筑好人才“巢”，当好“桥头堡”——上海市创新人才公寓供应治理模式

潘晓燕

（上海科技管理干部学院，上海 201800）

一、上海市引才政策体系建设

曾几何时，进上海市比“登月”还难，随着时代的变迁，如今这种情况终于开始有了改变了。从20世纪末开始，上海市以海纳百川的姿态吸引国内外各路优秀人才，为其更快、更好的发展助力。1997年上海市开始出台引才政策，吸引国内人才来沪工作，随着肩负使命的增加和“人才是第一生产力”作用的发挥，这座外向型城市，依靠其推出的人才政策提升到海内外人才并举，待遇和环境共造、并进的合力举措，彰显了这座城市的魅力，激发了其发展活力，集聚了一批又一批的优秀人才，成为了年轻人向往的“人才高地”。二十年来上海市出台的引才政策梳理情况见表1。

一系列政策的密集出台，印证了这座城市对“人才问题”的深刻认知和“求才若渴”的紧迫感。从迁入政策的放宽、门槛的降低到优惠的住房条件诱惑等为吸纳海内外人才奠定了良好的政策基础，尤其是2015年以来与科技创新中心建设相匹配的人才新政20条和30条的出台，更是凸显了各部门对招贤纳才的重视。然而，高企的房价和生活成本，却削弱了这座城市招贤纳才政策的诱惑力。为给人才提供良好的住房保障，2017年7月7日，上海市出台了《上海市住房发展“十三五”规划》，明确了“十三五”期间一是要增加住宅用地的供应面积，二是大幅度增加租赁住房供应（约70万套）。2017年7月24日，上海市首批公开出让了两块纯租赁住房用地，至此开启了“只租不售”的人才公寓的土地供应模式，为破解人才住房难的问题开辟了新通道，这是个大胆的创新与尝试。截至2017年末，上海市已推出7批次29幅约80公顷的租赁住房用地，可建成3万套租赁住房，为缓解人才过渡性住房压力助力，同时这也是提升城市治理水平的一个印证。

表1 上海市历年来的招贤纳才政策

二、上海市各区的人才住房补贴政策（见表2）

表2 上海市各区的人才住房政策

上海市各区依据自身的区位差异和发展特点，出台了适宜吸引人才的住房补贴政策。后发区域，为了争取时间，人才政策更是形成了体系，以金山区尤为突出。为进一步优化集聚人才、留住人才的良好环境，吸引国内外高层次人才来金山安居创业，为建设“三个金山”“三个区”和“五个地”提供智力支持和人才支撑，针对人才阶段性居住需求和住房困难，金山区颁布了《金山区人才安居暂行办法（试行）》，购房补贴金额一项为每人60万元，形成了“1+4+4”人才新政体系，破解了人才“短板”，即：1个区级人才总政策，提出了人才队伍建设四大发展体系。4个区级人才配套政策：①《金山区关于加快高层次创新创业和紧缺急需人才引进的实施办法（试行）》。②《金山区人才安居暂行办法（试行）》，建立了明确的购房补贴、租房补贴和人才公寓等人才安居工程体系。其中，人才租房补贴每人每月补贴1000元，补贴期限3年；人才公寓拎包入住，符合一定条件的高层次人才可零租金入住人才公寓，其他入住人才公寓的人才只需担负人才公寓租赁租金的三分之一，期限不超过3年；给予符合条件的人才60万元购房补贴等。③《金山区关于进一步加强院士专家工作站建设的实施意见（试行）》，增加市级院士专家工作站和区级专家工作站资助力度，市级的资助额度由30万元增加至60万元。④《金山区关于进一步加强社会事业领域人才队伍建设的实施意见（试行）》等。 4个社会事业领域人才配套政策。①《金山区关于进一步加强教育人才引进和激励工作的实施方案（试行）》,加大特级校长、特级教师等高端人才以及优秀青年教师的引进力度；加大对现有的各类优秀教育人才的激励力度，对符合条件的现有特级校长、特级教师等高端人才给予和引进人才相同的购房补贴等。②《金山区学校人事制度改革试点实施方案（试行）》,调整副处级学校领导干部管理权限等。③《金山区卫生优秀人才引进和激励工作实施方案（试行）》,加大卫生领域学科带头人和业务技术骨干人才的引进力度；加大对现有的各类优秀卫生人才的激励力度，对符合条件的现有高端人才给予和引进人才相同的购房补贴等。④金山区《进一步加强文化人才队伍建设的若干办法》明确,进一步鼓励高层次文化人才引进；增强文化人才集聚能力，建立“文化名师工作室”“民间艺人工作室”等。松江区的人才住房优惠政策明确，国家级人才落地松江区工作，最高可获100万元购房补贴资助；普通全日制本科生在松江区内重点单位工作，每月可领600元租房补贴等。这几个边远区在引才方面力度明显加大，呈现厚积薄发的势头。

三、上海市创新人才公寓建设模式

“一带一路”国际合作高峰论坛在中国的成功召开，不仅提振了沿线国家参与“一带一路”的信心，更是明确了我国不同区域在其发展中的功能定位。上海市不仅要建设全球有影响力的科技创新中心，而且要发挥好服务“一带一路”桥头堡的功能。营造引才留人环境，创新人才公寓建设模式，加大人才住房供应力度，吸引青年科技人才来沪安居乐业贡献智慧和力量，是破解人才短缺的重要抓手。近年来，上海市各区都积极探索了花样不同的引才留人住房政策，吸引了海内外人才来沪工作。据不完全统计，截至2017年第一季度，上海市人才总量已超过476万人，相比2012年底有了显著增长。896名海外高层次人才入选了中央“千人计划”，来沪工作创业的留学归国人员已达14万余人，常住上海市的外国专家达9.3万人①。但面对新时代上海市发展对高端人才需求量的增加，困惑于高企的房价和生活成本，传统的人才住房供应和优惠模式已无太多优势。所以肩负上海科创中心建设的重要承载区之一的嘉定区和浦东张江高科技园区又探索了新的人才住房供应和经营管理模式，为人才公寓建设和经营治理模式创新提供了借鉴。

（一） 多方联动建设人才公寓的经验

为实现筑巢引凤的目的，近年来，上海市各区都将人才住房的“配售、配租”作为引才留人的重要手段。有的区建设人才公寓，解决了部分高层次人才的过渡性住房问题，如张江、嘉定人才公寓就是典型的案例。由中国科学院上海分院牵头，六所联建的科嘉人才公寓，实现了管理模式的创新。该人才公寓项目总投资4亿元，建9栋人才公寓，安居房1080套，以及配套用房和地下车库，总建筑面积92431平方米。该项目2016年6月交付使用后满足了中科院上海微系统与信息技术研究所、上海硅酸盐研究所、上海应用物理研究所等6家科研单位1000余名青年人才的过渡性居住，极大地推动了中科院上海分院系统的人才引进工作。

同时，作为上海科创中心六个重要承载区之一的嘉定，为鼓励更多优秀高层次人才来此创新创业，在服务好人才“后方”方面表现突出。它推出了精英人才服务卡项目，本着做好亲情配套服务“四种人”（人才本人、配偶、子女和父母）的理念，为人才提供全方位的服务：用好的创新创业环境以及相关的配套政策留住人才本人，用不断优化城市公共配套服务吸引人才配偶，用优质教育资源供应人才子女，用完善的医疗设施及公共服务善待人才父母。持有“人才服务卡”的人群，在医疗上可享受三甲医院的便捷服务，在文体上享受区级公共体育场馆免费健，在生活服务上可享受定期的免费家政服务，在创新创业服务上可享受孵化服务等。截至2017年中旬，共有170多位各类专家、院士享受到金卡服务，1300多位各类人才获得银卡服务。正是这优质的服务使在区位上比中心城区具有明显劣势的嘉定厚积薄发，吸引了30万名各类人才扎根。

自2011年11月以来，嘉定启动高层次创新创业和急需紧缺人才资金资助和生活补贴，已有多批次900多人获得资金资助和生活补贴。现今在不改变原政策基本框架的基础上，嘉定对原有人才政策进行了一次系统的优化升级，资助金额、补贴标准显著提高，创新工作经费资助、创业启动资金资助、安家生活补贴标准同比提高了50%。如对符合条件的新引进创业人才和团队，给予30万～60万元和50万～100万元的创业启动资金补助，同时，将创新工作经费资助和安家生活补贴档次由二档提高到三档，即符合条件的人才和团队，根据评审论证结果，分别可获30万元、15万元、10万元和60万元、45万元、30万元的三档补贴，创新工作经费资助、人才和团队安家生活补贴分别为15万元、12万元、8万元和50万元、35万元、25万元三档补贴。在优秀人才住房保障方面，嘉定创新思路，进一步调整人才公寓、租房补贴、购房补贴政策，帮助嘉定区优秀人才解决住房问题。如引进和现有的高层次创新创业或急需紧缺人才只要符合条件，因自身需要购买本区商品住宅房居住的，可按相关规定申请享受购房货币化补贴；在本区租赁房屋居住的，可申请享受租房补贴或申请入住本区的人才公寓。

张江作为科创中心建设的六大核心承载区之一，已建成了25万平方米4000套人才公寓，采取每2～3年轮一次的管理模式（若2年一轮只有2000套）。如张江集电港人才公寓用地约4.5万平方米，共分10栋单体建筑，建筑面积约11万平方米；张江科技公寓建筑总面积达到了1.3万多平方米,其中新建电梯公寓面积1万平方米，原有低层建筑物2000多平方米，新建公寓套数合计224套，是张江集团目前在建的高规格的配套服务出租公寓；浦东唐城人才公寓总面积3万多平方米。

长宁区提出“政府引导、社会主办、市场动作、只租不售、周转使用”的方法，充分利用既有的社会资源，依靠社会力量（水仙楼） 建设，将闲散厂房和商务办公楼（临虹、九华和万华）及酒店式公寓（假日之星）改造、改建成人才公寓用房。

浦东对海外高层次人才，包含国际金融高管、航运高管、生物医药、电子信息人才和紧缺人才等，不仅提供一间浦东150平方米的公寓免费入住5年，而且同时还给予50万元安家补贴。浦东人才公寓由企业出资全新建设，规模也远超依靠政府或社会力量所建。如：陆家嘴集团打造的锦绣前程人才公寓，2016年竣工，提供2066套公寓住房给青年人才长期租赁；陆家嘴金融城青年人才公寓，建筑面积8万平方米，共有6幢建筑，可提供3000套公寓等。

（二） 上海市首推“只租不售”的人才公寓供应模式

土地是人们赖以生存的最基本的自然资源。改革开放后随着城市用地量的增加，土地供求矛盾逐步凸显，使建设用地价格越推越高，带动了一线城市房价的高企，高企的房价自然降低了地区的吸引力，企业和人才纷纷被其他地区抢走，影响了一线城市发展的后劲。高素质人才是新一轮竞争的核心因素，要做好吸引、储备和培育工作。2016年6月3日，国办《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》的发布，为促进我国住房市场由以售为主向租售并举转变指明了方向。明确改善租房市场有效供给，在支持和规范个人出租住房的同时，“发展住房租赁企业”，提高租房房源的集中化、规模化、标准化水平。

上海市率先垂范，敢为人先。为更好地吸引人才、集聚人才、留住人才，当好排头兵和先行者的角色，2017年7月4日，上海市规划和国土资源管理局发布的《上海市国有建设用地使用权挂牌出让公告（沪告字（2017） 第070号）》挂牌出让浦东新区、嘉定区2个地区，共计2幅国有建设用地使用权，首创了只租不售的用地模式，即拿出一部分土地，建设低价住房，只出租，不出售。基本情况如表3。

表3 2017年7月上海首批推出的“只租不售”的地块情况

按照上海市相关部门约定，以上成交的两块租赁住房用地与商品房用地一致，出让年限为70年，但房屋建成后采取“只租不售”管理模式，并明确了租赁住房套数、套型以及租赁住房用地中公共服务设施和公共空间建设要求。明确受让方在出让年限内整体持有并持续出租运营租赁住房；受让人要参照政府相关规定，建立包括租赁对象、租期、租金、租赁使用管理等统一管理及服务等制度；两块纯租赁住房用地竞拍得主为两家地方国企，溢价率为0%，成交价比前一年成交的附近宅地楼面单价降低了84%，项目建成后至少提供1897套租赁住房房源。

四、上海市人才公寓供应中的问题与启示

近年来，上海市着力打造由廉租房、共有产权保障房、公共租赁住房、动迁安置住房等组成的“四位一体”住房保障体系，分层次、多渠道解决各类人员的住房困难问题。其中的公共租赁住房，为引进人才、新毕业大学生、青年职工和外来务工人员提供了安居环境，有效解决了他们的阶段性住房困难。

（一） 两区人才公寓供应中的问题

从嘉定和张江案例中，能发现如下问题：（1） 供不应求的问题依然严重。张江依然有数万人排队等候人才公寓。（2）政策落实、协调不理想。“人才新政30条”中的有关建设人才公寓项目，其建筑面积占项目的比例由7%提高到不超过15%的落实尚需要土管、规划、工商、消防等相关部门的协调统一。（3）入住人才公寓的门槛、条件相对较高。“夹心层”盼门槛更低、配套设施更全的适合“小白领的公寓”。（4）出行便捷考虑不是很周全。承租人才公寓的大多是收入一般的“小白领”，出行主要靠公共交通，人才公寓的建设“距离地铁远近”是需要重视的问题，不少人才公寓的缺陷是距离地铁太远。如：亮秀路128弄的荣和家园里有普陀区的人才公寓，离最近的地铁站大约4公里；位于胜利路836弄的张江人才公寓，最近的地铁站在8公里之外。

目前推出的“只租不售”模式土地主要集中在沪、京、深等大城市，数量还较少，而现在市场上对于纯租赁的需求相对来说却很大。故这批“只租不售”的住房在建成之后，其租价是否会被巨大的需求迅速抬高，反而对市场造成不好的影响尚不得而知。另外，在“僧多粥少”的情况下，如何确定入住资格，如何避免可能的寻租行为的产生，其运营管理模式还需要进一步研究和探索。

（二）“只租不售”模式中的共享经济

在上海市首推租赁住房用地之后，广州市就向全国宣布“租售同权”，北京市率先开启了“限房价、竞地价、竞自持”土地出让方式。随着人口的不断增加和土地资源的日益减少，租赁市场将迎来爆炸式增长，上海市也相继拿出三十几幅建设用地用于建设租赁住房。目前，已经有很多房企开始聚焦住房租赁市场，碧桂园、万科、世联地产等品牌房企均率先在长租公寓市场占据了有利的位置。在2017年6月30日召开的万科股东大会上，万科新任总裁郁亮曾计划打造2.5万间长租公寓，未来还将持续开放10万间长租公寓。万科在上海已有5家长租公寓门店，共1275间长租公寓②。据相关数据，在全国排名前30的房企中，约有1/3已经以各种方式进入了长租公寓领域。一些大型房企正在抢占住房租赁市场，希望在未来能够瓜分租赁市场的大蛋糕。深圳首宗“只租不售”地块在2017年11月10日推出，竞标采取了既竞成交地价又竞人才住房面积的模式，最终安居集团以配建10800平方米无偿移交的人才住房，还需配建27060平方米人才房，共计37860平方米拍下了该地块。这次的土地出让吸引了包括万科、碧桂园、保利、中海、佳兆业在内的8家房企，最终，国有独资有限责任公司深圳市人才安居集团有限公司成为中标方。早在2012年，SOHO中国董事长潘石屹就已经宣布企业将会从“开发—销售”的传统模式转向“开发—自持”，由楼盘零散销售给住户转向大规模自持用于租赁。至此，SOHO中国的盈利将主要来源于租金收入，而这种模式盈利方式便是“以优质的物业为保障，让每一平方米的建筑面积都能够创造更多的价值”。

从上海市首期推出的两块地和深圳一块地的最终成交来看，中标的主要是当地的国有开发企业，成交的平均楼面价大大低于相邻的商住用地价。如上海嘉定和浦东的“只租不售”的楼面价都不到6000元/平方米，与这块地块紧邻的一个即将开盘的楼盘所在的地块，2014年10月份出让价格是每平方米26000元，过去了三年，地价反而跌掉了20000元/平方米。表面上楼板价掉了很多，但其实不然。从成交的两幅租赁住房用地情况看，《国有建设用地使用权出让合同（租赁住房用地）》对于房屋套型、装修标准、租赁年限、配套建设等方面都有明确规定，体现了统一治理的理念。土地出让年限为70年，受让人应在出让年限内100%持有，即不能往外租，体现了共享经济色彩。

注释：

①20170411上海发布。

②20170725搜狐新闻。