高校学生管理引入处分听证程序的法律思考

单林波

摘要：新修订的《普通高等学校学生管理规定》规范了申诉程序，但未明确处分听证程序。高校学生管理引入现代行政程序法治核心要素“听证”，通过明确规定高校学生管理处分听证程序、成立处分听证专门委员会、确立听证笔录的案卷排他原则及听证不公开等一系列措施，构建高校学生管理处分听证程序制度，对深化依法治校实践、强化大学生权益保障、促进高校学生管理权规范行使、推动高等教育内涵式发展具有重要意义。

关键词：高校；学生管理；处分听证程序

习近平总书记在十九大报告中提出要“深化依法治国实践”、“推进依法行政”，实现“高等教育内涵式發展”。新修订的《普通高等学校学生管理规定》（41号令，以下简称《规定》）专设学生申诉一章，规范了学生申诉程序，对维护大学生的合法正当权利，促进高校管理法治化的实现具有深远意义，充分体现了国家对大学生权利救济的重视和保障。但是作为现代行政程序法治核心要素、申诉自然承接者的“听证”并未被明确规定，无法充分体现行政程序中应当遵循的公正和民主原则。在现有《规定》的基础上，进一步完善学生申诉制度，引入处分听证程序，对深化依法治校实践、提升高校依法治理能力、实现“高等教育内涵式发展”具有重要的实践意义。

一、听证的内涵及高校学生管理引入处分听证程序的意义

1.听证的内涵

听证源于英国法中的“自然正义”法则。20世纪初，为了维护公民的合法权益，限制不断扩张的行政权，现代意义的听证逐渐被用于行政领域。在世界范围内听证已成为现代行政程序法的核心制度，是确定程序公正与否的重要标准。我国在行政处罚法中首次建立了听证程序制度，随后听证程序制度在其他行政领域也相继被确立应用。我国著名行政法学家应松年教授认为：“行政处罚中的听证是指在行政机关做出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实、处罚的理由及其适用依据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”[1]从上述概念中，不难看出，听证的核心内容是专人主持，听取当事人的意见，在提交证据、弄清事实后，再做出决定。

在我国高校学生管理中，高校对学生的处分权可以也应该是一种特殊行政主体行使的行政权。公立高校依据《教育法》《高等教育法》和《规定》的授权对学生享有学籍管理、实施奖励或处分等权力，高校在行使上述权力时完全符合行政权力的特征，具有单方性、惩戒性、强制性。在司法实践中，最高法院公报的田永、甘露等系列案件也确认了高校作为行政诉讼被告的现实情形与合理来源。因此，为规范高校作为特殊行政主体在学生处分活动中的处分权力的正当行使，保障学生权益，现代行政程序法治核心要素听证程序理应被引入，用正当程序对高校特殊行政权予以限制。结合行政处罚中听证的概念及我国高校学生管理实践，本文的高校学生管理中的学生处分听证程序应是指，高校在对学生做出直接影响其学籍、毕业证、学位证取得与否等重大惩罚性裁决和重大奖励等授益性裁决之前听取被影响学生的陈述、质证和辩论的一项行政程序性权利保障制度。

2.高校学生管理引入处分听证程序的意义

在全面推进依法治国、实现高等教育内涵式发展的今天，高校学生管理引入处分听证程序具有以下意义。

第一，深化依法治校实践。大学治理是高等教育内涵式发展的永恒课题。“教育的内在逻辑和发展规律的特殊性，决定了学校管理过程所具有的教育性、学术性和民主性，并不是所有的学校纠纷都适合司法救济的途径。管理工作者的使命在于用法治意识和法律思维的理性，通过建立并不断完善必要的程序和制度，构筑起化解学校纠纷的有效系统，规范学校秩序，实现法治状态下学校发展的稳定与和谐。”[2]随着新《规定》的颁布实施，高校学生管理权得到进一步规范，也完善了大学生权利救济的保障，但是所确立的申诉制度更多的是一种事后的监督和救济方式，缺少了对处分前程序的构建。高校学生管理引入处分听证程序，可以完善必要的制度和程序，构建有效的依法治校规范体系，深化依法治校实践、实现依法治校“因事而化、因时而进、因势而新”[3]。

第二，促进高校学生管理权规范行使。“程序的基本价值就在于保证结果的公正和公平，使人们可以‘看到正义的实现。严谨合理的程序可以限制随意性、选择性的恣意妄为，而程序的缺失则会加大行为主体的自由裁量力度和范围，从而助长了权力滥行。”[4]在不断深化依法治国实践和深入推进依法行政的要求下，引入高校学生管理处分听证程序能进一步明确高校主体在学生管理中的自由裁量力度和范围，有效地排除高校在学生管理中的单方意志性和随意性，抑制高校随意裁量，限制高校自治管理权的恣意行使，促进高校公正理性地裁量，实现高校学生管理权地规范行使。

·教育管理·高校学生管理引入处分听证程序的法律思考

第三，强化大学生权益保障。听证程序具有证明处罚决定合法性的功能和保护当事人权利的功能，处分听证程序的引入不仅可以减少高校自治管理权侵犯学生个体合法权益的危险，证明处分决定的程序合法性，还为学生提供了表达意见、陈述观点并进行辩护的平台，有利于学生参与权的实现，让处分决定更符合客观现实并趋向公正合理，进一步保障和实现大学生的权益。同时也是对大学生最好的法治教育，能增强大学生的权利意识和守纪意识。

二、高校学生管理处分听证程序构建

自1996年行政处罚法规定行政处罚领域的听证制度以来，听证制度在行政领域已经广泛适用，为高校实行听证制度提供了参考。少数高校①也已引入听证程序，在学生管理等方面积极探索应用，并取得了一些有益的经验。高校学生管理处分听证程序的构建，既要考虑到法学理论层面的情况，也要顾及高校现实情况。结合全面推进依法治国和实现高等教育内涵式发展的要求，可以从以下几个方面进行探索构建。

1.完善顶层设计，明确规定高校学生管理处分听证程序

2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对《高等教育法》进行了修正，但仍未规定高校行政权力如何行使，更未进一步规定权力的行使程序，特别是未规定处分的听证程序。2017年9月1日起施行的《规定》规定高校在“对学生做出处分或者其他不利决定之前，应当告知事实、理由及依据，学生享有陈述和申辩的权利”②，这可以勉强视为实施处分听证程序的法理依据，但是在文本上并未明确听证程序，更未规定具体实施程序。“现代教育法制化的发展趋势要求所有的教育法律都必须具备和遵循严格的程序性的价值标准，这样教育法的实质价值才可能得到真正实现。”[5]而且《规定》仅为教育部制定的部门规章，其法律位阶也较低。高校学生管理处分听证程序，是保障规范高校权力运行、保障大学生权益实现的有效措施，是教育法形式价值的重要体现。因此应在《高等教育法》中将正当程序确立为程序法原则，明确规定听证制度，并作为强制性规定加以推行，在《规定》“奖励与处分”一章中增设处分听证一节，详细规定处分听证范围、实施环节等具体内容。此外，高校应在本校大学章程中明确处分听证程序，强化高校管理者对正当程序及听证制度的认识。

2.规范高校学生管理处分听证程序，细化处分听证过程环节

第一，明确高校学生管理处分听证程序适用范围。划分听证适用范围的标准可分为两大类：按照行政行为性质和种类划分的行为标准和根据相对人在行政程序中的利益范围划分的利益标准[6]。高校学生管理处分听证程序作为学生权益保障的特别程序，若适用范围过小，学生权益不能很好维护；若适用范围过大，处分听证程序可能被滥用，高校行政成本急剧增加。在什么范围内实行，必须要平衡管理效率和成本控制并兼顾行为标准和利益标准。《高等教育法》和《规定》规定了高校有对学生表彰和奖励，取消入学资格，退学，颁发毕业证书、学位证书的权限，明确了警告、严重警告、记过、留校察看、開除学籍五种处分措施。在我国高校学生处分管理实践中，取消入学资格、退学，是否颁发毕业证书、学位证书及留校察看和开除学籍的处分涉及大学生所享有的宪法所规定的受教育权，影响巨大，应该被视为重大权益处分行为，纳入高校学生管理处分听证程序适用范围内。高校应当组织听证，为大学生提供一个查明事实、申辩质疑的机会，以保障其合法权益。学生在规定时间内不提出申请的，视为自动放弃听证权利。警告、严重警告、记过虽然对学生的权益造成影响，但此类处分在一定期限内只要学生有悔改表现并未再次违规会自动解除，对学生受教育权不造成实质性影响，可以不纳入高校学生管理处分听证程序适用范围内，但是仍然要在对学生做出此类处分前，给予学生陈述和申辩的权利。此外，高校在给学生颁发重要奖项、提供重要深造机会等授益性管理行为时，由于重要奖项和重要深造机会获取的有限性，必然在学生之间产生利益冲突，为保证此类行为的公正性，应该允许利益相关人有权申请召开处分听证。

第二，成立专门处分听证委员会。在自然公正原则的要求下，“任何人不能做自己案件的法官”，在处分听证中必须遵守职能分离的原则。因此，应成立独立于申诉委员会的处分听证委员会，处分听证专门委员会可作非常设专门机构由学校党政办具体负责组织开展工作，校党政办主任兼任处分听证专门委员会主任。专门委员会委员应由学校法律顾问、未担任行政职务的教师代表和学生代表组成，听证委员会的组成人员应有严格的选任和任期及回避规定，确保处分听证主体的独立性与中立性。在具体个案中，参与调查的学生所在院系教师和教务部门、学工部门工作人员应当被排除在个案听证小组成员之外。个案听证小组应由5人组成，在成员选取上可借鉴仲裁案件仲裁庭组成人员选取的方法，由相关各方从处分听证委员会名单中各自选取2人，但未担任行政职务的教师或工作人员不得少于2人，学生不得少于2人，听证记录人员由处分听证专门委员会主任在校党政办工作人员中指定。听证主持人的专业背景、素质及能力直接影响听证质量。目前多数高校设有法律顾问，听证主持人可由学校法律顾问担任；如未设法律顾问或法律顾问回避的，由双方协商在处分听证委员会成员中选定能力较强并具有法律专业背景的教师担任；协商不一致的，由校党政办主任从处分听证委员会成员中指定能力较强并具有法律专业背景的教师担任听证主持人，确保听证主持人具有法学专业背景和较高的业务素质及能力，保证处分听证程序的实施质量。

第三，细化处分听证过程环节。（1）告知。在做出处分决定前，调查处理机构应书面告知当事学生及其家长并送达。（2）申请。为确保处分听证程序及时开展，当事学生及其家长接到书面告知后，应在3天内以书面或口头形式向处分听证委员会提交申请。如果以口头形式提出的，工作人员应当记录在案并由当事学生签名。逾期未提交申请的，视为放弃听证。（3）通知准备。为给双方当事人留够必要的准备时间，处分听证委员会收到申请后应在举行听证的7日前通知双方当事人听证会召开的时间和地点及相关事项。同时组织双方当事人选定个案听证小组组成人员、确定主持人并受理审查第三方参加听证的申请和回避申请。（4）召开听证会。在听证会主持人宣布处分听证事项及听证纪律后，应先由调查人员宣读拟做处分决定及事实依据和法律根据并出示证据，然后由当事学生申辩、质证及出示己方证据并由调查人员对当事学生出示的证据质证。质证完毕后双方展开辩论并做最后陈述。听证结束后，听证参加人应查阅笔录并签名。同时，听证小组应立即展开听证合议，按照多数意见形成听证意见，由小组全体成员签名。主持人应在听证结束后2个工作日内形成书面听证意见书并连同听证笔录一并提交校长或校长办公会。在听证过程中，当事学生可以委托1～2名代理人参加听证，当事学生无正当理由不按期参加听证或未经许可中途退出听证的，应视为放弃听证。调查人员无正当理由不按期参加听证或未经许可中途退出听证的，应视为处分事由不成立。

第四，确立听证笔录的案卷排他原则。应明确规定校长办公会未依据听证笔录做出处分决定一律无效，即确立听证笔录的案卷排他性原则。所谓的案卷排他原则是指，行政主体行做出最终行政决定的依据必须是听证案卷中经过参与人质证和辩论的证据。“听证笔录是做出行政决定的唯一依据，听证笔录的这一价值是听证程序本身法律价值的必然表现……若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”[7]案卷排他原则是正当行政程序的基本要求，只有在高校学生管理处分程序中确立听证笔录的案卷排他原则，才能有效促使高校重视并认真开展学生管理处分听证活动，防止处分听证形式化，“听而不证”情况的出现。

第五，确定听证不公开、公开为例外的原则。在行政程序中，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件外，听证原则上都应当公开进行，不公开为例外。但是，由于高校听证本属高校自治范围的内部事务，加之高校学生管理的特殊性，如果公开进行听证，当事学生基于个人隐私及现实压力考虑，可能不愿意申请听证，导致无法查明事实真相，也不利于证人保护。所以应确定听证不公开原则，对于当事学生申请公开听证的，经听证委员会主任审查后认为可以公开的，方可公开听证。

三、结语

在全面推进依法治国，不断深化依法治国实践的今天，把处分听证程序引入高校学生管理中，不仅可以提升高校管理能力，还能更好地促进高校“依法治校”，保障学生正当权益，实现高等教育内涵式发展。当然，从我国高校目前学生管理的实践情况看，要构建起科学完备的处分听证程序不是一朝一夕就能完成的，面对现实中的诸多困难和挑战，我们应“因事而化、因时而进、因势而新”，不断推进全面依法治校工作。

注释：

①我国现有普通高校2631所，通过百度搜索，单独制定处分听证程序或与申诉程序一同规定的高校不足20所。主要有两类高校，一类是中国政法大学、西南政法大学、华东政法大学、浙江大学等法学教育专业高校或法学教育实力较强的综合性大学；另一类是中央民族大学、对外经贸大学等这些有学生状告经历的高校。

②《普通高等学校学生管理规定》第55条。

参考文献：

[1]应松年.行政处罚法新论[M].北京：中国方正出版社，2001：276.

[2]秦惠民.构筑化解高校纠纷的完善机制[J].中国高教研究，2004（4）：31.

[3]习近平在全国高校思想政治工作会议上强调：把思想政治工作贯穿教育教学全过程开创我国高等教育事业发展新局面[N].人民日报，2016-12-09（1）.

[4]林莉红，主编.中国行政救济理论与实务[M].武汉：武汉大学出版社，2000：14.

[5]劳凯声.两类基本的教育法价值[M].北京：教育科学出版社，2002：211.

[6]马怀德.论听证程序的适用范围[J].中外法学，1998（2）：10.

[7]黄学贤.听证笔录在行政决定中的意义[J].苏州大学学报（哲社版），1999 （4）：19.

（责任编辑陈志萍）