广东省公办幼儿园办园体制改革的实践探析

冯鲸丹 李思娴

回顾改革开放40年以来广东省学前教育发展的历程，办园体制改革往往被作为地方深化学前教育改革的重要突破口。其涉及到办园主体间的权责分配，并对教育资源的配置、教育布局结构等方面产生决定性影响。立足于广东省构建“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系的目标及推动学前教育朝着公益、普惠、均衡、优质的方向发展的改革思路，本文撷取改革开放40年来广东省内影响重大的学前教育办园体制改革事件进行分析，以期为学前教育的办园体制改革提供借鉴，并在回溯与分析中更好地展望我省学前教育发展的未来。

一、姓“公”姓“民”的博弈——深圳“公转民”与广州“民转公”改革

当前我国学前教育办园体制从宏观层面上主要分为公办与民办两种，长期以来，各级政府在发展学前教育的过程中不断地为缓解入园难、入园贵的民生问题而努力，同时，也不断地寻求“学前教育应该公办还是民办”问题的答案。办园体制改革作为深化学前教育改革的重要突破口，在地方改革实践中存在着“公转民”与“民转公”两种改革思路。

（一）深圳市属公办园转企改革

1. 深圳市属公办园转企改革事件回溯

2006年7月，深圳市出台《深圳市市属事业单位分类改革实施方案》等文件，7月7日召开事业单位改革动员大会，明确大型公共场馆及市属22家公办幼儿园全在改制范围之中，确定三年内将分属于教育、妇联、卫生和法政四个部门的全市22家市属公办幼儿园完成企业化改制，统一归深圳市市属全资投资控股有限公司幼教管理中心管理，市教育部门进行行业管理。这批公办幼儿园最早的已开办50年，最晚的也已开办近20年，主要集中在福田区和罗湖区，多数是广东省一级幼儿园。转企后他们享有3年财政补贴，财政拨款从2007年起开始缩减，2007年按照2006年的50%拨款，2008年按照2006年的25%拨款，2009年开始与私立幼儿园同等对待。此外，原财政拨款转变为学前教育发展资金，由市教育部门统筹管理，即原本只投向22家市属公办幼儿园的约5000万元幼教经费转投向全市744家幼儿园（公办幼儿园所占不到5%）。2006年底，22家市属幼儿园改制完成，深圳形成了以社会力量办学为主的学前教育体制。2008年1月18日，市政府会议决定将22所市属公办幼儿园改制成为民办幼儿园，以“民办非企业”注册；2月27日，市投资控股公司幼教管理中心通报1月市政府会议纪要，教师陷入焦虑、无助状态；3月4日，市属22所幼儿园停课抗议，市投资控股幼教管理中心和市教育局纷纷召开紧急会议，最后，政府明确22所市属园按二类事业单位法人登记，承诺保持公办性质不变，教师身份不变，退休待遇不变，注册方式再研究；3月6日，幼儿园复课，暂时维持了深圳幼儿园公办与民办并存的状态。

2. 深圳市属公办园转企改革透析

《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》称，幼儿教育改革的总目标是：形成公办幼儿园的骨干和示范作用；地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量。不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡（镇）中心幼儿园，已出售的要限期收回；幼儿教师享受与中小学教师同等的地位和待遇。把公办幼儿园转制为企业，意味着财政不再拨款，当地政府不承担义务，把幼儿教育当包袱完全甩掉，企业以营利为目的的性质背离了教育的基本原则。究根深圳违背国家学前教育发展政策的主导思想而将公办幼儿园转企的原因，一方面是由于改革开放以来深圳经济发展跨越大，深圳市政府在市场与政府的调控配置上，往往摒弃公共性和公益性，转而以市场的发育程度和资源配置能力作为前提，因此在公办园转企上，深圳政府选择的不是学前教育的公益性，而是生产性；另一方面，作为一个特区与试验田，改革开放的巨大成功极大地强化了深圳地方政府与中央政府讨价还价式的谈判地位，使中央在直面深圳改革所暴露出来的问题时面临两难，从某种程度上来说正反映了“央府博弈”的两难困境。[1]

当然，此次深圳市事业单位改革在一定程度上也具有积极社会意义。一方面，当前许多事业单位存在着功能定位模糊、政事不分、事企不分、资源配置不合理、监管和约束机制不健全等问题。深圳市的事业单位改革有助于促进公共服务系统的完善，切实提高公共服务的质量。另一方面，幼教的此次改革也有助于推动教育事业的自主创新，提高办学的自主性。然而，我国实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。学前教育作为我国学校教育制度的重要组成部分，是整个教育系统的奠基工程，是受教育的重要基础阶段，因而把公办幼儿园转为企业的做法不仅仅影响教育关系结构的调整，冲击教育的公益性原则，更在一定程度上破坏了学校教育制度的完整性，导致各教育阶段之间的不均衡发展。[2]深圳市幼教体制改革事件从一定程度上可以反映出我国学前教育事业的发展还不能从根本上得到保障，其性质、任务、地位，以及政府在学前教育发展中的责任，学前教育的教师、课程和教学等问题都亟需从法律层面上做出规定。

（二）广州幼儿园民转公改革

1. 广州幼儿园民转公改革的背景

在上世纪90年代，在市场化推进的过程中，以经济为中心的思想导致许多地方政府逐步视公共服务为一种负担，转而大力推动公共服务的市场化，教育产业化改革也包含其中。学前教育的非义务教育性质也导致大量公办幼儿园实行了民营化。到上世纪90年代末，广州市的许多区教育局的汇报表明，幼儿园的民营率达到95%。[3]广东与全国的众多省份一样，学前教育的办学主体依然是社会力量办园为主，公办园在社会所占比例过小，难以满足适龄幼儿入学的需求。数据统计显示，2011年广州市共有1152所民办幼儿园，占全市幼儿园总数的74.42%。[4]所幸的是在向全面建成小康社会前进的过程中，政府的公共服务意识得到逐步的恢复，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）明确提出了政府要负起学前教育的责任。国家财政在“十二五” 期间拨500亿专款用于学前教育事业，使得学前教育重大项目得到实施。在这个改革的关键期，全国各省（市）纷纷制定了第一轮的三年行动计划。[5]广东省在第一轮学前教育三年行动计划里提出了诸多可圈可点的发展指标，为了达到计划的发展目标，文件明确指出“每年新建一批普惠性公办幼儿园，力争到2013年，各县（区、市）公办幼儿园占比达30%以上。”趁着这股改革的浪潮，广州市诸多民办幼儿园转为公办园，如天河区通过了《2013年天河区公办园建设推进方案》，于2013年将19所民办幼儿园转成公办幼儿园，并向社会开放学位，招收符合条件的幼儿入园。[5]其具体做法是收回配套小区幼儿园的场地，将19所民办园注销，在原址重新开办公办幼儿园，并于2013年8月3日至8月4日按《2013年广州市天河区公办幼儿园招生工作方案》招收小班新生，收费标准依据《关于调整我市公办幼儿园收费标准的通知（穗价〔2012〕233号）》执行；原民办园的举办者须依法依规解除聘用人员的劳动合同，公办园将对其中符合条件的教师择优聘用。海珠区转制和新增幼儿园共有33所。白云区则通过有效的激励政策激活了村办幼儿园民转公的参与热情，一跃成为学位增额大户，并通过新建、回收、改扩建、民办公助、购买学位等方式增加公办性质学位，缓解公办普惠园学位紧缺状况。

2. 广州幼儿园民转公改革的历史局限性

2010年，从国家到地方都纷纷出台了学前教育三年行动计划。《广州市学前教育三年行动计划（2011-2013年）》明确指出“学前教育资源加速优化，力争到2013年，各区（县级市）公办幼儿园占比达到30%以上，大力加强对普惠性民办幼儿园的支持力度”[6]。尽管有文件作指导，也难免实战中存在局限。

首先，广州各区民转公改革具有政绩达标取向。根据“三年行动计划”方案，政府每年要新建一批公办幼儿园，以达到2013年公办幼儿园占比30%以上的目标。而每个区公办幼儿园的发展情况不尽相同且大多数地方的公办园比例不足10%。因为征地等问题，各区一时之间还很难新建公办园，所以只能通过收归、改建等方式增加公办园数量，但从本质上看学位的总量没有多大变化，依旧存在入园难的问题。

其次，广州民转公改革造成幼儿园“假公办”现象。天河区名雅苑幼儿园园长何莹在广东省学前教育界“三年行动计划与学前教育质量”学术研讨会上表示：幼儿园民转公改革过于仓促，没有缓冲和过渡期，招生前收到限期移交幼儿园的通知， 且“政府并没有在合同终止之前考虑到对员工的赔偿、财产的处理、学生的去留、员工的安置等问题。”[7]短期内一批幼儿园“被转公”，教育局重新制定招聘标准，用公办园的名义重新招聘教师，在平等的条件下优先考虑原来的教师，但幼儿园除了园长是有编制的之外，新增公办园中受聘教师尚没有编制，属于合同制，导致这些民转公幼儿园成为名不副实的“假公办”幼儿园。再次，广州幼儿园民转公改革让幼儿家长喜忧参半，“喜”的是转制成公办园后每月数百元的保教费相较于原民办园每月数千元的收费而言，大大降低了家庭的负担；同时，公办园的教学质量也更有保证。“忧”的是如果摇不中号，孩子就极有可能无法就近入园。最后，民转公改革触及了行政权力干预民办园自主办学的问题。此外，值得一提的是，在广州市幼儿园民转公改革中，有些地区的幼儿园转由教育行政部门主管而成为真正意义上的公办园。他们能够更加充分地享受政府在承担教育公共服务中的职责，发展具有保障；有些地区主要是村办园集体办园以提升地区“公办园”的比例，这些在体制上具有公办性质的“公办园”一方面承担高额的房租，另一方面需要承担提供普惠性公共服务的职责，其发展是曲折而艰辛的，办学经费保障不足，办学质量甚至远低于一些民办园。

因此，在幼儿园体制机制改革的过程中，基于实际的调研，协调和理顺各方关系，循序渐进地解决历史遗留问题，并对未来发展做进一步的统筹规划，才能推动学前教育事业这项民生工程朝着公益、普惠、优质的方向不断发展，进而为国民教育系统中的后续教育阶段与终身教育奠定良好的根基。

3. 广州幼儿园民转公改革的意义

公办幼儿园在我国幼儿教育体系中占有主导地位，是我国幼儿教育体系中的骨干力量，其在很大程度上象征着国家对幼儿教育所拥有的主权，能相对充分地贯彻国家的方针政策，倡导科学的儿童观和教育观，体现国家的意志。普及公共幼儿教育、加强对幼儿教育的投入及管理是政府不可推卸的责任。民转公幼儿园改革一方面提高了广州市公办幼儿园的占比，体现了政府在学前教育事业发展中所担负的责任。截至2013年，广州公办幼儿园数量为524所，占比为32.6%。这一数据虽然与北京、上海等城市50%以上公办幼儿园占比相比还存在差距，但已完成了广州市学前教育三年行动计划（2011—2013年）提出的“公办园占比30%”的目标，同时超过了全省公办园占比30.30%的平均数。[8]另一方面，民转公改革虽然在改革初期遇到诸多问题，存在着局限性，但从长远来看，一定程度上对缓解入园难、入园贵的问题起到了重要作用，大多数教育部门举办的区属公办幼儿园也走向特色办园和优质发展之路。2010年，国务院发布了“国十条”，要求各地制订实施学前教育三年行动计划，增加学前教育资源。各地纷纷加大学前教育投入，改革后由政府接手的公办园也不例外，在一步步理顺历史遗留问题的条件下，在国家政策和财政资金的大力扶持下，在对国务院“国十条”及省、市发展学前教育三年行动计划等文件精神的全面贯彻落实下，广州市许多区完成了学前教育第一期行动计划（2011-2013年）的目标。大力发展公办幼儿园使得“入园难”“入园贵”的问题得到缓解，优质教育资源快速增多，教师队伍逐步加强，体制机制改革取得重要突破。截至2015年，天河区共有幼儿园188所，其中公办园56所（含区属公办31所），大部分幼儿园达到广东省规范化标准。2015年初，8所（其中5所是区属公办幼儿园）幼儿园成为广东省《3-6岁儿童学习与发展指南》实验园，天河区成为广东省《3-6岁儿童学习与发展指南》实验区（广州市仅4个区）。此外，31所区属公办园以打造品牌和创建特色为抓手，优化办园环境，提升办园质量，打造园本特色，强化内涵发展，示范辐射作用突出，改革发展成效显著，生存教育、混龄教育、艺术教育等区域特色教育的探索和尝试更是成为广州学前教育发展一道独特而靓丽的风景。[9]可见，在幼儿园民转公改革（尤其是转由教育部门承接办学职责的真正意义上的公办园）发展中，政府积极担负起发展公益、普惠、优质的学前教育事业的责任，切实贯彻和落实国家关于幼教事业发展的政策，不断实现《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出的“形成以公办幼儿园为骨干和示范；地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量”的幼儿教育改革总目标。

二、推进教育公平的意志——广州市属机关幼儿园管理体制改革

我国公办幼儿园中存在着一种特殊形式的公办性质幼儿园，即机关幼儿园。随着社会主义市场经济的不断完善，原机关内部福利性质的园所转化为面向现代化社会服务型园所是机关幼儿园体制改革的大方向，广州市属机关幼儿园管理体制改革的实践正彰显了新时代下国家推进教育公平与均衡发展的意志。

（一）广州市属机关幼儿园改革的背景

近年来，学前教育在国民教育体系中的地位得到了巩固和提高，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）也提出“积极发展学前教育”的任务。随着“入园难”“入园贵”矛盾日益突出，国家把促进学前教育均衡发展、保障学前教育公平作为发展学前教育的首要任务。《规划纲要》 要求明确政府在促进学前教育均衡发展方面应承担的职责，此外，《关于当前发展学前教育的若干意见》《广东省人民政府关于加快我省学前教育发展的实施意见》等相关文件的出台也为学前教育均衡化发展指明了方向。

广州市学前教育的发展存在着不均衡的问题，不同等级、不同层次的幼儿园在教育教学质量、管理水平、师资力量、园所环境等方面的差异较大。这必然导致教育过程和教育结果的不平等，不利于学前教育的均衡发展。因此，对市属机关办园进行管理体制改革，体现了政府推进公共服务均等化、培育更多学前教育优质资源的决心和态度。市属公办幼儿园进行管理体制改革后，能使更多的幼儿和家庭享受到优质的学前教育资源，从而保障教育公平，推动学前教育均衡发展。此次对13所市属公办幼儿园管理体制进行改革，有助于进一步创新学前教育机制体制，实现“区域内所有学前教育机构由所在区（县级市）教育行政管理部门统一规划、审批和管理”的改革目标，并有效贯彻落实“实行学前教育以区、县级市政府管理为主，街（镇）共管，教育行政管理部门归口管理的管理体制”的目标。[10]同时，分阶段稳步推进市属公办幼儿园管理体制改革有利于各市属公办幼儿园朝着正确的方向稳步发展。

（二）广州市属机关幼儿园改革的进程

2012年8月14日，广州市政府常务会议审议通过了关于《广州市深化实施学前教育三年行动计划工作方案》的4个配套文件，即《广州市公办幼儿园认定标准（试行）》《广州市公办幼儿园招生工作意见》《关于调整我市公办幼儿园收费标准的通知》《广州市属机关幼儿园管理改革工作方案》。广州市属公办幼儿园管理体制改革是广州市人民政府根据 《广州市深化实施学前教育三年行动计划工作方案》 的工作部署进行的。此次改革的进程以政府主导、 幼儿园积极配合的形式开展，主要分两个阶段对13所原“市属机关办园”的14个园区进行管理体制改革，第一阶段是把13所原“市属机关办园” 统一移交市教育局管理； 第二阶段是各幼儿园统一移交后，在市教育局的统筹组织下解决各自的历史遗留问题、理顺关系后下放到各园区所在行政区，由各园区所在行政区的教育行政部门进行统一规划管理。[11]各园进行管理体制改革后，将不再享有“市属机关办园”的特殊身份，统一成为普通的市属公办幼儿园，并以更加公平的方式逐步扩大向社会公开招生的比例。

（三）广州市属机关幼儿园改革的意义

体制改革是一项惠及民生的重大工程，市属公办幼儿园进行管理体制改革后转变为普通公办园，不再享有“市属机关办园”的特殊福利。市政府要求推进这一轮市属公办幼儿园体制改革要努力做到教学水平不下降、教职员工待遇不下降、招生更加公平、财政投入逐年增加。根据《广州市公办幼儿园招生工作意见》，教育部门办园、市属机关办园，2013年面向社会电脑派位（或其他方式）招生的比例为70%，2014年达到80%，以后逐步增加，直至2016年本届政府换届前不低于90%。考虑到公安工作的特殊性，市公安局机关幼儿园的招生在满足本局直属单位民警员工子女入托需求后，剩余名额面向社会通过电脑派位（或其他方式）进行分配。广州市教育局局长屈哨兵称，“公办幼儿园向社会招生比例增至90%，就是想向社会传递一个信号，有限的资金、资源应该让每个符合条件的学龄前儿童至少有一次公平的机会。”

身份转变后，这些幼儿园迎来了新的发展机遇，但同时也面临一系列新的挑战。首要任务是改变传统观念，正确认识到公办幼儿园管理体制改革是符合国家学前教育发展趋势的民生实事。此外，改革后的幼儿园在人事招聘、资产、经费等方面的管理将更加规范。这有利于营造幼儿园健康发展的良好环境，使幼儿园走上更加规范的发展道路。当然，我们也应该认识到，即便近年公办学位明显扩充，但还是改变不了公办幼儿园占比低的状况。截至2017年底，广州市现有各类公办园570所，占比31.7%，其中教育部门办园161所，仅占9%，而同期其他省市公办园和教育部门办园比例指标中，上海为62.7%、62%，北京为64%、32%，杭州为65%、50%。[12]可见，我省公办幼儿园尤其是教育部门办园的比例仍然远远达不到人民群众的需求，后者在公办幼儿园中的比例远远低于北上杭的教办园比例，大力发展真正意义上的教办公办幼儿园仍然是学前教育事业发展中的一项重要工作。

广州市属机关幼儿园管理体制改革是广州市政府在国家重视学前教育公平、 鼓励创新办园体制的大背景下，结合广州市学前教育发展状况作出的一项重要决策，体现了政府推进公共服务均等化、培育更多学前教育优质资源的决心。因此，此次改革对推进学前教育均衡发展具有非常重要的意义。

在市场经济的社会条件下，在充满竞争、挑战和发展机遇的社会环境里，为每一个孩子的发展打好坚实的基础是十分必要的。学前教育体制机制的重大改革事件折射出在改革开放40周年的历史长河中，广东省学前教育事业从全省至各地市级层面上都进行着积极地改革探索，在探索中反思借鉴，不断前行。而今，如何进一步深化体制机制改革、知难而进、把握规律，明确政府尤其是教育行政部门在学前教育事业发展中的责任，关注教育质量的内涵，以真正意义上促进全省学前教育朝着普惠、均衡、优质的方向发展，已成为开创我省幼教事业新局面中一项十分艰巨的任务。