攀西资源开发的历史逻辑与战略导向

李 博，张旭辉

（攀枝花学院经济与管理学院，四川 攀枝花 617000）

一、引言

1964年，中共中央和毛泽东主席从特殊的时代背景出发，做出了三线建设的重大战略部署，也由此开启了新中国成立后党和国家经略西部的第一次高潮。作为三线建设的重点，攀西地区的资源开发成为事关国防战备和发展西部的重要抓手。此后十余年间，举全国之力，攀西地区攻克了钒钛磁铁矿冶炼这一世界性难题，将这一沉睡亿万年之久的蛮荒之地建设成为我国战略后方重要的钢铁能源基地，出色地完成了特定历史背景下国家赋予攀西地区的战略任务。在20世纪70年代,国家进一步将攀西钛资源的综合开发利用纳入战略任务[1]。但是在改革开放初期，邓小平同志提出“两个大局”的战略思想之后，国家发展战略重心转向东部沿海地区，三线建设期间兴建的大量企业进入调整改造阶段，攀西资源开发也随之进入一个相对低潮的时期。受限于供需格局和技术水平，攀西资源开发延续了三线建设期间形成的以钢铁冶炼为主的发展方向，攀西丰富的矿产中蕴含的，以钒钛为代表的战略资源回收利用率极低，大量宝贵的战略资源变成难以回收的高炉渣，造成极大的资源浪费。

在进入新世纪之后，我国的区域发展战略再次进行重大调整，开始从“沿海优先发展”向“区域协调发展”的战略转进[2]，西部大开发正是在这样的背景下成为协调区域发展的重大战略举措而得以出台。党的十八大以来，习近平总书记统筹国内国际两个大局，提出“一带一路”发展倡仪，广大的西部地区，一举从内陆经济腹地而成为全方位对外开放的前沿地带。在这一大背景下，依托得天独厚的资源禀赋，相对先进的资源开发水平和产业基础以及处于长江经济带和南方丝绸之路交汇点的区位条件，攀西资源开发在相对沉寂了二十多年之后，再次上升为国家战略。

2013年国家发改委正式批准设立攀西战略资源创新开发试验区，在我国60多个“国家战略区域”中，攀西试验区是唯一一个针对“战略资源”综合开发而设立的专题性试验区。历经两年多的发展，试验区各方面建设均取得了丰硕的成果，但也存在着理论认识、建设路径等多方面的问题亟须解决。这些问题的出现，很重要的原因在于，对新形势下设立攀西试验区的战略导向出现了认知偏差。本文将从历史与现实两个维度，国家与地方两个层面对设立攀西试验区的战略定位进行分析，并据此给出相关的对策建议，以期为加快推进试验区建设提供经验借鉴与政策启示。

二、攀西资源开发：从攀枝花特区到攀西试验区

“国家战略”(National strategy)一词最早源于英国提出的“大战略”概念，其后美国军方对其进行了系统性的阐发。美国在《国防部军语辞典》中将其定义为:平时及战时，发展和运用政治、经济、心理与军事权力，以达成国家目标的艺术与科学。究其概念而言，蕴含着三层含义，即由国家制定、以整个国家为对象和以国家利益为战略目标指向[3]。以此为评价标准，攀西地区资源开发活动的第一个高潮无疑是“国家战略”导向下的大规模战备和国土开发计划——始于1964年并持续至20世纪80年代的“三线建设”的关键工程。而在此后的二十多年间，攀西资源开发陷入相对低潮，则同样与国家战略重心的转移具有高度的相关性。

（一）“三线建设”时期攀西资源开发的战略导向与经验启示

1.“三线建设”：从全面布局到重点抓手

20世纪60年代初期,中共中央和毛泽东从当时的国际局势出发，提出了将我国各地区划分为一线、二线、三线的战略构想，由此也导致了“三五”计划设想中以“解决吃穿用”为主的发展战略向以加强战备，加速“三线建设”建立战略后方全面布局的转变[4]。三线建设由此成为此后近二十年间影响中国经济社会发展的战略主题词。

在这个全面布局中，攀西地区的资源开发成为重点抓手，成为三线建设期间的重中之重，由此开启了攀西资源大开发的序幕。对于攀西资源开发在整个三线建设中的地位，毛泽东就曾以极富个性的话谈到：“攀钢建设不是钢铁厂问题，而是战略问题”，“攀枝花建不成，我睡不好觉”。[5]以攀西资源开发为重点，是为了推动三线建设这个全局。三线建设这个全局，从战略目标来看，又有国防战备和经略西部，平衡国内生产力布局的双重考量。

从国防战备的角度来看，攀枝花的优势主要有二：一是地处中国腹地的攀西大裂谷之中，隐蔽性强，是建设战略大后方的理想之地。对此，周恩来总理曾指出：“除了攀枝花（位于西南川滇交界处）以外，我国周围各省都是第一线。东南沿海，舟山是最前边，东南几省是第一线。对东南亚来说，南边几省是第一线。对印度来说，西藏是第一线。对修正主义，西北、东北各省是第一线。但是各省相互来说又都是二线三线。比如，西藏有事，内地都是三线。真正的三线是陕南、甘南、攀枝花。”[6]二是资源丰富且互补，具有能支撑钢铁工业独立发展的资源优势。当时在攀枝花钢铁工业选址问题上存有较大的争议。毛泽东在听了有关专家的汇报后说“乐山地址虽宽，但无铁无煤，如何搞钢铁？攀枝花有铁有煤，为什么不在那里建厂？钉子就钉在了攀枝花。”[7]

从经略西部，平衡国内生产力布局的角度来看，攀西地区也具有区位优势。针对西南三线建设彭德怀元帅曾提出“一点一线一片”构想，并利用“钟摆原理”，通过攀枝花钢铁基地的建设，带动贵州六盘水煤炭资源的开发；通过成昆铁路串联“两点一线”，既可为重庆工业发展提供原料保障，重庆的工业设备又可便捷地支持攀枝花和六盘水工业基地的建设；既可确保国防战备目标的达成，又可在西南地区建成一个庞大的地域经济综合体，进而带动大西南整体的工业化进程。

这双重目标的达成，在技术层面上则归结为攻克钒钛磁铁矿冶炼这一世界性的难题[8]。经过广大建设者和全国科技精英的努力，从1965年开始，历时两年半，共经历1 200多次实验，终于探索出了在普通高炉中冶炼攀西磁铁矿的工艺流程，解决了横亘在攀西资源综合利用过程中最大的技术难题，成为中国钢铁工业发展史上技术攻关的典范[9]。1971年攀钢顺利出钢，1974年成材，标志着基地一期工程的基本建成。一座以钢铁为主，包括煤炭、电力、化工等多个工业门类的“百里钢城”，在不到10年的时间里，奇迹般地出现在昔日的“不毛之地”。

2.“三线建设”时期攀西资源开发的经验总结

“三线建设”是我国在计划经济体制下进行的规模最大、持续时间最长的国土开发计划。攀枝花钢铁基地作为“三线建设”时期的重点抓手和标志性工程，堪称全球冶金工业发展史上的一个典范，至今对攀西试验区的建设具有重大的借鉴意义。

首先，以明确的战略目标为指引，统筹安排资源开发路径。三线建设的出台根源于严峻的国际形势和国内东西部经济不平衡的现实考虑。在制定这一重大战略决策时，其战略导向就十分清晰。其首要目的是满足国防战备的需求，其次则是平衡国内经济布局，“在纵深地区建立一个工农结合的、为国防和农业服务的比较完整的战略后方基地”。[10]具体到攀西资源开发，在选址问题因为毛泽东的亲自拍板而明确要“钉在攀枝花”之后，关于攀西资源开发的目标就严格按照“出矿、夺铁、保钢、成材”的顺序展开，其后的体制创新、资源调配、技术攻关和配套建设无不在这一总目标的指引下有序展开，渐次推进。

其次，以体制创新为保障，提升资源配置效能。1965年初，中央几乎同时批准设置安达（大庆）特区和攀枝花特区，以解决多头管理和条块分割问题。在攀枝花特区建立冶金部和四川省委的双重领导体制，下设冶金、矿山、煤炭、交通等9个专业指挥部，以便于对有限的资金、人才和物资进行全面规划、集中领导、统一管理和专业协作。与大庆特区主要为解决行政管理和生活问题相比，攀枝花特区在新中国经济建设史上无疑更具有开创性意义。这种“条块结合，部委为主，地方为辅”的双重领导体制，一方面强调冶金部的主导作用，确保了国家战略意图在地方层面能得到有效贯彻，并提高全国范围内的资源配置效率；另一方面通过将四川省委吸纳进领导体制中，以兼顾地方利益，亦便于调动地方积极性。如果说深圳蛇口工业区是改革开放后我国对外开放的第一块试验田的话，那么成立更早的攀枝花特区则是新中国历史上第一个综合工业经济特区，对当前阶段攀西资源开发和攀西试验区建设而言，仍具有启发性。在当前攀西资源开发的顶层制度设计——攀西试验区部省联席会议制度中，我们不难发现前后两个历史时期在制度设计上的连续性和继承性。在市场经济条件下，攀西战略资源的综合开发和利用已不能采取计划经济体制下国家大包大揽的方式进行，但由于事涉国家战略安全，在发挥市场机制在资源配置中的决定性作用的同时，强化国家战略指引，优化政府规划、财税、金融、科研政策的导向性设计，以动员、引导社会资源向关键项目集中配置，构建新形势下“集中力量办大事”的新机制依然具有重大的现实意义。

再次，以技术创新为突破，提升资源综合开发利用效率。攀西地区资源储备得天独厚，但作为高钛型矿，要实现在普通高炉中的冶炼则是一项工业强国多年攻关未能突破的世界性难题，成为全球冶金领域的一块“禁区”。苏联专家更加直白地讲，攀枝花矿“好看不好用”，是“呆矿”，几乎宣布了攀枝花钒钛磁铁矿的“死刑”。[11]在中苏关系破裂之后，意味着对这一“禁区”的突破只能依靠国内自身力量。1964年，在攀枝花钢铁工业基地大规模上马的同时，冶金部集中全国的科技精英108人开始了向世界冶金难题的攻关之路。广大科技人员因陋就简，在极其恶劣的生产、生活条件下，仅用不到两年的时间攻克了用普通高炉冶炼高钛型钒钛磁铁矿的世界难题，打开了攀西资源宝库的大门，书写了世界冶金史上属于中国的辉煌。这一成功的技术攻关，奠定了攀西资源开发最坚实的技术基础，也厚植了攀西地区敢为人先、锐意创新的城市精神。在这个意义上，攀西地区在持续数十年的资源开发过程中无不践行着“创新驱动发展”的深刻意涵。

（二）沉寂与低潮

改革开放之后，随着国际大环境的趋缓，国内发展战略从以战备为中心转向以经济建设为中心。在邓小平同志“两个大局”战略思想的指导下，国家通过策略性的区域尺度重组和“梯度”差别性制度供给，引发了全国生产力布局空间尺度的重大调整与相应的治理形式的重构。由此，战备时期一线、二线、三线的划分转变为东中西三大地带的区域架构，区域发展思路也由之前的平衡开发转变为东部优先，各类要素均向东部沿海地区倾斜。因此，尽管1992年四川省即向国务院报送了《关于建立攀西资源综合开发区的报告》，提出在社会主义市场经济条件下，在攀西建立我国内陆第一个按经济特区体制和政策运行的资源开发区的构想，但并未得到国家批复[12]。广大的中西部地区在改革开放的前二十年里，从发展速度到发展质量都远远落后于东部沿海。三线建设期间兴建的大量企业开始进入调整期，攀西地区作为计划体制下的宠儿尽管仍保持了较快的增速，但和东部沿海比较，则无疑地陷入了相对的沉寂与低潮。

（三）攀西再出发

经过改革开放后二十多年的高速发展，在东部优先战略的指引下，小平同志两个大局之一的“沿海率先发展”目标基本实现。但长期采用非均衡的发展模式也导致东部沿海地区与其余地区发展差距的不断扩大，使得另一个大局——促进内地更快发展，成为国家不得不重视的问题。1999年国家正式出台西部大开发战略，开启了我国在市场经济条件下经略西部的新一轮高潮。“十一五”期间，进一步明确提出以“推进东中西部良性互动”为核心的涵盖西部大开发、东北振兴、中部崛起的区域发展总体战略。

从上述对于中国60多年来区域发展战略的回溯中可以发现，中国区域发展战略的演变，同时受到国内因素和国际形势两方面的重大影响。在战略目标的设定上，也同时兼顾国内和国际两个重大方向。三线建设的实施，首要的目标是在恶劣的国际形势下，满足国防战备的需求，其次才是平衡国内经济布局，是一个主要基于国际形势做出的被动的战略选择。在改革开放阶段，区域发展的重点转入东部，但基本上仍是顺应国际形势的波动而做出的调整，还是相对被动的[13]。直到2008年全球金融危机爆发，一方面全球经济发展陷入低潮，中国长期的以出口导向为特征的外向型经济已后继乏力；另一方面，随着中国整体实力的增强，已成长为具有国际影响力的大国，中国的发展战略才真正地展现出自主性。

十八大以来，习近平总书记统筹国内国际两个大局，提出“一带一路”发展倡仪，为西部的发展注入了新的动能，广大的西部地区，一举从内陆经济腹地而成为全方位对外开放的前沿地带。攀西资源开发在相对沉寂了二十多年之后，再次上升为国家战略，从而创设了其二次创业和跨越发展的良机。在地方层面，更有不少人期待，试验区的设立，能够一如半个多世纪前的攀枝花特区或20世纪80年代的深圳特区那样，为攀西带来超常规的发展奇迹。然而，不得不说，这种对试验区的认识是不全面的，其期望值也可能过高了。只有将攀西试验区的设立放置在全局的大背景下，从动态的角度把握其在中国特殊区域战略演进谱系中的功能与定位，才能设置出更符合实际的建设路径，科学地推进试验区建设。

三、攀西试验区在中国区域发展战略谱系中的定位

近10年来，我国已陆续划定了近60项“国家战略区域”，以进一步细化和落实区域发展总体战略[14]。这些国家战略区域分别被冠以不同的名称，如经济特区、开发区、综合配套改革试验区。虽然都被冠以“国家级”，但从全局的视野来看则是一个分层的体系，从而构成了中国当前区域发展战略相对完整的谱系。以这一图谱为参照，我们便可以将攀西试验区放置其中，从而明确其战略定位，并进一步清晰其发展导向。

（一）国家区域发展战略的层次

从资源导向性配置与权力下放角度分析，迄今为止的特殊区域战略措施可分三个层次：一是经济特区，以深圳为代表。这种区域设立于改革开放初期，一方面享有计划体制下资源导向性配置的特殊利益，同时中央政府给予非常大的自主性权力，担负建设国际竞争力区域，探索改革开放路径的任务。二是全面型改革试验区，以浦东新区和滨海新区为代表，享有全方位体制机制创新的权力，并得到国家明确和具体的政策支持，但中央政府基本不进行直接的导向性资源配置。在发展动力上从直接的国家政策倾斜转向地方制度的自主创新。其承担的战略任务亦从单纯的经济发展转向探索全方位的体制创新问题。三是专题型改革试验区，如重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革试验区、山西资源型经济转型综合配套改革试验区。这类区域享有在特定改革领域“先行先试”的权力，以探索解决特定的经济社会发展问题为目标，中央政府在利益方面基本上没有直接的输送安排。这类区域是目前在全国布局最广泛的一类战略区域，涵盖四大板块和四类主体功能区，覆盖面扩大，但空间尺度逐步缩小，逐渐向省区类似区域发展延伸，体现出在国家层面的“三圈六核”宏增长极基本确定之后，力图构建区域增长极和区域内“次增长极”的战略意图，可以更好地结合地方的比较优势并调动其积极性。

（二）攀西试验区在国家层面的战略定位

与50多年前三线建设中攀枝花特区在整个中国战略版图中的重要性相比，今日的攀西试验区在国家区域发展战略谱系中的层级无疑是下降了。综合评判，我们认为攀西试验区在全国的区域发展战略中处于第三层次，也即专题型改革试验区。其建设的主要目标在试验区建设规划中被表述为“建成世界级钒钛产业基地、我国重要的稀土研发制造中心和有色金属深加工基地，打造资源富集地科学开发利用资源的示范区”。两大基地的建设目标是对试验区建设的攻坚性要求，着眼于为国防军工和国民经济重要部门提供战略资源保障，这就要求攀西地区在钒钛稀土资源的综合开发利用上，加大科技攻关，取得20世纪60年代攻克钒钛磁铁矿冶炼难题这种实质性突破性的进展，为国防军工、航空航天、高端制造等战略性产业的发展提供战略保障。示范区建设目标的提出则要求攀西地区通过其“先行先试”的探索，形成合理高效的资源开发体制机制，以对全国200多座资源型城市（镇）转型发展提供引领示范性作用。

从经略西部，构筑全方位对外开放格局的角度进行分析，攀西试验区的建设意义则更加深远。20世纪90年代，费孝通先生以80岁高龄，亲赴攀西实地考察，提出了关于大西南开发的“一点一线一面”的初步设想：由凉山州与攀枝花市合作建立攀西开发区（一点）。以这个开发区为中心，重建由成都经攀西及云南出境，西通缅、印、孟的南方丝绸之路（一线），为大西南的现代化开发奠定基础。进而以攀西为基点，以南方丝绸之路为动脉，辐射云南迪庆、丽江，贵州六盘水（内圈），联系重庆、贵州和昆明三个工业城市，辐射范围扩散至云贵川渝的整个大西南[15]。费孝通先生同时指出，这个“一点一线一面”的设想是一个比较全面和长期的设想，只能在实践中由点到线、由线到面，循序渐进，逐步实施[16]。二十多年后，全面推进攀西资源开发的条件更趋成熟。随着“一带一路”倡议和“长江经济带”战略的实施，攀西地区依托得天独厚的资源优势、相对雄厚的技术积累和产业基础，充分发挥其地处长江经济带和南方丝绸之路交汇点的区位优势，构筑东联长江经济带，西接南亚东南亚各国的内陆开放高地，既保障国家战略安全又积极参与全球竞争的西部工业重镇当是攀西试验区建设的题中之义。

（三）攀西试验区在地区层面的战略定位

自四川省委十届三次全会提出实施“三大发展战略”、推进“两个跨越”的总体部署以来，多点多极支撑发展已成为四川破解成都“一枝独秀”，促进全省协调发展的重大战略举措。“多点”就是要做强市州经济梯队，“多极”就是要做大区域经济板块，形成新的增长极。攀西试验区在四川省“十三五”规划（纲要）中与天府新区、国际空港经济区一道被明确为区域发展新引擎，成为打造攀西特色经济区最重要的发力点，并带动整个攀西地区的清洁能源、特色立体农业发展。攀西试验区作为四川重点培育的新兴增长极的战略定位日渐清晰。

四川省既是南方丝绸之路的起点，也是长江经济带腹地，还是丝绸之路经济带的前端。在四川积极融入“一带一路”，主动参与“长江经济带”建设的全方位对内对外开放格局下，攀西地区作为四川连接云南，通往西南沿海口岸和辐射东南亚的最近点和重要枢纽，正成为四川向南出海大通道和中国西部衔接中印缅孟经济走廊乃至于海上丝绸之路的重要节点。其作为四川南向开放门户的战略价值也正彰显，费老当初设想的“一点一线一面”正在成为现实。

四、结论与展望

攀西地区的资源开发作为新中国成立后国家经略西部的一个缩影，50余年来的繁盛与沉寂，无不受到国家战略调整的重大影响而成为宏观层面的战略在中观和微观层面的现实投射。在某种意义上，区域发展的绩效总是表现为地区行为主体在实践中或主动或被动地响应国家战略及其调整的结果。攀西资源开发的第一个高潮及其后的低潮对此提供了一个极具说服力的历史样本。而在今后的较长一个时期，攀西试验区建设能否顺利推进，将历史赋予攀西地区的第二次创业和跨越发展良机转化为现实的“价值跃迁”，同样受到这一逻辑的支配。

在前文中，我们从历史与现实两个维度，国家和地方两个层面阐述了攀西资源开发在不同时期，不同层面的战略导向问题，并认为客观而清楚地认识这种定位是在今后一个时期推进攀西试验区建设的根本前提。但正如同在不同的历史时期战略重心会演进一样，国家和地方在战略定位上同样可能存在不一致甚至冲突的地方。50多年前，在攀枝花钢铁基地选址上，四川省与国家之间便存在分歧。在计划体制之下，科层制的决策模式决定了上级政府能依托其对政治权力的垄断，以较小的成本化解这种利益冲突[17]。而在市场经济条件下，相关利益主体更加多元，战略冲突的范围大幅扩展，协调成本则大幅上升。如何确定不同战略目标之间的优先次序，如何平衡资源开发与保护间的矛盾，如何确定市场机制与政府干预之间的行动边界，都是当前试验区建设推进过程中亟须回答的问题。

在此，我们试图提供一个导向性的解决上述问题的思路：以国家利益优先原则整合攀西资源开发，在此前提之下，协调市场机制，激活地方发展动能和创新潜力，科学地推进攀西资源开发。这并不意味着采取计划经济体制下由国家包办一切，也不是强制性企业按政府指令形式，而是将增进国家利益作为市场经济活动的基本出发点和最终落脚点。这也是多数发达国家在对稀缺资源进行开发时所遵循的原则。在攀西资源的新一轮开发中，赣南和包头稀土资源开发过程中的教训值得记取。

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