高职教育校企合作的法律制度保障问题探析

□海南体育职业技术学院 陈翠丽

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出：“制定促进校企合作办学法规，促进校企合作制度化”，再次将校企合作的法律保障问题提升到一个新高度予以重视。目前，我国以《教育法》《职业教育法》等法律为主体，以各部门规章和地方性法律法规为配套的高职教育法律制度保障体系已经初步形成。从高职教育校企合作的法律制度建设来看，我国出台了一系列促进校企合作的法律制度，并处于不断的修订、完善过程中，然而，这些法律制度体系还存在较多问题。因此，正视并厘清这些问题，借鉴欧美等国高职教育校企合作法律制度的有益经验，实现我国校企合作法律制度保障体系的不断完善以及其与高职教育、与经济社会发展的相互协调、配合，就成为当前高职教育亟待解决的突出问题。

一、我国高职教育校企合作法律制度存在的问题

1.高职教育校企合作的法律制度体系不完善。

这主要体现在两方面：首先，校企合作的法律制度体系不健全，缺项较多。目前对校企合作具有指导和规范意义的法律主要有《教育法》《职业教育法》《劳动法》《就业促进法》。有这些法律作为一般性法律，其对校企合作仅仅做了一些原则性的规定，国家层面至今未能出台“职业教育校企合作促进法”或“职业培训法”等对高职教育校企合作具有指导、规范意义的单项法规或规章。［1］其次，各种法律规章之间不配套，未能形成合力。已有的对高职教育校企合作具有指导、规范意义的法律规章与其他相关法规之间缺乏顶层设计，尚未形成一个统一的体系，未能相互协调、相互支持，共同促进高职教育校企合作的深入开展，也很难发挥相应法律制度的激励、约束等功能。

2.高职教育校企合作的法律条文内容过于原则，缺乏约束性。

现在与高职教育密切相关的法律规章对校企合作内容的规定均比较模糊，多为空洞的原则性规定，缺乏操作性极强的较为严谨、规范的程序性规定。这些缺乏实质性内容的原则性规定又无配套的法律规章来支持以使其具化、细化，因而很难产生应有的法律效果。如以《教育法》中第46、47条内容为例：针对校企合作，第46条使用的是法理视角下的授权性和引导性规定字眼“可以”“鼓励”，因而其实际产生的法律效果基本可以忽略不计，对校企合作基本不能起到促进作用；第47条则使用原则性的规定即“应当”一词，这在实践中也难以起到应有的法律约束力。［2］

3.高职教育校企合作的法律基础性问题不清，缺乏规范性。

虽然已出台的法律很多涉及校企合作问题，但这些法律规章均未能清晰地界定我国高职教育立法的一些很基础但又很关键的问题。这一问题导致相关法律法规不够严谨、规范，因而在实践中也很难产生激励、约束等法律功能，并直接影响校企合作的深入开展。例如，相关法律规章对于高职教育的属性含糊不清，从而直接影响了高职教育的地位及其发展；对于校企合作的内涵和外延，对校企合作的当然主体之一——企业的地位，相关法律规章的界定均不够明晰等。［3］

4.高职教育校企合作中企业责权利关系不明，缺乏主体性。

任何法律均需对立法主体的责、权、利等要素予以明确，然而，在校企合作方面，现行的《职业教育法》等相关法律对于政府部门、行业企业、学校以及教师、学生等，尤其是校企合作中的当然主体之一——企业的权利、义务等并无明确的法律条文规定。《职业教育法》等法律规章虽然规定企业有履行、支持高职教育的义务，但并未明确企业在校企合作中赋予何种法律地位，也未规定企业在其中拥有哪些具体权利，更未规定企业履行义务的具体内容和程度，以及不履行合作义务将受到何种惩罚等等内容，［4］这导致企业在校企合作中法律地位不明，合法权益也难以得到保证，这无疑会影响企业参与校企合作的积极性。

5.高职教育校企合作的法律扶持性制度不彰，缺乏激励性。

法律制度必须同时兼具激励性和约束性才能得到真正的贯彻实施，然而，目前与高职教育校企合作相关的法律制度缺乏能够真正对企业积极、主动参与合作产生激励作用的扶持性制度，或者有相关的制度，但也是内容含糊、笼统，难以真正达到贯彻、落实。如《职业教育法》虽然对企业进行员工培训做出相应规定，但未能细化企业在对员工进行培训或继续教育后能够获得的税收减免等相应经济补偿措施；对于企业吸纳学生实习、就业等能够获得的税收优惠，以及校企合作的经费来源等也均未能予以明确规定，［5］这无疑也会降低企业参与高职教育校企合作的积极性。

6.职业资格证书制度和就业准入制度过简，缺乏可操作性。

目前，澳大利亚、英国等国已经建立了较为完善、配套的职业资格证书制度以及与之紧密结合的就业准入制度。借鉴这些国家的经验，我国的高职教育已经初步建立了职业资格证书制度，但目前的职业资格证书制度缺乏全国统一的，权威的标准，也未能建立与学历相衔接的国家职业资格框架，同时，职业资格证书质量监控缺失，导致证书过多、过滥，其社会认可度不高，这也导致与之紧密联系的就业准入形同虚设。最后，国家目前也未能建立起严格的就业准入制度及其配套的贯彻、实施制度，导致很多有职业资格证书的求职者无法实现就业，而实现就业的求职者也可能没有职业资格证书，［5］这自然会影响企业参与校企合作的积极性。

7.高职教育校企合作的执法监督制度不完善，法律难落实。

目前，我国的高职教育管理归属各级教育主管部门、劳动人事部门和其他相关职能部门以及各级地方政府等多个主体。因此，理论上高职教育校企合作的法律监督制度应是全方位的，理应覆盖所有管理主体，需要从不同的角度进行规范，以确保法律制度得到切实贯彻、实施，然而，目前与高职教育校企合作相关的法律规章缺乏对劳动行政部门以及其他相关职能部门在校企合作中的职权的明确规定。这就导致相关管理主体难以真正参与到校企合作的管理活动中，因而校企合作相关法律制度的执行缺乏来自外部力量的监督，从而影响相关法律制度的贯彻、实施。

二、欧美等国高职教育校企合作法律制度的经验借鉴

1.双元制模式下的德国职业教育校企合作法律制度。

德国职业教育法律制度基本形成了以《联邦职业教育法》为基本法，以《企业基本法》《青少年劳动保护法》等若干单项职业教育法、《职业培训条例》《考试条例》等部门规章和各州的地方性法规组成的层次完整，内容丰富，操作性强，且相互衔接，监督有力，运作通畅，修订及时的校企合作法律制度体系。［6］1969年颁布的《联邦职业教育法》，此法对德国职业教育及校企合作做了非常全面和原则性的规定，从而确立了双元制职业教育的法律地位，并为德国职业教育的校企合作提供了法律保障。1972年通过的《企业基本法》明确界定了企业和行业协会在职业教育校企合作中的责权利，尤其明确了在行业协会的监督下，企业与职教机构（主体是职业院校）共同承担职业教育的完全责任。1960年通过，1976年修订的《青少年劳动保护法》规定了青少年享有的接受职业培训的权利，规定了企业在职业教育中的主体责任，并对企业的职业培训合同条款进行了详细规定。《职业培训条例》则要求企业必须严格按照联邦教育与科学部制定的各类职业培训在全国范围内的统一培训标准、培训内容和考核机制开展职业培训。《考试条例》由德国各行业协会根据《联邦职业教育法》制定的考试标准和内容组织实施考试，学生经考评委员会考核合格后可授予其结业证书和职业资格证书，这种教考分离的考核办法和管理体制有助于保障校企合作的统一标准和高质量。

德国职业教育校企合作法律制度的最突出的特点之一即是其极具规范性，操作性较强：以基本法《联邦职业教育法》为例，该法详细规定了企业和学校这两个职业教育的主体以及其应具备的资格和管理体制；该法也详细阐述了职业培训合同的内容及其签署办法，详细界定了无效协议，从而确保了校企合作的有效开展。这一基本法也从脱产的方式、证书发放、津贴、假期等诸方面对受教育者享有的受教育权利和企业、职教机构应提供的义务等进行了详细阐述，从而保障了受教育者的权益。该法还详细阐述了违反校企合作相关规则的具体行为及其相应处罚规定，从而有效保证校企合作及其相关法律制度能够得到切实、完全地贯彻、实施。［7］

2.澳洲职业教育校企合作法律制度。

澳大利亚的职业教育校企合作是在不断摸索中逐步发展起来的，其中政府主导下的法律制度保障了校企合作的有序、有效开展。1974年颁布的《坎甘报告》开启了TAFE学院创办职业教育的新局面，这一报告充分调动了企业参与职业教育和质量检测的积极性，并促进了校企合作新形式在全国的开展。1990年颁布的《培训保障法》从法律上对行业企业参与校企合作做了义务性规定，成为行业企业参与校企合作的外在动力，这一法案的强制性、权威性规定也使得澳大利亚职业教育的校企合作得以有序开展。2005年，澳大利亚进一步颁布了《技能立国——澳大利亚职业技术教育与培训发展的新理念》报告，这一报告进一步肯定了行业企业对国家职业教育与培训体系的性质与运作方式起到的带动作用和决定性作用。此外，各州政府也注重根据本地实际出台相应的政策法规。如昆士兰州出台的《职业教育、培训和就业2000年法案》，其内容涵盖职业教育与培训体系的设计及其运作制度，以及职业教育与培训和外界的关系等方面。［8］

澳大利亚职业教育校企合作法律制度的特点是，澳大利亚职业教育校企合作法律制度的全面性；相关法律制度从策划到实施均注重吸收社会各界的广泛参与，并最终形成了从国家层面到地方政府两个层次相互协调、相互补充的完整的校企合作法律体系。国家层面出台的法律制度主要着眼于某一职业教育问题，而地方政府出台的法律制度则涵盖范围较广，内容较为全面，基本囊括了职业教育校企合作方方面面的问题，并注重具体法律制度的贯彻、实施。其次，澳大利亚职业教育校企合作法律制度突出可操作性、可约束性，并注重及时修订相关法律制度。《培训保障法》明确了企业在校企合作中的权利和义务，并对未按规定对员工实施相关培训的企业做出具体的惩罚性规定。自1992年颁布职业教育与培训拨款法案后，澳大利亚每年对法案进行修订，对每三年培训包修订一次。这一修订规定使得职教机构和培训机构能够及时根据修订的培训包更新课程教学，以满足不断变化的行业企业对新兴技能的需求。［9］

3.美国高职教育校企合作法律制度。

美国的高职教育具有悠久的法制化历史。1862年颁布的《莫雷尔法案》是美国历史上的第一个高职法案，它助推了美国高职教育的发展。1917年通过的《史密斯—休士法案》标志着美国职教体系的形成，并推动了职业教育校企合作的开展。1963年颁布的《职业教育法》及其系列修订案从法律上明确了企业在高职教育以及校企合作中的地位和作用，并对校企合作的方式、管理体制等作出了全面而系统的规定。1982年制定的《职业训练合作法》进一步凸显了校企合作的“有效性”和“合作关系”。1984年制定的《伯金斯职业教育法案》则进一步保证了企业在高职教育校企合作中的权益，从而进一步推动了政府、职教机构与企业的紧密合作，提升了高职教育的学术基础。1994年出台的《学校—工作多途径法案》从法律上进一步扩大了学校与工商业的合作，并使职业教育成为终身教育的重要组成部分，这一法案促使学校与工商业企业共同合作，建立全国范围的灵活的、综合的STW（学校—工作多途径）体系，并逐步形成“合作教育”、“校办企业”“企业-学校合作”等高职教育校企合作新模式。［10］

纵观美国高职教育校企合作的法制化建设道路可以发现，美国政府非常重视高职教育校企合作的法制建设，并注重根据相关法规在实施过程中遇到的各种实际问题，适时而又有针对性地进行修订，以维护相关法律制度的权威性和实施的有效性。同时，美国高职教育校企合作的相关法律制度注重将科学性和实用性相结合，从而实现相关法律法规按照一定的内在逻辑联系相互协调统一，达到形式上的完整统一和内容上的和谐一致，并有效避免了相关法律条款的重复交叉和盲目性、随意性。此外，美国高职教育校企合作法律制度注重突出针对性、连续性和可操作性。很多法案具有前后继承关系，后一法案是前一次法案的补充和修正，以集中解决某些具体问题，并根据实践情况随时修订。这些法案内容具体充实，不仅包含原则性规定，还包含具体解决的问题、目标和措施，因而操作性强。最后，美国高职教育的校企合作法律制度注重同步性和前瞻性。往往是先有法律，后见行动，从而对高职教育的发展起到了较好的导向作用和规范作用，确保了高职教育有序发展。

三、完善我国高职教育校企合作法律制度保障体系的路径

针对我国高职教育校企合作法律制度建设的现状及其存在的突出问题，借鉴德国、澳大利亚、美国等国在校企合作方面的法制建设经验，完善我国高职教育校企合作的法律制度保障体系应着重做好以下几方面的工作：

1.加强法律制度的顶层设计，构建完善、配套、协调的法律保障体系。

由于高职教育涉及高职教育基本制度、教育机构、学校活动、管理体制等诸方面，因而高职教育的法律关系必然是一个广泛而复杂的社会关系，这就要求我们做好高职教育校企合作法律制度的顶层设计工作，逐渐构建一种以《职业教育法》为主体，以职业教育促进法、企业培训法、就业与职业培训法等若干行政法规为补充，配套以相关高职教育行政规章、地方性法规等的纵横衔接配套、内外协调配合、结构合理的高职教育校企合作法律保障体系。首先，国家层面应完善基本法律，对高职教育领域带有全局性、根本性的问题作出原则性规定；其次，政府相关职能部门应制定部门行政规章，对一些实践中遇到的具体问题进行法律意义上的细化、具化，以指导、规范高职教育校企合作的深入开展；最后，地方政府应结合本地实际，及时对国家层面和各部门的行政规章作出带有地方特色的法律界定和贯彻、落实。

在加强高职教育校企合作立法工作的顶层设计，完善相关立法的过程中，应处理好高职教育立法与《宪法》《教育法》《高等教育法》等的关系，做到不同法律制度间的协调统一，以使不同的法律制度从不同的角度共同促进高职教育的有序、健康、持续、协调发展。

2.修订法律制度，增强校企合作的权威性、规范性和可操作性。

首先，提升高职教育校企合作的立法效力等级，以改变当前高职教育校企合作难以在《宪法》和《教育法》等权威性法律中寻求到相应法律依据的现状，进一步明确高职教育校企合作对于高等教育乃至整个经济社会的持续、稳定、健康发展的重要意义，以及行业企业、政府组织等参与高职教育的具体义务及其违反相关规定的法律后果，以使高职教育校企合作的深入开展以及相关问题的解决能够在国家层面的权威性法律制度中寻求到相应的法律依据。［11］其次，与时俱进，及时修订相关法律，明确校企合作主体的法律地位和责权利关系，并增强法律制度的规范性和可操作性。以法律形式进一步详细界定政府、行业企业、学校、教师、学生在校企合作中的角色、利益、权利、责任、义务以及校企合作的内容、形式，制定可操作的校企合作条例，明确校企合作的体系、机构、制度和章程建设。在修订和完善法律制度过程中，应尽量避免使用法律效力较低的政策性文本代替法律文本，而注重通过对相关法律制度的总结、提炼，使之上升为具有较强规范性、强制性的法律，以增强相关法律制度的权威性和强制性。

3.政府和行业应充分发挥各自作用，构建校企合作的多元化激励机制。

校企合作的最终受益者是国家，因此构建校企合作保障机制对于政府来说责无旁贷。政府应在校企合作中发挥引导、规范和指导作用：首先，政府应建立独立的职业教育校企合作管理协调机构，主要负责校企合作的政策制定和协调、考核评估，以引导职教机构提升办学质量、凸显办学特色和行业企业助力高职教育进行应用型人才培养、科学研究和社会服务。其次，政府应建立高职教育校企合作的动态监控体系，对校企合作进行质量监督。政府应利用这一监控体系严格筛选合作双方的资格和评价合作的成效，充分发挥桥梁和协调作用，促进职教机构和行业企业的全方位、多层次、多形式合作，并协调各方的利益。最后，政府应注重发挥法律、仲裁等法制机制和财政、税收等市场机制的作用，建立市场需求为导向的校企合作竞争机制和激励机制，刺激职教机构和行业企业积极合作开展高职教育，并及时指导、评估校企合作工作，促使校企合作的规范化和长效化。

行业组织在管理监督本行业企业的运行，引导企业与职教机构的合作办学方面往往能够起到政府无法替代的独特作用。因此，行业组织的独特作用应在高职教育校企合作的法律制度建设中凸现出来，将这一组织在高职教育校企合作中的地位上升到法律层面，助推行业组织成长成熟，并使其在预测行业人才需求，制定本行业高职教育培训规划，以及高职教育与培训的管理、监督，职业资格证书标准的制定与考评，协调校企合作中的种种问题等方面切实发挥作用。

4.完善具有中国特色的职业资格证书制度，贯彻严格的就业准入制度。

鉴于目前我国的职业资格证书制度及其相关的法律法规还不完善，结合当前的教育实际，我们应从规范职业资格证书的管理与认证体系，实现学历证书与职业资格证书互通互认，规范职业资格证书的考核制度，严格就业准入制度等方面入手，逐步形成完善而规范的职业资格证书制度和就业准入制度。首先，完善与职业资格证书制度相关的法律体系，以法律手段保障职业资格证书的权威和质量，以提高职业资格证书制度的有效性和社会认可度，并在相关法律保障的基础上，逐步推广、建立由政府和行业组织参与管理、监督的，国家相对统一的由职教机构和合作企业对职业资格证书实施教育、培训，由劳动人事部门组织考试和证书授予为一体的职业资格体系。其次，应建立严格的就业准入制度。国家应尽快出台相关法律制度，推行职业资格证书制度基础上的严格的就业准入制度，并切实贯彻、落实相关法律，严格执行持证上岗制度，为规范劳动者和企业的行为，提高和保证就业质量，优化就业结构提供法律保障。未经培训的无证劳动者可以通过职教机构、企业的职业资格培训提高自身素质和技能，并依照考核规定获取职业资格证书。

5.完善高职教育校企合作的法律监督机制，确保法律制度的贯彻落实。

国家法律的效力既受法律体系完备程度的影响，也受法律的执行和监督机制成熟程度的影响。鉴于目前我国高职教育校企合作的法律监督机制尚不完备的现状，我们应依据一定的法律制度，自上而下地建立并完善一套以法律监督为核心，包括司法监督、行政监督、社会监督等在内的有效、规范的高职教育校企合作法律运行、监督机制。为此，各级人大应充分发挥其立法和执法监督职能，确保高职教育校企合作依法进行和有序开展；各级司法机关应充分发挥其司法监督职能，依法对各相关行政职能部门在管理高职教育校企合作中的违法、侵权或越权、失职渎职或不当行为进行有效监督和及时处理；教育管理部门和劳动人事管理部门应充分发挥其行政监督职能，指导、督促、评估相关组织贯彻、执行校企合作法律法规的情况，确保校企合作有序进行、有效开展；行业组织应充分发挥其行业指导、执法监督职能，新闻媒体等社会组织应充分发挥其社会监督职能，共同致力于确保高职教育校企合作的深入进行。