军民深度融合发展的治理困境与对策

张雪梅

(国防大学 政治学院 基层政工系,上海 200433)

从党的十八届三中全会第一次将国防和军队改革作为“单独一部分”写入全会，与“国家治理现代化”“全面深化改革”联动布局以来，用治理方式重塑国防和军队管理体系、机制和方式，不仅是大势所趋，体现了党中央对深化国防和军队改革的政治智慧，也为借鉴多方治理改革经验，降低成本，实现国防和军队现代化的跨越发展提供了重要发展机遇。军民融合发展战略作为统筹国家发展与安全的强国强军战略，更是肩负着探索国防治理特点规律的使命，必须深刻领会党的十九大提出的 “统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”[1]的思想精髓，从治理层面分析当前军民融合存在的主要矛盾问题，推进军民深度融合发展。

一、目前军民深度融合存在的治理困境

当前，我国军民融合正处于由初步融合向深度融合推进的阶段。军民融合发展经过多年的探索与实践，业已取得巨大成就，但矛盾同样显而易见。从治理角度看，这些矛盾和问题集中体现在决策、动力、过程和结果这四个既独立存在，又相互联系的方面，本质上反映了军民融合实践与国防治理要求的不相容，甚至背离。所谓国防治理，即在国家发展—安全双核心利益需求引导下，以国家为主导，运用现代治理思维和方式统筹所有国防资源，设计、塑造和评估国防和军队未来的理念、制度与行为。

(一)军地双方机械对接导致军民融合深度发展缺乏整体优化设计

军民深度融合是一个系统工程，是全要素的体系融合。这就决定了某一项融合实践，绝非只是指令性的供需对接，而必须对军民双方的生产能力、技术特色、专业流程等有一个充分的了解。如此才可能在掌握具体情况的前提下形成科学缜密的顶层设计。基于实践考察，目前部分军民融合项目在规划决策层面是缺乏充分调查研究支撑的。以寓军于民的军事人才培养体系建设为例，依托国民教育体系培养大批高素质军事人才是当今世界主要大国的通行做法。采用并推进这一军事人才培养模式，不是简单地把军事院校的人才培养计划转移至普通高校，而必须充分论证一系列基本问题，如军队需要什么样的军事人才，各种军事人才的能力特质是什么？军事人才培养应遵循怎样的规律，与通用人才培养的差异性在哪？普通高校如何加强涉军思政和技术储备，培养又红又专的军事人才，等等。这些主要问题一旦搞不清楚，就可能带来推进实践中初衷与结果的背离。军民融合发展只有以系统掌握军地双方具体情况为前提，在充分调查研究的基础上摒弃主观猜测与臆断，才能形成科学决策，指导融合实践不偏离正确轨道。

(二)行政因素单一推进导致军民融合深度发展缺乏深层力量支持

军民融合深度发展，要求军地双方加强交往互动，形成万众一心协同推进势头。事实上，随着互联网技术带来的扁平化交往方式的发展，军民融合已经插上互联互通的科技翅膀。但从实践维度看，在一些融合领域存在着军地双方交往迟滞现象。之所以出现这种现象，原因是多方面的，根子还在于行政因素的单一力量主导，深层利益保障机制不足，而行政力量的强制撮合较多。融合实践中存在的“拉郎配”“乱点鸳鸯谱”等现象，导致融合主体的内在源动力得不到充分激发。以装备采购与技术研发为例。2005年出台的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和之后相继出台的《武器装备科研生产许可实施办法》《深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》《关于军工企业股份制改造的指导意见》等，都明确允许非公有资本进入国防科技工业建设领域，鼓励非公有制企业参与军民两用高技术开发及其产业化。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，更是明确指出：“完善国防科技协调创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。”[2]相关指导意见、建议虽已作出明确规定，但由于缺乏必要且细致的执行制度支持，好的理念长期很难落地。虽然目前四证己改三证，但制约非公有制企业市场准入的“玻璃门”仍然存在，导致一些民营企业逐渐放弃了融合诉求。

(三)命令导向概括执行导致军民融合深度发展缺乏有力过程监督

一般而言，基于某一现实需求而产生的融合实践，先期决策往往是意见性的笼统指导。这就要求在推进过程中必须及时“对表”变化着的军地利益诉求，时刻倾听需求双方意见，不断校正工作方法与节奏，确以不断修正方案、科学实施。

遗憾的是，由于部分考评融合实效的权力在上层而非需求方或市场，导致各方关于军民融合项目的推动，更倾向于概括执行，即有计划没变化，有要求才落实，却不管是否偏离决策目标，是否适应新情况新变化。就当前而言，存在着部分融合主体除法律法规明文规定或上级机关明确指示的内容切实落实外，其它方面则采取消极躲避的态度。以国防动员力量建设为例。2010年开始实行的《中华人民共和国国防动员法》第51条规定：交通运输、邮政、电信、医药卫生、食品和粮食供给、工程建筑、能源化工、大型水利设施、民用核设施、新闻媒体、国防科研生产和市政设施保障等单位，应当依法担负国防勤务[3]。但对于如何“担负国防勤务”并无细化条款约束。这就导致一些部门出现懒政不作为的现象。只重视经济建设速度，在规划港口、码头、船舶、机场和高速公路等交通基础设施时，较少考虑军事用途，造成积极资源难以军民共用现象。有些情况下，即使地方考虑到了军事需求问题，也由于军方责任主体的不明确，而导致融合建设项目迟迟难以落地。

(四)任务牵引忽视质效导致军民深度融合发展缺乏科学性价比支撑

军民融合首先是经济战略，没有经济效益的融合是失败的融合。然而从军民融合实际推进情况看，存在着忽视成本收益对比，以应付任务心态完成项目的现象。随着军民融合不断向深度和广度推进，利益博弈也进入更深更广的领域，暴露出来的形而上学思维局限性也越来越明显，不是从社会经济发展和国防与军队建设的整体考虑和处理问题的现象，而是固守陈规，本位意识膨胀，以致出现了“共享别人的资源可以、分享自己的资源不行”[4]的问题。在这一背景下，军地双方特别是部分地方主体更倾向于将军民融合视为一项政治任务，任务下达了就落实，落实到什么程度、能够取得怎样的效益则考虑不多。实践中，这种现象导致的直接后果就是，任务来了就完成，完成的怎样、质效如何是上层机关的事情，各级融合主体只需机械执行即可。这是多年来军民融合发展一直以来存在的棘手问题。

透过以上四维分析可以发现，目前军民融合发展水平距离一体化国家战略体系建立的要求还存在很大差距，需要从治理层面端正观念、提升融合层次，才能在推进军民融合深度发展的历史进程中实现强军兴军新跃升。

二、解决军民深度融合困境的治理着力点

推进军民深度融合发展，必须深刻领会习近平总书记关于国家治理现代化与国防军队改革的相关论述，从思想培塑、科学决策、动力支持、监督评估等治理层面发力。

(一)树立理性融合的国防治理思维

树立与国防治理相适应的思想观念，是推进军民融合深度发展的前置条件。军民融合涉及利益主体多元、整合资源体系庞杂、运行体制机制复杂，迫切需要从现代治理层面统一思想，用理性融合的正确观念，不断提高军地双方投身融合、推进融合的自觉性主动性。

一要以大局观念理性融合。习近平总书记指出，军民融合深度发展要强调两句话，一是“军队要服从整个的国家布局”，二是“国家布局要充分考虑国防建设”[5]。军民融合发展最终目标都是为了更好地实现国家、军队和人民的根本利益。因此，军地双方都必须有大局观念，少算自身小账小利，多算国家大账大利，站在党和国家、军队事业发展全局的高度思考问题、推动工作，真正做到责任到位、落实到位。2017年1月22日，由习近平主席亲自任主任的中央军民融合发展委员会成立，这标志着军民融合最高领导权的统一，这也从领导管理体制上突显了军民融合大局观的重要性。

二要以群众观点理性融合。科学治理离不开群策群力。习近平总书记指出，必须“把群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”[6]。军民融合作为统筹发展与安全的重大治国理政活动，当然离不开群众观点的树立。事实上，根植于实践土壤的群众智慧是破解矛盾的利器，对推进融合实践具有巨大助推力，群众评价对融合实践的无死角监督也具有不可替代性。这就要求军民融合各级主体，都必须树立群众观点，既要消除视己为单纯的方案实施者或产品使用者等狭隘认识，又要克服独断与盲动，确保在凝聚民心民智的过程中持续深入推进融合发展战略的实施。

三要平等协商理性融合。治理过程就是平等协商过程。军民深度融合既有党和国家的全局利益，也有企业、个人的局部利益，这两者不是单纯对立关系，必须在坚持全局至上的原则下，通过协商尽可能达成共识，兼顾各方，推进军民融合顺畅进行。为此，要尊重军地多元主体的平等地位。习主席指出：“必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。”[7]国家主导不等于一言堂,不等于高高在上。“骄傲，专横，鲁莽，自作聪明，不同群众商量，把自己的意见强加于人，为了自己的威信而坚持错误”[8]是不利于军民一体化发展的。因此，政府、军队、国企等相对占据权力或资源高位的主体，既不能高高在上、自我封闭，又不能一味当群众的尾巴，而应以务实的态度积极与民口利益诉求和思想关切对接，必须摒弃衙门作风深入军地一线，充分了解军地需求和供给能力，提出实际可行的融合方略，满足军地双方融合主体的现实需要。尤其对重大融合项目的推进，更不能单由行政主体主观臆断、命令式推进。只有从顶层设计到方略细化都群策群力，努力实现最大公约数，军民融合才会演奏出政府、部队、企业、科研院所、个人合作共赢的“交响曲”，而不是“军”“地”单方孤军奋战，行政力量自说自话的“独角戏”。

(二)实事求是提高决策的科学性

坚持实事求是科学决策，提高顶层设计的科学性，是军民深度融合的关键环节。

一是必须在反复调查研究的前提下科学设计安排。深入实际调查研究是确保各项决策实事求是的重要前提。从军队角度看，其主要诉求为强军兴军。因此，地方各级党委和民企也必须关注世界新军事变革发展动向，准确把握信息化时代对军队建设发展提出的新要求，提高主动靠上去交流的军地交往能力，尽快提高国防意识和军事战略意识。企业利益诉求集中体现为市场利益，因此军方协调单位和军工企业也必须深入市场一线，挖掘整理市场需求，了解融合制约因素，找到桎梏所在。只有决策者躬身实践，才能有的放矢，形成有针对性的融合方案。

二是坚持问题导向细化执行方略。军民融合是全方位、多层次、全要素的融合，虽然有一定历史经验，但国家安全形势的深刻变化和强国强军面临的新任务新挑战，决定了其推进过程中遇到的矛盾问题也是极为复杂的。这要求我们必须善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对融合利益诉求焦点进行分析，才能抓问解扣，使融合方案契合融合目标，提高决策的针对性。以士官人才培养为例，其根本目的是通过融合式人才培养强军兴军。只有抓住这一根本设计优化培养计划，才能培养出符合部队任职需要，适应未来战场要求的士官人才。再如社会普遍关切的“民参军”问题。只有细致调研，深入分析和梳理一系列突出矛盾点，有针对性地加快制定出台《军民融合促进法》《国防生产法》《军队采购法》《军队保障社会化法》等配套法规，才能通过体制的创新发展，破除长期阻碍民企进入军工研发生产领域的各种体制性、政策性、利益性桎梏。

三要反复纠错试错优化推进融合进程。军民融合发展战略联系的是“市场”和“战场”，如果说市场允许试错，容得下输赢的话，那战场上的失败则可能意味着没有重新开始的机会。特别是装备类、科技类军民融合重大项目，都是实战化项目，直接关系着沙场胜败。因此，必须坚持审慎稳妥的原则，在完成初步设计的前提下，还必须适应科学决策所强调的“认识—实践—认识”的循环往复认识规律的要求，对既定方案反复试行查错，及时发现问题修正设计，避免出现全局性或重大性的失误。特别是重大项目的推进，应当将试行机制作为充分条件加以规定。通过一段时间的运行，让隐性的矛盾显现出来，忽视的问题暴露出来。强调在试行中试错并及时纠错，可以最大限度地避免因决策失误导致重大损失，有助于降低融合风险，保障融合收益的最大化。

(三)以动力构建实现融合进程的持续性

动力是融合的推进器。动力有多大，军民融合就有多深。内驱力缺乏，将导致持续发展后劲不足。治理的关键就是要从情感和机制两方面激励军地人员贡献智慧力量。

一是密切军地往来和谐融合氛围。基于军民融合实践考察发现，一些地方军民融合之所以深不下去，停留在“割裂”层面，军地情感沟通缺失是重要原因。相比革命战争年代，和平时期军地双方的合作交集逐渐减少，军民一体化理念与实践明显弱化，尤其是不理解、不信任扩大，这对军民融合的深度推进是极为不利的。因此，要想方设法营造和谐的军地融合氛围，增强了解情况、落实政策的“润滑剂”。必须进一步继承创新军地联络机制，善于借船出海，将“军民共建”“拥军优属”“部队对口扶贫”等优良传统固化形成常态化军地沟通交流机制；必须不断强化全民支持国防、建强国防、投身国防的价值导向，加大社会、学校、企事业等主体单位的国防教育普及力度，增强全民国防意识；必须发挥信息社会优势，运用网络、自媒体等多种平台，通过宣传式、引领式、体验式等多种方法，创新“部队开放日”“企业进军营”等军地联络样式，拉近军地双方距离。

二是坚持利益共享扩大融合领域。军民融合发展战略不是一项公益性政策，实现军民深度融合发展的关键，是找准利益契合点，实现利益最大范围、最深层次的共享。目前，武器装备科研生产、通用人才培养使用、战备资源共享和基础设施共建等军民融合合作需求大量存在，这些需求既是强军事业的需要，也是市场主体实现利润最大化的必然选择，关键是必须克服理论脱离实践的自我设计倾向，找到利益的契合点。当前尤其要聚焦文职人员队伍建设、军官士官职业化培训、装备技术升级等融合需求，通过全面系统的调研论证，激发群众智慧又能消化群众智慧，打破人为割裂与制度桎梏，逐步完善相关体制机制，不断拓宽军民融合的“点”和“面”，进而开创深度融合发展新局面。

三是畅通民主渠道提升融合质效。实现军民融合由外部驱动为主向内生力驱动为主转变，必须发挥群众路线的动员式治理功能，在密切往来、挖掘需求和通畅渠道三个方面下功夫。必须进一步优化各级军民融合决策成员结构，吸收更多基层代表，让更多基层声音直接进入决策机关。必须进一步畅通决策民意表达传送渠道，在处理好保密问题前提下，利用现代信息手段建构军地之间、军地内部横向与纵向联系的“直通车”平台，组织专职人员收集整理军地双方意见建议，确保双方建议顺畅通达。必须进一步优化决策轮动反馈机制，落实单位领导责任制，反馈时间限期制，重大事项采取专家论证、集体审议的方式集智攻关。

(四)强化群众监督提高纠偏纠错的适时性

军民融合参与主体的广泛性决定了如何有效发挥群众性监督作用，是军民融合治理中的特色和难点，也是保证军民融合成效的重要方法。必须在工作推动的全过程依法严格落实人民监督评价权，通过阳光化运作和有效管理，实现融合效益最大化。

第一，通过过程化监督保证融合进程不偏离目标。通过体系化设计和制度化规定，鼓励并赋予参与人员适时监督权，是保证融合项目执行有力，扎实落地的监督设计。需要指出的是，这里说的群众性监督不同于一般性的群众监督，即不是简单的自下而上的群众性监督，而是更加强调交叉式、联合式的群众监督模式。一般性群众监督的要义在于确保党的政策执行最大限度契合群众利益诉求。而军民融合由于它的目标——富国与强军，在目标维度上是一致的，都统一于民族复兴伟业，但在具体项目的推进上，却又可能存在相互之间的利益博弈，甚至抵触，因此对军民融合仅有自下而上的监督是不够的，而应该在充分发挥各自体系内群众监督的前提下，以互派监督员交叉监督的方式适时跟进监督，及时识错纠错才行。这样设计的目的就是排除个体利益的桎梏，防止自己监管自己。另外，由于深度融合毕竟是体系化的全要素融合，融合主体相互之间发现的问题能否得到及时解决，有赖于合作方的全力配合。因此，还要考虑设置军地联合的群众性监督执行机构，从项目实施的全局出发，发现倾向性的问题并适时指导。交叉监督与联合监督相结合，既关注到各自利益，又着眼“军地一盘棋”发挥双方合力，是对既有各自体系内监督的补充完善，有助于更为精准顺利的实现融合目标。

第二，强化实用性评价确保融合实效性。毛泽东同志曾说:“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责”[9]。从治理角度看，这就是要求我们做每项工作都要以国家和人民利益为中心，讲究实效性，军民融合也不例外。军地双方的体系化融合，要求融合质效必须接受双方一致性的满意度评价。这就要求任何一个融合决策的完成，都不能将其简单视为一项任务，而必须从实效出发，从提高军地双方发展效益的角度来进行实践性评价。比如，在军地一体化物流保障体系建设中，不能因为军方可以低成本地迅捷实现人员装备转移，地方承担军方任务可以获得一定利益就盲目推进。实际上，由于市场存在旺季与淡季之分，运力因为春运等重大节假日分布的不同而不均，而军事行动又具有很强计划性。因此军地双方是存在匹配性问题的。要解决这一问题，就应建立用户意见定期收集反馈等群众性评价机制，将用户反馈作为供给方改革创新甚至供给方替代的重要依据，不断完善物流保障策略。通过一段时间的用户满意度考评与建议反馈，动态掌握军地双方对融合项目实践的真实评价，并以此为依据全面考量、不断优化一体化物流、军品采购等项目实施方案，必要时可调整供给主体，以尽可能减少损失，提高融合质效。

新时代已经开启新征程。在这一时代背景下，军民融合发展战略作为党治国理政的重要内容和抓手，只有从国防治理高度分析解决军民融合深度发展问题，从思想培塑、科学决策、动力构建到监督评估全面科学治理，才能披荆斩棘，推进军民深度融合，为建立一体化国家战略体系，实现强国强军目标提供强有力支持。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社,2017：24.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社,2013:57.

[3]中华人民共和国国防动员法[EB/OL].[2017-12-08].http://www.mod.gov.cn/mobilization/2015/09/14/content_4621623_6.htm.

[4]习近平.习近平关于深化国防和军队改革重要论述摘编[M].北京：解放军出版社,2016：93.

[5]习近平.习近平国防和军队建设重要论述读本(2016年版)[M].北京：解放军出版社,2016:145.

[6]习近平.在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社,2013:17.

[7]习近平.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社,2014:125.

[8]邓小平.邓小平文选:第1卷[M].北京：人民出版社,1994:218-219.

[9]毛泽东.毛泽东选集:第4卷[M].北京：人民出版社,1991:1128.