的意见。这种把广大农民排斥在征地过程之外的做法属于典型的政府暗箱操作。行政行为不透明在很大程度上制约了政府行政责任，助长了寻租行为和腐败现象的滋生，这不仅会侵蚀政府公信力，导致农民正当而合法的财产权益受损，更重要地还会不断侵蚀政府公信力和执政基础。三是建立责任政府，提升服务水平。要健全强有力的督查问责机制，杜绝政府侵犯农民合法财产权益的乱作为和不作为，杜绝政府打着“公共利益”的金字招牌谋求私利；要健全政府管理绩效评价和民意评估制度，切实推进服务型政府向农民满意的纵深发展。

(四)完善司法救济，健全切实保护农民合法财产权益的司法机制

司法救济就是通过司法途径实现社会公平正义。健全的司法救济制度和程序是维护弱势群体合法权益的机制保障。但由于法律制度保障的不全面，农民维权意识的薄弱，我国农民财产权益非常脆弱。城镇化建设过程中，大量的行政行为涉及农民财产权益。而行政部门的行政行为又往往缺乏正当的程序性，因此农民的财产权益极易受到侵害。根据《行政诉讼法》第11条规定的第8种适用司法审查的行政行为范围，即行政机关侵犯其他人身权、财产权的行政行为，可以确定涉及农民财产权益的行政行为可以适用司法审查制度。但是我国现行司法审查制度存在诸多不足之处，难以为农民财产权益提供切实有效的司法救济。为此，我国应针对农民财产权益的保护，完善司法审查制度，使司法救济提前介入对农民财产权益的保护中。首先，应降低涉及农民财产权益的司法审查的门槛，扩大司法审查范围，将司法审查范围由目前的具体行政行为扩大到抽象具体行为上来。可以规定，对于可能侵犯农民财产权益的行政决议或政策，任何权益拥有主体都有提请法院对该决议、政策的合法性予以审查的权利。行政决议或政策是大部分侵犯农民财产权益的具体行政行为的始作俑者，只有先从根源上杜绝对农民财产权益的侵害，才有可能彻底消除侵权行政行为的存在。其次，还应适当提高对涉及农民财产权益的行政行为的司法审查标准，给予农民财产权益更充分的保障。具体而言，即将针对涉及农民财产权益的行政行为的合法性审查扩大到合理性审查。在城镇化建设过程中，政府制定的许多政策以及相关行政行为，并未违反法律规定。但是究其内容或具体措施而言，却严重欠缺合理性，致使农民不得不放弃其拥有的财产权益。从另一角度而言，合理性本身也是我国行政法的基本原则之一。行政合理性原则的要求之一即为行使行政职权必须正当、客观和适度。因此，司法审查标准应扩大到合理性审查。