食品安全问题的法治思考

贺超

摘 要：近年来，食品安全问题呈易发、多发态势，食品安全问题涉及面广、专业性强，监管缺失的忧虑隐现。这些在不断地拷问法治文明、拷问法治的有效性，事关人民群众生命健康安全，必须下大力气研究解决。在众多的原因中，立法的纰漏和执法的倦怠是非常重要的两个原因。着力从立法和执法两个方面发力，解决这一顽疾意义重大。

关键词：食品安全;现状;法治;对策

一、食品安全问题的现状

（一）食品安全危机事件易发、多发

近年来，人民群众对食品安全问题的诟病可谓颇多，但食品安全问题却并没有得到根本扭转，总体呈易发、多发的特点。比如雀巢金牌成长3+”奶粉碘含量超标事件、饲料添加剂滥用事件、剧毒农药使用问题、转基因食品问题等等。几乎每年或每隔几年就会爆发一次食品安全问题危机。国内爆发的一系列食品安全事件，给人民群众留下对自身安全的焦虑。损害了广大人民群众的切身利益。

（二）食品安全问题涉及面广、专业性强

食品安全问题包含乐广阔的科学技术领域。既可以从食品生产的纵向领域分析到食品原材料的生产、食品运输、食品深加工、食品储存等;又可以从食品生产的横向领域进行分析得出食品添加剂问题、转基因食品问题等;还可以从食品相关领域分析到农活产品问题、饲料添加剂问题、兽药残留问题等。不但涉及到食品科学、还涉及到微生物学、动物科学、防疫医学、人体免疫学、基因学、食品化学、营养学等等。食品安全问题涉及面广、专业性强，问题复杂，具有很强的系统性、广域性特点。

（三）食品安全问题的行业、群体利益属性突出

每一次食品安全问题曝光、食品安全事件爆发，都牵涉到一条产业链、一众企业、一群人的利益。往往是社会安全问题与部分企业、群体的经济利益的冲突，更是法治与少数群体利益的冲突。比如当年的“三鹿奶粉”事件，直接导致三鹿集团的破产和中国婴幼儿奶粉市场的大震动和大洗牌。在以后的很多年里，国内消费者都不在待见国产奶粉，纷纷选购国外奶粉。这一事件带来的是特大型企业的倒台、众多企业职工下岗和对国产婴幼儿奶粉产业的沉重打击。又比如2017年央视315晚会曝光的饲料添加剂和兽药滥用问题，同样牵扯到了众多禽兽养殖户、饲料生产企业的利益。在法治秩序的冲突中，牵涉到了众多阶层、群体的利益，导致治理解决这些问题时受到特定阶层和群体的集体抵制，使问题变得更加复杂。

二、食品安全问题的法治分析

（一）立法纰漏

我们以2017年央视曝光的饲料添加剂和兽药滥用问题涉及的，饲料和饲料添加剂国家相关法律为考查对象来说明问题。我国饲料和饲料添加剂领域相关的全国性法律法规主要包括国务院制定的两部行政法规《饲料和饲料添加劑管理条例》、《兽药管理条例》，以及农业部制定的三部部门规章《饲料和饲料添加剂生产许可管理办法》、《饲料原料目录》和《饲料添加剂目录》。这五部法律法规中，最重要的是国务院制定的《饲料和饲料添加剂管理条例》，这部行政法规对我国饲料和饲料添加剂领域各个环节都做了制度性安排。

对饲料和饲料添加剂的监督抽查检测是发现非法添加、强化市场监管必不可少的工作。《饲料和饲料添加剂管理条例》对这项工作的具体规定是该条例第32条，规定：国务院农业行政主管部门和县级以上地方人民政府饲料管理部门，应当根据需要定期或者不定期组织实施饲料、饲料添加剂监督抽查;饲料、饲料添加剂监督抽查检测工作由国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门指定的具有相应技术条件的机构承担。饲料、饲料添加剂监督抽查不得收费。这个法条有三句话，三层意思，第一句话讲谁来抽查、什么时候需要抽查以及抽查的时间或频率;第二句话讲抽查检测由谁来实施;第三句话讲抽查收费。

仔细研读这条法律会发现这条法规不够明确，具体哪里不明确？第一个不明确是“根据需要”的规定，到底是根据什么需要？根据谁的需要？第二个不明确是定期或不定期的时间不明确，一个季度抽查一次，一年抽查一次，五年抽查一次？第三个不明确是第二句话中讲到了抽查后检测的主体，但还有一个重要的方面没有明确，就是检测的项目或范围。查不查苏丹红？查不查瘦肉精？查不查违禁药物成分？都没有明确。

法条既没有直接予以明确，也没有委任性条款或准用性条款予以明确。比如《行政许可法》第四十条行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。这条法律非常明确，在法理上叫确定性法律规范。又如《计量法》第三十三条：中国人民解放军和国防科技工业系统计量工作的监督管理办法，由国务院、中央军事委员会依据本法另行制定。这一法条在法理上叫委任性法律规范或委任性条款。什么意思呢？《计量法》对军工系统的计量工作没有做出明确的规定，而是委任国务院和中央军委另行做出规定。再如《商业银行法》第17条：商业银行的组织形式、组织机构适用《中华人民共和国公司法》的规定。这一法条在法理上叫准用性法律规范或准用性条款。什么意思？《商业银行法》对商业银行的组织形式、组织机构没有直接做出明确规定，而是直接准许援引《公司法》。

饲料和饲料添加剂相关法律法规既没有直接明确，又没有采用必要的立法技术间接明确。法律法规的这种不明确导致法律法规对监管主体没有约束力！我们大家都能判断，饲料和饲料添加剂监管主体对饲料实施抽查检测，应当是加强监管必须履行的职责，但是依照这条法规，监管部门似乎并非必须履行！所以我们说这个法律是有纰漏的！

（二）执法倦怠

1.监管执法人员不作为的问题

市场监管部门的少数公职人员工作倦怠，老百姓对这些“太平官”长期尸位素餐反映强烈，形象地描述这些“官老爷”，是“平平安安占位子、舒舒服服领票子、庸庸碌碌混日子”。当前市场监管的各个领域往往与民生紧密相连，比如饲料添加剂、食品安全等领域，这些都事关人民群众的生命健康安全，市场监管执法人员的倦怠，就是在不把群众的利益放在心里，忽视群众呼声与疾苦。

2.缺少问责的问题

一是行政问责的主体呈现多元化。问责主体既可以是政府行政监察部门，也可以是公务员主管部门、还包括各级党委政府。多头问责往往造成无人问责。这一方面导致行政效能低下，另一方面导致行政不作为者有恃无恐。

二是行政问责的依据呈现单一化。行政问责依据往往看重已经造成不良的危害后果，甚至是强调造成严重的社会不料影响，反而没有重视行政职能部门日常监管履职的重要作用，淡化了监管过程。须不知，一旦造成严重的不良后果，必已经对社会产生严重影响，对人民群众造成了严重伤害。这不是理智的法治社会所期望出现的现象，也违背了法治的初衷。人民群众期待的是对未来的合理的安全预期，市场经济须要的是对秩序和法治的遵从下稳定。

三是行政问责方式弹性化。行政问责以弹性问责为主，缺乏制度刚性。行政不作为是否被问责主要依赖于行为导致的不良社会影响和上级领导的认识和意见。法治社会最重要价值追求莫过于现有规则的确定、有效。如果行政问责方式弹性化，直接导致市场规则的随意化，这对市场秩序将是致命打击。

三、克服市场监管缺位的法治建议

（一）以“立法为民”理念，消除立法纰漏

1.提升市场监管立法者的专业化水平

第一，有极高的法律素养和立法技术。提高立法者的法律素养，使他们深谙法治精神，崇尚法治文明，善于运用法律手段、运用法言法语，应对复杂纷繁的实际情况，并能理清其中的利害，确保他们制定的法律富有预见性，并能有效指导实践，解决实际问题。要使他们掌握极高立法技术，确保所立之法无逻辑缺陷、无常识和理论错误，真正成为精妙的法律典章。

第二，精通市场和市场监管专业领域。食品安全领域涉及的面很广、牵涉学科多、利益纷繁复杂，这就要求立法者队伍中必须要有这方面额度权威专家，既要强调理论水平，又要突出实践经验，因为现实情况永远是多彩的，这就决定了，立法者要拥有过人的学识和实践经验。這些都是立法者能否成就一部善法的前提。因此，对立法者的素质要求就非常高。

2.及时发现并弥补市场监管的立法漏洞

受限于过去的立法技术和立法水平，现存的法律法规的立法质量不高，少数法律法规难免有漏洞。 同时，市场经济还处于逐步摸索和完善的阶段，市场经济在发展过程中会不断涌现出各种新情况、新问题。意味着新的市场监管漏洞可能出现。 这时要用好“补漏石”。一是立法机关要建立发现并弥补市场监管立法漏洞的工作机制。二是广开发现市场监管立法漏洞的建言渠道与平台。三是实施反映市场监管法律漏洞的奖励制度。要充分调动人民群众参与市场监管立法漏洞弥补的积极性，凝聚全体人民的智慧与力量。践行总书记“立法为民”的理念。

（二）以“为民执法”理念，破解执法倦怠

首先是要强化教育引导。市场监管缺失的问题不是一个孤立的问题，它涉及到食品安全、产品质量等民生问题，关系到广大人民群众的生命健康、人身财产安全，涉及群众切身利益，既是社会热点问题，更是广大人民群众急切期望党和政府解决的问题。广大市场监管执法人员，应当牢固树立这份担当和责任！

其次，要强化问责。市场监管不到位，人民群众不会同意，因此要强化失职问责，向尸位素餐的“太平官”和慵懒散漫的市场监管者及时亮剑。

1.制定颁布《行政问责法》，构建统一的国家行政问责体系，强化执法监督和日常监督。统一问责主体，问责方式从弹性问责向制度问责转变。问责对象既重视过错问责又重视庸政怠政问责。

2.打破体制壁垒和技术壁垒。克服市场监管主体实施垂直管理对同级行政监察部门的“体制壁垒”，实现对市场监管主体庸政懒政的异体监督问责。加强垂直领导机关对下级市场监管机构的履职监督。同时要培养专业化的市场监管行政问责队伍并可借助专业第三方的技术力量。使市场监管在阳光下运行，自觉接受监督。

参考文献：

[1][英]边沁：《道德与立法原理导论》，商务印书馆2000年版，第90页.

[2]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第36页.

[3]吴琼.基于博弈分析的食品安全规制研究[D]. 苏州大学： 苏州大学，2010.