政府信息公开制度研究——以韩国信息公开制度为例

（上海理工大学 上海 200093）

一、政府信息公开理论分析

（一）政府信息公开的概念界定

政府信息的公开是指有关政府日常事务的信息可以被公众熟知且自由获取。政府根据公众的信息申请，将所管理的信息以副本或阅览形式给予申请人，这些信息大都是按照法律法规规定能够公开发布的内容。政民信息共享的这种模式，一方面要求政府机构有公开信息的能力和意愿，另一方面也要求公民能够消费政府公开的信息，即公民有参政议政的意识。但是政府信息的需求方和供给方往往由于立场不同，导致信息公开的效果不甚理想。

（二）政府信息公开的研究理论

委托-代理理论作为经济学方面的研究理论常被用于政府行为的研究当中。在该理论中，公众是公共权力的初始委托人，政府则是公共权力的法定代理人。政府作为受托人管理日常公共事务，并需要对公众负责，政府对于公共事务的决策信息对公众的生活起着至关重要的作用。公众作为委托人则有权了解代理人工作绩效，然而两者之间存在信息不对称，公共权力的受托人常常通过侵害委托人利益的方式来谋取私利。委托人和代理人的利益就此产生分歧，因此，需要对代理人的行为进行监督来保证权力的正常运行。关于委托代理理论的实践，就是公众通过政府信息公开的方式来监督政府的行为。

二、政府信息公开的框架分析

（一）政府信息公开的制度建构

衡量政府信息公开有两个关键维度：政府提供信息的路径和公众能够获取政府信息的质量。随着信息科技的飞速发展，政府已经有能力以较低的成本来提供足够数量和范围的信息，这便是信息公开的量。在拓宽信息公开的范围方面，网络媒体和非政府组织则可以发挥相关作用。而政府信息的质则表现为政府所提供的信息真实可信，能够满足申请人的需要。政府以满足客户需求为宗旨提供切实可行的、包含要点的信息而不是用大量的无价值的信息来搪塞申请人则是信息公开的真谛。政府信息公开最大的障碍则是政府阻塞信息传播通道以及提供无关紧要的信息，从而造成政府公信力的下降。

（二）政府信息公开的基本模式

学者们关于政府信息公开的模式往往分为感悟到的公开和事实上的公开两种。其中，感悟到的公开是指公众不需要主动向政府申请，政府自愿公开全部政府相关事务信息，而这种模式的意愿和目标作为公众本身能够感知。“事实上的公开”则是指政府在公众的要求下为取得公众的信任不得已公开披露的信息量。如果政府不能有效提供这些信息以满足公众的实际需要，被感知的“感悟到的公开”则会随着减少。

（三）分析框架

政府信息公开政策是由国家法律法规予以规定的，保障政府保有相应的信息，确保信息发布顺畅的制度安排。这一分析框架用以研究政府行政公开政策，常表现为首先提出问题，找出应对措施，然后加以研究整合。政府信息公开通常包含两个关键要素：其一，作为信息的供给方愿意且有提供相关信息的能力，这与一国的电子政务发展水平息息相关；其二，公众作为需求方对于政府公开的信息有接收利用的能力，基于社会公益的目的合理利用供给方提供的服务。

三、韩国政府信息公开制度研究

韩国政府关于信息公开制度建设始于1992年金泳三时代，当时提出要信息公开立法，于1998年正式确立实施，2009年政府与民间成立了“国家信息化战略委员会”。从最初立法阶段、硬件设施建设阶段，到法律实施与改革阶段，最后公众参与公开阶段、信息共享阶段。每一阶段随着政府信息披露机制的不断完善，韩国政府行政公开化程度也越来越高。

（一）电子化政府的建设

韩国的绝大多数政府机构目前都通过建立自己的门户网站来提供智能化、电子化的电子政务服务。政府网站的建设为“事实上的信息公开”起到促进作用，但这种出于主动公开的信息也有其弊端，即公开的信息多为正面信息或不具实际意义的信息。因此，电子政务门户网站虽然取得成功，但是信息公开的质量却未得到提高，这也是各国政府信息公开存在的通病。在韩国，首尔的OPEN系统被称为韩国行政公开网络建设最成功的例子，其通过网络信息技术和信息系统来遏制腐败，揭露腐败提高行政公开透明。首尔OPEN系统将政府从政策制定到处理公众申请所有的流程都放在了网络上，公众可以实时监控政府对于信息处理的进度，由此韩国政府行政效率和政务公开透明程度得到了明显提高。

（二）信息公开立法

韩国《公共机关信息公开法》于1995年7月在国会表决通过，并于1998年11月起正式实施。该法要求政府机关除八项免于公开的信息之外，其他所有书面信息都应当能够被公众所获知，免于公开的政府信息主要包括与国家秘密，个人隐私以及商业秘密等有关的信息。信息公开法改变了以往政府为主导占有所有公共信息的模式，引入公民参与，从而更好的维护了信息公开透明制度。该法打开了政府与公众信息共享的渠道，以法律的形式规定了政府信息公开的义务，公众通过法定途径便可以依法获得信息。过去政府面对公众信息公开诉求时态度消极，韩国信息公开立法改变了这一局面，作为信息需求方的公民个人可以依照法定程序请求信息公开，这对于遏制腐败以及政府行为中的玩忽职守现象大有裨益。

（三）独立检察官制度

参照美国设立独立检察官制度是韩国政府行政公开的另一项重要举措。韩国国会在1999年通过立法，检察官由总统任命，隶属于行政院的法务部，但部长无权干涉案件办理。2016年韩国国会在“朴槿惠亲信门案”中，就任命独立检察官调查总统亲信干政一案，直接对总统进行相关调查，针对亲信门的“国政调查计划”也获得批准。独立检察官制度可以有效揭露政府故意隐藏起来的信息，在对高官受贿以及政治丑闻的调查中，独立检察官可以发挥巨大的作用，但是关于独立检察官制度的法律适用范围依然饱受争议。

（四）非政府组织和媒体的作用

通过促进政府信息公开，非政府组织和传媒能够发挥重要的作用，尽管相当程度上其促进的是公众“感悟到的公开”，并不是出于政府自身的“事实上的公开”。公众通过参政议政、获取政府信息，对于行政公开的满意度得到了显著提高。非政府组织和媒体也开始在有关公共事务的表决和政府采购的商讨过程中发挥其积极作用，这在一定程度上又促进韩国政府信息公开透明。

四、韩国政府信息公开制度对于我国的启示

（一）立法确定信息公开范围

信息公开内容的范围的界定是政府信息公开制度关键部分，韩国的《信息公开法》对公开内容采取了以公开为常态，不公开为例外的立法准则。韩国信息公开的范围包括国家行政机关、政府投资机关、地方自治团体和其他总统设定的机关，与此同时，国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会等同样负有公开信息的义务，公开主体较为广泛。而我国现有的公开主体来看，因为中直机关和省直机关不归地方管理，《政府公开条例》中地方政府也就无法对这些部门的信息公开进行指导和监督，信息公开的范围受限。

（二）保障公民拥有广泛的知情权

当前，我国的政府信息公开是政府机关主动赋予自己“公开”的义务，是以政府的职权为基础的公开，而非以公民的知情权为基础的公开。韩国政府的信息公开制度主要以保障公民知情权而建立起来的，公民对于政府信息更加了解，民主参政的意识也更加强烈。因此，我国政府信息公开的目的应首先以保障公众享有广泛知情权为前提，进一步提高信息公开水平。

（三）重视信息公开程序及法律救济

政府信息公开的程序包括依法实施的各种形式的政府信息披露方式、步骤以及期限，一般政府信息公开的方式主要分为主动公开和依申请公开两种公开方式。韩国《信息公开法》规定，公共机关必须在受理之日起15日内作出是否公开的决定，因故不能在该期限内作出决定，则公共机关最多延长15日。而我国则没有对紧急情况作出延长或其他处理办法。

结语

在一个民主社会里，政府要想得到民众的信任就必须坚持信息公开透明。只有民众参与并且有发言权，民主才能得到实现。信息公开的第一要素就是政府发布信息可靠真实，由此要进行全面系统的信息公开制度建构。韩国的信息公开制度的发达一方面源于政府自身的不断改革，另一方面也与其发达的市民社会有关。随着我国经济社会的发展，公众对于政府信息获取的权力意识不断提高，政府提供信息的能力增强，建立一个健全的政府信息公开法律体系、健全信息公开制度、完善监督和救济机制对于国家发展越来越重要。