中国古代监察官的权力制约机制及当代启示

李雪

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001）

一、自中国古代监察官演变至当代监察官

（一） 监察官的历史沿袭

中国古代监察官制度配置久远，可以追溯至西周的御史之职：“周公使管仲监殷，执法在旁，御史在后。”秦监察机构的一般官员为御史，又称监御史、监察史，是为监察官。东汉后期，朝纲轮转于外戚和宦官之间，监察官员要么洁身自好不敢履职，要么成为外戚宦官的党羽，为虎作怅，“上承权贵，下积私贿”。西晋时，监察更是一句空话，监察官甚至成为权臣的爪牙和鹰犬。隋朝时，隋文帝对百姓宽仁，但对官吏管束极严，重视选用正直、敢言之人任监察官。唐朝对监察官十分重视，要求监察官“清正廉明、刚正不阿、指陈得失、无所回避、嫉恶如仇”，御史大夫之下设中丞二人，专管监察执行，是为专一的监察官，同时对监察官授予极大权力而并无对其监管之措，监察官之势成为安史之乱的主要力量，成为藩镇割据的实际主导力量，但安史之乱后，宦官将监察权分散，导致了监察官参与了朋党之争。而宋朝为实现对监察机构内部的分权掣肘建构了比较完善的“六监官”制度。在元朝，御史台与中书、枢密平列，元世祖说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台朕医两手。”御史台的监官成为“医两手”之利器［1］。元世祖的“重台之旨”为元继任者所奉行。明太祖朱元璋深知，夯实吏治是避免重蹈元末农民起义覆辙之术，因此对于监察机关和监察官员的任用和权力掌控非常重视，他对御史的态度：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤为请要”［2］。

可见，监察官制度由来已久。王朝统治者为了维护家天下与专制统治大都注意整饬吏治，作为天子耳目的监察官有一定的独立性，使其在整个官僚体系中处于以卑临尊的态势，成为封建官僚机器正常运转的润滑剂。中国古代监察官，就其所掌握的权力而言所涉及的范围几乎覆盖了国家活动的各个领域。但即使是完备的制度在专制主义中央皇权下也不可能使猖獗的腐败真正得到遏制，其根本原因在于皇权高于一切。监察官毫不例外地被完全操纵和控制在皇帝手中，对监察官的任用、对监察制度的实施效能，尤其对监察官权力的限制和控制直接影响到监察工作的结果。在遇明君时，如明初监察官皆能激浊扬清、除奸革弊，而在西汉后期，皇帝荒政，对监察官的放任使监察职能尽失，吏治日益腐败，监察制度也趋于崩坏。对监察官本身权力的限制缺乏有效的监督部门，仅凭皇帝一人的“收放”无法达到真正的政治清明，因为最高统治者最关心的是依靠这些权力制衡、相互掣肘的制度去维护皇权专制，而对于于此无碍的监察官的权力寻租、徇私舞弊、尸位素餐、结党营私的行为则是睁一只眼闭一只眼，其结果只能是反腐败的制度演变成了腐败的帮凶。

（二） 当代监察官制度

当代监察官制度，不仅是对中国古代传统官职的继承，更是结合当代社会发展实际并借鉴优秀传统的制约机制来指导当下制度建设的宝贵经验。党的十九大前夕，根据中共中央和全国人大的相关方案和决定，国家监察体制改革进入了实质性推进阶段，京、晋、浙的试点成效显著，在国家监察体制改革的推动下，监察官制度呼之欲出。当代的监察官制度既是对中国古代监察官制度的沿袭又与中国古代监察官制度有本质的不同。党的十九大后，国家监察体制改革日渐深化，《中华人民共和国监察法（草案）》公布提出实行监察官制度，该草案明确规定了监察机关的基本定位、监察程序、监察范围、监察职责、监察权限等基本内容。

二、中国古代监察官的制度化制约机制

（一） 中国古代监察官的制度化制约条例

御史台既是“守法之司”，又是“纪纲之司”。“凡肃之道，自法制始，奉法守治，由御史出者也”［3］；“欲正百官，必自御史始”［4］。古代监察官权力的膨胀是其自身腐败的加速剂，监察官的权力腐败引起吏治的进一步恶化，因此历代封建统治者对监察官的权力都采取了不同形式的制约尤其是以立法形式规定了监察责任制和行为准则。而在以儒家文化为主流文化的传统社会，深厚的非制度伦理基础曾发挥了一定的效能，长期发展形成的监察官自觉遵守的道德规范，主要依靠封建道德礼教、儒家传统思想、社会价值取向等作支撑。对古代监察官权力的制度性制约机制主要有下列几个方面。

1.依“法”而监

这里的法是古代之法，不同于法治的法，如秦《秦律》、汉《刺史问事六条》《晋书·刑法志》等规定了对监察官失职的处置条例；《唐律疏议·职制律》中“监临主司受财而枉法者，一尺杖一百，一匹加一等，十五匹绞；不枉法者，一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流”［5］是对监察官犯受贿罪严格的处罚；又唐律规定，疏文云“即纠弹之官，谓据令应合纠弹者，若有憎恶前人，或朋党亲戚，挟私饰诈，妄作纠弹者，并同‘诬告’之律”，防止监察官徇私诬告，对收受财物的论处更有明确的规定；对监司官的出巡有明确的限制，“不得赴州郡筵会及收受上下马馈送”［6］；元代《台纲·设立宪台格例》规定“诸承追取合审重刑及应招刷文案，若有透漏者，委监察纠察”并制定了关于泄密的处罚；明《宪纲》还规定，巡按御史“务使民安政举而己”，“不必另出己见，多立法例”，规定了监察官的权限不得干预行政军务等［7］；金代金世宗对宰悼说：“台官当尽绝人事，谏官、记注官与闻议论，亦不可与人游从”，规定御史不得私自与地方贵族相见，“恐有私徇”［8］。

这些法规典章制定内容翔实、细致可考，对于监察官权限、活动范围以及监察内容、方法、手段、禁忌之处规定得非常具体，中国古代对监察官的制度制约已经相当完善。

2.上下左右的牵制监督

中国古代历史上对左右的牵制监督一直是融入到职官制度之中的。如秦汉的官制是从中央到县乡组成的垂直系统即政务系统、监察系统、治安系统、教化系统。这是根据系统内容不同从上到下实行的监督考核机制，是纵向的［9］。在横向上既有主次之分又有互监之责。这种纵横有属、左右牵制监督的设官原则和治官之制一直为各代沿袭。这些制度和原则在一定程度上规定着监察官的权限和活动，采用互纠互察的方式，既保证了监察工作的有效发挥，又能防止其失职越权。

唐宋时御史台与尚书省互相监督，监察御史对尚书六部进行监察，称为“六察官”，相反尚书左右丞可弹劾御史台职官的过失。宋还加强了尚书省“掌奏御史失职”之权，设“三都司御史房”专司弹劾御史、按察使的失职行为，记载监察官的纠察绩效留为年终黜陟。明朝设立都察院、按察司、六科给事中即中央、地方监察机关和中央六部中各部所设的监察官，上下级之间可纠察弹劾，是为“御史与都御史例得互相纠绳”［10］。在这种上下级监察的基础上政府又确立了各级自上而下以长官负责的监察制度，使上下级之间的监察官相互承担责任，其目的在于加强各级监察官之间的相互稽查监督，这是立足于“防弊”之上的举措。

专制制度之下的上下左右牵制，始终是官僚体系内部的监督，加之交流渠道的闭塞导致外部监督的失效，因此，始终在内部官僚体制之下的监督，必然使权力带有封闭性的特征，并不能根本上实现对权力监督制约的目的。

3.职官之法

除了上述专门针对监察官设立的法律、法规，监察官作为中国古代官职的一类，有关职官之法同样适用于对监察官权力的制约。如秦汉创制时期已有了职官管理的行政法规，包括有关官吏监察的《效律》、有关官吏为官之道和法纪的《为吏之道》、防止诸官结党营私的《阿党附益之法》。唐宋有关监督的法律规范如《唐律疏议》中的《职制篇》《厩库律》《擅兴律》都规定了官吏的职责和失职渎职行为要承担的法律责任，以刑罚为主，用最严厉的强制制定监督官吏，防止任何官吏滥用权力。唐代玄宗年间制定的中国历史上第一步专门的行政法典《唐六典》，是一部对于包括监察官在内的职官的监督法。

（二） 中国古代监察官的历史作用分析

各种监察官的制度性制约机制在中国历史的各个阶段都发挥了有效的作用，太平盛世多有贤君明相重视对监察官的监督，而衰败之世中央多疏于监督。监察官的清正廉洁关系到监察机器的正常运转，关系到上层建筑的自我调节，在某种意义上，保证监察官权力的合理运用，有利于中央决策者实行自上而下又自下而上的监督，及时地掌握吏治民情，起到对各级官吏和政府加以震慑的作用，督促他们恪尽职守保持吏治清廉，提高工作效能。

但古代对监察官权力制约机制的根本缺陷在于人治而不是真正的法治，“权力制衡”并非真正权力之间的制约，而是以上对下的绝对控制为特征的，监察官只有服从的义务，这也正是中国封建社会权力腐败盛行的主要原因。这种权力制约的内容是人治，以人（皇帝）为根本，而法治是“已成立的法律获得普遍的服从，服从的法律应当本身是制定的良好的法律”［11］，因此，古代监察官制度采取的这种人治而不是法治的治理方式，无法从根本上遏制腐败现象。

三、中国古代监察官制度的当代借鉴

（一） 对监察官权力制约的原因

对监察权力正常运行的保护措施和方式只有监督和制约，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止［12］”。“权力必须被分割或分配，但它也必须被制造，它有分散也有集合的功能。”［13］对权力的制约的目的在于防止权力腐败和滥用权力。“一般来讲，不太稳定的社会比相对稳定的社会更容易出现腐败，处于现代化进程中的国家比传统社会国家的腐败更普遍”［14］。现代化进程中的国家之所以更容易发生腐败现象，从根本上讲是由于旧的权力制约机制被打破，而新的权力制约机制尚未完全形成，公共权力失去控制，缺乏必要的制约。

现实中的人们对于权力具有极强的依赖性，而权力的两面性使得在完善当代监察官制度的同时，更有必要将监督的重点放在对监察官权力运行过程的监督上，不能因为它是一种专门对其他行政权力进行监督的特殊权力，而令其游离于权力监督之外。借鉴中国古代对于监察官权力的制度性制约机制，在当代政治体制中，针对当前监察官队伍之中仍然存在知法犯法、执法不严、以权谋私的腐败现象，中央应进一步加强对监察官权力的制约。

（二） 现实制度性制约的回顾

在现代国家中，监察机关不是保险箱，监察官也不具有“免疫力”。李克强总理提出的推行政府工作部门权力清单制度，对监察官开出的权力清单，即规定了监察官的监察范围，能监察什么，不能监察什么，也规定了怎样监察。因为权力的透明是对权利的保障，这也是当前我们要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标的必由之路，所以公开监察官的“权力清单”更是必要之措。监察官权力本身的相对独立性和特殊性难免使人们对其权力运行的公正性心存疑虑。权力越大，责任就越多，权力越清晰，责任就越明确。监察官“权力清单”和“责任清单”的相互配合，既强调了权力与责任的对等性，又构成了针对权力运行的问责机制。

不仅要把“权力放在阳光下”，还要把“权力放在制度的笼子里”，这是习近平总书记在中共十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上作出的重要论断。只有真正地把权力关进制度的笼子里，才能从根本上解决监察权滥用的问题。党的十八大以来，中央三令五申要求所有行政执法人员执法规范化，同样包括监察官在内的执法人员的权力的规范运用。只有把执法人员的权力纳入到法治的框架内，才能真正地做到对权力制约。

（三）对监察官权力制约的思考

1.法治国家的建立

法治国家要求依法治国，这里的法是指受到民众的普遍认同，并且其服从的法律本身应当是制定的良好的法律，是区别于人治的，以法为最高的准则。中国古代的历史实践证明，单纯的以德治国、以礼治国，单纯依靠道德教化来遏制权力的腐败是不行的，唯有坚持用法律对权力的制约才是最彻底最持久的治国之道。建立社会主义法治国家是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，法治国家的要义之一就是限制公共权力的滥用，因此，监察权作为监督公共权力的特殊权力并未排除在外。

2.内外监督相结合

对监察权的监督应包括司法监督、行政监督、监察机关内部监督、政党监督和公众监督的内外监督相结合，只有“零容忍”才能“零腐败”。信息化的社会强化了大众舆论的监督制约作用，为外部监督机制的运行提供了可能，加上公众政治心理的养成，内外部监督相结合更加现实。因此，信息化的社会更要充分发挥公众的舆论监督作用，明确监察官的权力清单，把权力放在制度的笼子里。

3.监察权力责任追究制

建立健全监察责任追究机制，就要坚持权力与责任相结合的原则，同时要通过运用法的合理性来实现对监察官工作随意性的制约。一套健全完备的责任机制是有效运用监察权力的重要制度保证，其意义在于它有利于使监察官感受到自身的责任所在，提高监察官对权力运用的谨慎程度，明确责任清单，从而认真正确地行使行监察权，有效地完成监察工作。目前我国尚未建立起科学有效的监察责任机制，同时也缺乏相应的处罚追究机制，这为少数监察官滥用权力留下了真空地带，其结果是不仅会让人民对监察制度产生质疑，也难以更好地实现监察官的监督职能，更有可能折损党和政府的形象，使得腐败出现“灯下黑”的现象。因此，国家必须尽快建立科学严格的行政监察责任追究机制。

4.监察官的轮换制度

历史上对监察官的职位安排并非“一劳永逸”，中国古代中央政府控制地方官员维护中央集权的轮换制的原则是地无常官、官无常居，类似于宋代的兵无常将、将无常兵。如唐朝为防遏四夷设节度使，节度使一方面总领兵，一方面理民，一方面巡察按察，其权力特大，终于造成割据一方、尾大不掉之势，及至出现安史之乱。因此，监察官的高度流动性在相当大的程度上能够减少官员贪污腐败、坐镇一方的可能性，使得监察官很少有机会通过长期控制某一个部门，得以结成营私舞弊的关系网。当代社会仍然存在官本位和重视人情的现象，监察官长期任职一方，为腐败和拉帮结派提供了一定的可能性，因此，实行监察官轮换制度成为社会现实的必要。

5.监察官的回避制度

监察官的回避制度可以看作是轮换制度的一种形式，监察官因其特殊的身份，因地缘、血缘、职位之便，不可避免地容易产生营私舞弊、党同伐异的现象。在传统中国的乡土社会中，监察官成为朝廷内外官员谄谀献媚的对象，监察官也会在不知觉中与不良官吏勾结在一起，败坏朝纲和吏治，严重侵蚀国家机体。因此，“异地为官”可以杜绝官员与地方势力的勾结。如元代对于御史台长官和属员之间、肃政廉访使与被监察地方官之间有明文规定不得有父子、兄弟等亲属关系。明初，朱元璋为防止大臣亲属把持科道监察机构，规定大臣亲属不得任科道官，如有这种情况，应“对品改调”。可见，运用回避制度能够有效地防止监察官因抵御之便可能导致的腐败现象，回避制度发挥了积极作用。因此，当代监察官的管理应借鉴中国古代官治的回避制度，确保中央在任命监察官时考虑到官员的籍贯、来源地等情况，防患于未然。

结语

古代监察官制度及其权力制约机制是中国古代政治制度史上最有特色的制度之一，它关系到上层建筑的自我调节，是维护国家机器正常运转的重要措置，是国家机器的润滑剂，也是保证最高统治利益的特别手段。而对于监察官权力的制约制度更是有效发挥监察效能的有效机制。当代监察官制度的有效确立也不可避免地要建立相应的监察官制约机制加以保障。对权力的制约是有效保证权力运行的必要之措，它可以更好地发挥监察制度的作用，保障监察官权力的运用，更好地全面依法治国、全面从严治党，建立法治国家，从根本上遏制腐败现象，还社会和政府一片清明的净土。

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