中、美学区制比较研究：基于制度逻辑的分析

魏红梅

(1.武汉大学 教育科学研究院，湖北 武汉 430000；2.西华师范大学 四川省教育发展研究中心，四川 南充 637000)

在整个教育体系中，基础教育关系着国计民生，而义务教育均衡发展的程度则直接反映一个国家的政治经济发展水平。针对义务教育均衡问题，世界各国政府都积极推行系列改革，如美国的“不让一个孩子掉队”、澳大利亚的以“均衡化”为目标的基础教育改革、日本的“规范化建设”、芬兰“优质均衡”的推进、南非的“全纳教育”，以及中国促进义务教育均衡发展的“学区制”改革。其实，“学区制”早已经成为英美发达国家的公共教育制度之一，但目前学区制的相关研究主要聚焦于其内涵、管理结构、体系等表象层面，缺乏对制度深层内在逻辑的探寻，且关涉不同政体的国别比较研究甚少。因此，本文拟选取基础教育领跑世界的发达资本主义国家——美国和基础教育数量、规模庞大的发展中国家——中国为典型代表，运用历史制度主义分析框架，对两国学区制变迁的制度逻辑进行分析和比较，揭示两国学区制的相似性和差异性，以期为中国的“学区制改革”提供经验借鉴。

历史制度主义分析框架是一种以历史为基础的结构性大事件分析方法，它通过关注制度, 将理性主义中的“行动者”与结构主义中的“深层结构”联结起来，建立了一种“宏观结构—中层制度—微观行动者”的解释框架[1]，最早成为方法论用来解释制度与行为之间的关系。其主要分析框架包括：一是深层结构分析，任何制度背后都有一个“制度的深层结构”, 正是这一深层结构决定了制度系统的形成机制和演进方向。按照马克思关于“生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑”的理论，“制度的深层结构”应包含社会的政治经济结构；二是制度变迁路径分析，制度的变迁过程总要遵循一定的规律或依赖于特定的路径。新制度经济学者根据制度供给主体的不同，将制度变迁路径分为“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”两种路径，不同的变迁路径影响着制度主体行为的结果；三是动力机制分析，制度在各利益主体之间不平等地分配权力，从而造成权力的不对称与冲突，这种冲突构成了制度变迁的动力。[2]以上三个分析层面正好完整地解释了政策制度产生和发展的逻辑，用于对中、美两国学区制进行比较分析，具有一定的可行性。

一、中、美学区制变迁的历程

从义务教育发展的历史来看，无论是东方还是西方，都经历了大致相同的发展阶段，为世界各国教育改革提供了可比性的基础。根据政策范式的阶段特征，可以把中、美两国学区制变迁分为三个阶段：学区制的产生期、学区制的发展期、学区制的确立期。

1.中、美两国学区的初步萌芽

无论在中国还是在美国，作为一种教育制度的学区制早期都是以地理空间的“学区”属性产生的。尽管中国学区制最早可以追溯至民国时期蔡元培先生倡导的“大学区制”，但这种“大学区制”两年后就宣告失败，所以并不能作为中国学区制的开端。真正具有一定行政区域范围的学区出现在中华人民共和国成立以后。1958年中共中央、国务院颁布了《关于教育工作的指示》，提出了“全国应在3 年到5 年时间内，基本上完成扫除文盲、普及中学教育……争取在15 年左右的时间普及高等教育……”的教育事业目标，因而短时间内新创办的中小学校数量猛增，学生数量极度膨胀。由于中小学数量大、管理难，单班单人教学点较多，师资短缺，教师的文化素质不高，故从1958年开始，各地教育局按照乡镇行政区域相继建立联合学区，学区以下分别成立辅导区，管辖3～4所或7～8所完小，设立中心小学作为中间一级的组织单位来统领公社的教研活动。此时的学区或辅导区只是当时在义务教育阶段特别是农村小学开展的教研活动、联系零散教师的中间平台或载体，没有管理权限和职责。[3]

相比之下，美国学区要比中国早出现300多年，且和中国学区的产生方式不尽相同。从1620年开始，在殖民地时期早期，大量的欧洲移民聚集而居，市镇或村庄开始在各个殖民区广泛建立，以一定地理区域范围为基础的社区逐步形成，成为居民生活的基本单位。这些欧洲移民在各自生活的市镇社区内筹资设立学校，并建立一些教学管理、课程体系方面的制度，学生可以就近进入市镇学校，学区制雏形已经初步显现。马萨诸塞州率先建立了市镇学校，教育委员会也在社区办学的过程中逐渐形成。但此时的学区仅局限在市镇内，按照家庭规模、聚集程度自发组成，种类单一，规模小，水平低，且只是一种民间办学的组织，由社区居民决定本社区的教育事务。[4]因而，这一时期的学区并不具有管理制度性质，但学区的机构、职能以及运行机制都已经初现萌芽。

2.中、美两国学区的快速发展

20世纪70—90年代，中国基础教育进入快速调整、改革和不断优化时期。随着中小学数量的扩张，学区规模已经相当于中华人民共和国成立初期一个县的规模，“学区”逐渐从以“公社”为主体的教研活动基层单位过渡成为一级教育管理部门，隶属于当时的教育行政部门。伴随着教育体制改革呼声的高涨，1985年中央国务院颁布了《关于教育体制改革的决定》，把发展基础教育的责任交给地方，明确规定“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”，学区除沿袭了公社时期担当教研活动基层单位的职责外，还被赋予新的职责和权力，学区具有对本学区范围内各中小学的监督、考核职责，并且在人事、财务、教育教学、群团活动等方面拥有一定的权力，初步形成统一的管理制度和运行机制。此时的学区已经过渡为具有相对独立责权的管理机体。

和中国一样，美国随着大量移民的不断涌入，市镇不断呈现出扩大的趋势并逐步成为行政管理机构，学区随之有了较大的发展。原来仅有的市镇学区扩大到农村学区、县学区之外，学区的数量及规模远远超出了殖民初期的发展，学区学校种类变得越来越多样化，学区的职权范围亦随之增加。伴随着康涅狄格州1766 年最先承认市镇外所划分的若干学区，承认农村学区的办学权，并且准许学区选举教育委员会，征收教育税，决定教育方针等之后，学区逐渐成为独立的地方办学系统，教育委员会行政权力逐步增强，学区已经从自发聚集的社区组织过渡为具有教育行政性质的组织。[5]在 1766年到 1783 年之间，新英格兰各州也相继承认学区的办学权，学区进入快速发展时期。

3.中、美两国学区制的最终确立

中国2000年在全国基本普及义务教育后，资源配置均衡成为义务教育发展新的阶段任务。从2003年开始，全国各地以“教育资源整合”为初衷，以“补差补短”为导向，普遍开始学区一体化改革，即打破过去按照乡镇行政区的界限，在区域范围内，将县域所辖中小学组建成若干个学区，由学区管理委员会对学区内的办学资源进行重新配置，代替以往中心校的管理模式，形成“县级教育行政部门、学区、学校”三级教育管理体制，以此实现区域内教育资源的优化配置。如山东省推行城乡联合建立学区制度，河北省推行学区建设试点等。从2004年开始，全国多个省市开启了“名校集团制”“联盟校制”等学区管理模式，实现了由学区化向学区制的逐步深化。2013年，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把“试行学区制”作为深化基础教育综合改革的重要举措。2017年《国家教育十三五发展规划纲要》提出要“推广学区制管理”等办学形式，大力提升乡村及薄弱地区的义务教育质量。这些举措使得现代学区制最终获得合法性认同，即建立由区教育行政机构领导、学区、社区、家庭等多元参与，共治、共建、共享现代化治理结构和治理体系。需要强调的是，变革后的学区主要是建立在资源整合、均衡发展的基础上，是原有区域教育管理和学校教育管理这两级之间的一种“以地理位置为界限”的新的教育单元，并非新的管理层级。

美国学区从快速发展到确立，其标志是1789 年马萨诸塞州最先颁布的法令，该法令明确赋予学区自主办学的合法性，赋予农村学区与市镇同样的办学权等。[4]学区从此成为州法律承认的教育管理机构，其权利职责也经由法律变得制度化。19世纪末，随着美国社会经济的迅速发展，殖民地时期的学区制已经无法保证教育质量，因而美国开始在各州设立州教育委员会，对学区进行了较大规模的合并与改造。改造后的学区成为各州治理下的基本教育行政机构，现代美国学区制正式形成。但从20世纪60、70年代以来，学区制因为“固化了阶层差距”而招致(新)自由主义的强烈批判，在“反学区制”思潮的影响下，美国开始对学区制进行了系列改革。第一次改革是20世纪80年代，在校本管理和学校自治理念影响下，州政府将学区诸多权力移交给学校，由校长、教师、社区及家长共同享有管理学校的权力[6]，实现“多元主体共同参与学校管理”的体系结构变革。第二次改革是20世纪90年代，为了从根本上摆脱传统公立学校的运作模式，允许在学区中进行“磁石学校”“特许学校”的多元办学模式改革[6]，以保障学校真正意义上的“自治”。第三次改革则是21世纪初，受“美国基础教育在国际化衡量中的失败和教育不公平造成的社会不满”的影响，2002年，在《美国教育部2002-2007年战略规划》和《不让一个孩子掉队法》中特别强调了“提高学区绩效和学区间均衡，赋予州、学区及学校更多的办学自主权”。[7]这样，在美国联邦政府的政策推动和“特许学校”的基础上，以“特许学区”为标志的学区制改革成为美国现阶段“自主管理”最为彻底和有效的改革。[6]

从中、美两国学区制的变迁历程可以看出，中、美两国现代学区制的成熟都经历了较长时间，伴随着义务教育的发展而发展。早期的学区都是指一定范围的地理位置或者行政区域，随着学区的改革和发展，慢慢赋予其一定的职责权力，逐渐演变成为一种管理模式、办学模式，最终成为一种教育管理制度，其目的都是实现教育公平，提高教育质量，促进义务教育均衡发展。但这种相似性的表象背后并不能掩盖二者之间在行动逻辑、变迁路径、动力机制等制度逻辑层面的差异，那么是什么导致这种差异产生的呢？

二、中、美学区制变迁的制度逻辑

美国学者冈伯特指出，制度逻辑是组织领域中占优势的信念系统和相关的实践，是任何一项制度变迁背后的主流行动理论。[8]这些制度逻辑提供了宏观层次上的制度安排与微观层次上的可观察行为之间的联系, 从而为比较中美学区制变迁的微观基础提供了一个分析角度。

1.中、美学区制变迁的行动逻辑：统筹与自治

历史制度主义认为，不同政体的制度组织或政治经济结构不同，会导致集体行动及其结果存在一定的差异，而“国家的政治形态和经济形态样式决定着教育领域的结构、布局及其他种种关系”[9]，因此，中、美两国教育管理制度的形成始终受宏观的政治经济结构所规制。

中国教育管理体制伴随着社会主义经济体制、政治体制的改革而发展。1949 年至1978 年间，中国全面学习苏联，形成了高度集权的政治体制和计划经济体制，“集中管理”是这一阶段中国政府治国的主要特征。这期间，经济体制改革经历了1958年“大规模放权”和1961年“迅速收权”两个阶段，教育行政权力也随之下放或回收，学区就是在“学校的设置与发展由地方自行规定”这一权力下放和“中小学数量迅速增加”之下的产物。在计划经济时期，中央政府对教育直接管理，地方政府和学校几乎没有任何自主权，学区也只能是由教育行政部门指定的一个具有地理空间属性的平台或载体。自1978年改革开放以来，随着中国经济体制由计划经济向市场经济转型，政治体制由集权政治向民主政治转型，教育管理体制已经由高度集权向适度分权，由直接管理向统筹规划、协调管理逐渐过渡，这在《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)等系列政策文件中反复予以确认和强调。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》再次提出，“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展。”2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》又明确规定，“省级政府要加强统筹，缩小省域内义务教育发展水平差距”。“统筹”已经成为中国教育管理体制的核心价值。纵观中国教育管理体制改革，无论是计划经济还是市场经济下的教育管理体制，“统筹”价值下政府的“行政管控”和“精英主义决策”构成了改革的主要行动逻辑。因此，中国学区的初生形态即为行政区域的教研平台，不具备任何管理职能，从学区的发展到学区制的确立，都体现了中央政府宏观指导与省级政府全面统筹的政府主导模式。

美国学区产生的制度环境与中国存在巨大差异。美国在殖民地早期，由于没有政府的统一领导，村庄、市镇在政治、经济上大都实行自治，并作为一种制度在历史发展过程中逐步确立。这种政治经济体“孕育了当代美国教育系统的核心基础”，即“对儿童实施教育要把细节问题交给地方社区”[10]，从而确立了地方自治和学区制的传统，形成了美国教育体制的基础。建国后，随着美国联邦主义制度的建立和市场经济体制的深入，美国教育形成“联邦、州、学区”的三级分权管理体制。联邦政府并不直接干预各地教育的运作，而是通过教育拨款和立法，加强对各州教育的影响和控制。州政府层虽然拥有决策本州教育事业发展的大权，但在实践过程中，州政府主要从宏观层面对学区调控、监管和问责，实际管理权大部分委托给学区来行使。学区成为教育管理的直接执行者，不仅财政独立，自行征税办学，而且政策法规自治，在管理上对学区内居民负责，不受上级教育行政机关的牵制。美国学区制从萌芽到成熟，都是在“地方自治”的制度环境中生成和发展的。因而，“自治”始终是美国学区制的最大特色和主要行动逻辑。

2.中、美学区制变迁的路径：自上而下与自下而上

任何制度的变迁都是一定社会政治、经济、文化等多重因素相互作用的产物，其变迁过程都要遵循一定的规律或依赖于特定的路径。新制度经济学者根据制度供给主体的不同，将制度变迁路径分为“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”两种。[11]强制性制度变迁是“由政府命令和法律引入来实行”；诱致性制度变迁则是指“现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”。[12]

中国学区制从产生开始，就是由国家或地方政府依靠行政手段出台相关政策或制定相关制度，“自上而下”地推动学区发展，呈现出鲜明的“国家供给主导型制度安排”特征，这和中国政府主导型社会的权力结构相吻合。建国初期，在高度集权的政治结构背景下，高度集权、高度计划的“国家逻辑”是教育管理的主要特征。学区的产生由教育行政部门按照行政区域划分而成，这种国家逻辑有其历史合理性，对于当时学校的接收、改造和发展而言，在计划经济体制内只有国家和政府才能完成。从改革开放至20世纪90年代末，随着“打破单一封闭集权教育管理体制”呼声的高涨，政府权力结构逐渐从“二级”向“三级”过渡，学区规模不断扩大，为学区拥有相应管理功能提供了空间和机遇，学区被赋予一定的管理权限，但国家集权式的教育管理模式并未改变，国家逻辑仍居主导地位。进入21世纪后，随着市场经济体制、民主主义政治在中国不断成熟，义务教育均衡发展被赋予新的阶段任务。以资源整合为动力，来自学校组织层面的学区制改革需求不断加强，学区制改革呈现出“自上而下的渐变式”特征，政府依然是一个重要的驱动力量。

反观美国学区制的变迁历程，由于受“自治”行动逻辑的支配，其一直以“自下而上”的改革路径为主，呈现出以教育需求为主导的诱导性制度变迁图式。回顾美国学区制产生的历史，学区是地方自治传统的产物，殖民地时期学区的组成和运作，均由社区内居民自主决定，这和美国地方在政治、经济上的自治是相吻合的。到了19世纪后期至20世纪中叶，由于过于分权化的学区教育管理模式在教育质量和水平方面远远不能满足经济社会发展的需求，人们希望加大学校之间的联系与合作，平衡各学区学校的数量和办学质量，于是学区间开始大规模合并与重组。然而，以“平衡学区间教育差距、增强学校办学质量”为目的的学区，其学校合并却没有带来良好的效益，反而由于市场竞争机制拉大了学区间的差距，引发了人们的强烈不满。于是，从20世纪70年代开始，倒逼政府开始对学区制进行系列改革。[13]这种“自下而上”改革路径的根源在于，尽量减少政府干预的市场机制，美国宪法规定的“教育事务在内的权力赋予各州和各州人民”的立法保障，以及自上而下的民主传统意识。正是遵循这种“自下而上”的制度路径，使得当前美国的学区制形成了稳定的自主运转机制。

3.中、美两国学区制变迁的动力机制：权力下放和权力上移

制度变迁的本质是权力与利益的再分配、再调整。学区制改变了国家、地方政府、教育行政机构、学校、家庭、社区等多元主体之间的权力边界和利益关系，带来了机遇投入责任与管理权力、机遇资源分配与获得等方面关系的调整，引发了一系列权力和利益的博弈，正是这些权力和利益的博弈构成了中、美两国学区制度变迁的动力来源。

社会结构的每次变革都会带来权力结构与社会发展理念的变革。中国社会发展经历了“计划”和“市场”两种经济体制的转轨，由此带动了教育领域中资源与权力的重新配置、政府对学校管理模式等方面的变革。从1958年《关于教育事业管理权力下放问题的规定》中首次进行权力分配改革到1978年以前，其间时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能在中央和地方之间实行合理的科学的职权划分。[12]在政府与其他主体的关系上，政府具有垄断性权力，可以说推动教育的任何变革或各种制度的变迁，都是来自政府的“政策”或“指示”。改革开放以后，随着改革的深入和各权力主体力量和地位的变化，中央的“主动让权”行为以及地方政府的“主动扩权”行为逐步增加并走向规范，部分权力还以法律的形式加以确认。但由于集权管理的惯性和改革的不确定性，改革的主导权以及政策制定的决策权却始终掌控在政府手中，政府权力下放更多表现为权力在不同层级政府间的转移，学校层面的办学自主权仍然缺失。学区制变迁，实质上就是中央政府、地方政府、教育行政机构和学校之间的权力博弈，“权力下放”成为中国学区制改革的重要动力机制。

和中国完全不同的是，美国学区制在产生和发展过程中，“自治”始终是其主要行动逻辑，学区从一开始就由社区居民自行开设和管理，拥有相对独立的财政权、人事权、课程权等。建国初期，受“地方自治”的传统和分权思想的影响，美国建立起“三权分立”的政治体制，在教育行政体制上，实施“地方、州、联邦政府”三级管理体制，由各州自主制定教育政策，行使教育权力。因此，在19世纪末之前，地方学区已经成为美国教育管理最重要的基层单位，州政府对教育的控制已经相当软弱。但由于州内学区间的贫富差距，直接带来了教育资源的不均衡，进而带来教育质量的差别。19世纪末，美国成立州教育委员会，开始采用集权的模式直接管理各州教育事业，而州政府则根据学区的实际情况予以财政资助。到1978年，州政府的资助已经超过学区本身，反映出州政府加强了对教育的宏观调控。相应地，在分权的教育管理制度下，联邦政府由于不能直接干预各州教育运作，为了加大对教育的宏观控制力度，联邦政府只能通过联邦法案和提供经费补助的形式来进行干预。21世纪以来，面对基础教育资源配置不均衡以及教育质量下滑等问题，奥巴马政府推出系列教育新政，旨在通过向各州拨付“教育绩效款”[13]，建立“绩效问责制”，来实现联邦政府对教育管理的渗透。因而在这一时期，“权力上移”成为美国学区制变迁动力机制的主要特点。

三、中国学区制改革的方向

中国随着义务教育标准化建设的逐步完成，义务教育发展进入高位均衡、内涵发展阶段，义务教育均衡发展逐渐由宏观转向微观，由依赖走向自觉，由外部输入转向实践改造。“学区制”无论是基于理性判断还是通过实践检验，都是推进义务教育优质均衡发展的最佳制度选择。通过对中、美学区制的比较分析发现，中国学区制受政府的“统筹管控”逻辑主导，学区划分受少数精英主义决策控制，学区容易异化为一个新的形式化管理层级，这种行动逻辑将学区自主配置教育资源、自主办学的空间进一步挤占，学区内生能力逐渐丧失。而且在“自上而下”的行政推动改革过程中，学区内成员的行为以命令驱动为主，内生动力严重缺乏，学区、学校之间合作的实际效果和可持续性不够，不同地区学区制改革陷入不同程度的低效“纳什均衡”。相比较而言，美国在自下而上的自治文化中，学区制以其“市场原则遵从教育主体自由选择、学区间公平竞争、教育资源整合联动以及教育绩效提升”方面的自主联动，不仅促进了学区内的相对均衡，且其“自治”价值节省了政府治理成本。基于此，中国学区制未来改革要充分借鉴美国学区制的有效经验，规避风险，结合中国的政治经济文化传统，更加注重“统筹与自治”“自下而上与自上而下”的相互融合，最终形成学校、学区与外部社会系统之间相适应的制度变迁。

首先，实现“统筹与自治”相互融合的制度逻辑重塑。在国家层面，要对学区制改革的复杂性、长期性和全局性有充分的认知和统筹，为学区制改革提供良好的制度环境，包括教育财政转移支付制度、财政投入保证机制、教育督导与问责制度、师资分配制度、绩效改革制度等，不断完善以“公平”为核心的义务教育法律法规体系，通过强制性的法律行政手段来保障政策的合法性与权威性，明确教育责任的合理分担，提供从投入到监督的全方位保障。在地方政府和教育行政机构层面，需要从“行政管控”退位到“间接监督”，从“直接管理”上升为“宏观治理”，把办学自主权还给学区，赋予学区更多明确的相对独立的资源调配权、经费管理权等教育职权。在学区和学校层面，为了避免将学区建成新的一级教育行政部门，学区组织内部在管理机构组成、领导任命、管理模式、学区与学校间职权关系等方面，要坚持学区制的内在要求和特色，同时增强自主管理和办学能力，主动协同发展，完成从“他组织”到“自组织”形态的转变。最终通过“制度多元主体科学决策、顶层设计、渐进变革”相结合的方式推动学区制变革，从而真正实现行政监管与学校自治的有机结合。

其次，实现“自下而上”和“自上而下”相结合的路径转变。教育学者杨东平认为，教育在本质上是一个“因地制宜”“自下而上”的生长过程[14]，这个过程决定了教育变革的机制和路径。以政府为主导、在行政管控逻辑支配下的强制性变革，容易忽视教育改革的复杂性、长期性和全局性以及作为制度主体的自主性与差异性，这往往导致改革无疾而终。这可以在加拿大学者迈克·富兰对世界多国教育改革的追踪研究中得到证实，其还分析了原因，即“在一个保守的体制中推进改革，没有人能够计算出这一复杂过程所有相关因素相互作用的影响”[15]。显然中国学区制改革正在经历政府主导下的强制性制度变迁，这种制度变革方式虽然可在短时间内取得明显效果，但却忽略了学区制“自治”的核心价值，潜藏着一定的改革风险和隐患。美国学区制的产生和发展，其本质是一种基于市场机制的“自下而上”的自主变革过程，完美诠释了组织对制度性利益的追逐本质。因此，理想的教育变革显然并非靠政府或专家外在的强迫和控制，而是要结合制度环境和主体需求，“自下而上”和“自上而下”相结合，使学区成为教育制度变迁的内生力量，科学配置学区内的优质教育资源，促进学区教育的优质均衡发展。

回归学区制的内核，“自然生成、自主管理、主动共生”始终是学区制所倡导的价值理念，如果说“自然生成、自主管理”是突破“行政管控”等外部制度性障碍的强烈诉求，那么“主动共生”则是学区内主体自求发展的最佳路径。唤醒学校、教师、学生等主体的内在动力，通过组织性行为发挥协同效应与整体效应，逐步形成“自治”“主动”“内生”“开放”的自组织结构，将有利于进一步推动中国学区制改革的步伐。

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