改革开放四十年我国职业培训政策的变迁逻辑与未来走向

潘姿曲 祁占勇

摘 要：改革开放四十年来，我国职业培训政策的演进历经了强调职业中学教师和校长岗位培训工作阶段（1978年至1998年）、以促进就业和再就业为主要目标阶段（1998年至2010年）、职业培训体系初步建立阶段（2010年至今）三个阶段。基于政策分析的视角，我国职业培训政策演进的基本逻辑渗透了以注重效率为取向的职业培训政策价值导向，形成了以师资投入和资金投入为抓手的政策实施保障，反映了以经济学话语为主导的政策话语规则。随着社会经济的发展和教育制度的不断变革，我国职业培训政策应不断调整，其价值取向应向“多元取向”转变，过程保障应向强化监督与保障转变，话语的文化规则应向尊重和引导民意转变。

关键词：职业培训政策；演进逻辑；价值取向；过程保障；政策话语

作者简介：潘姿曲（1992-），女，广西南宁人，陕西师范大学硕士研究生，研究方向为职业教育政策与法律；祁占勇（1978-），男，宁夏彭阳人，陕西师范大学教授，博士生导师，教育学博士，研究方向为职业教育法律与政策。

基金项目：研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“弘扬工匠精神研究”（编号：18VSJ086），主持人：陈鹏。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）11-0068-07

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善城乡均等公共就业创业服务体系，构建劳动者终身职业培训体系。在我国经济发展呈现新常态、供给侧改革逐步推进的背景下，广大劳动者迫切需要持续提升技术技能水平和就业再就业能力。然而，相对于学校教育体系而言，我国劳动者职业培训体系建设仍明显滞后，难以满足劳动者实现可持续发展的需求[1]。党的十八届三中全会提出了“构建劳动者终身职业培训体系”的改革部署。职业培训是劳动者职业发展的重要基础，是把劳动力转变为人力资源的重要途径。

一、改革开放以来我国职业培训政策的演进历程

自美国学者舒尔茨（Theodore W Schultz）提出人力资本理论之后，世界各国均将发展教育与培训作为提升本国人力资本存量、促进经济社会发展的重要手段，同时也作为促进就业、改善民生的重要途径[2]。改革开放以来，我国职业培训政策的变迁过程经历了强调职业中学教师和校长岗位培训工作阶段（1978年至1998年）、以促进就业和再就业为主要目标阶段（1998年至2010年）、职业培训体系初步建立阶段（2010年至今）三个阶段。

（一）强调职业中学教师和校长岗位培训工作阶段（1978年至1998年）

改革开放初期，我国职业教育和职业培训事业十分薄弱，职业学校数量和培训机构数量少，人才质量难以满足经济建设的迫切需要。要为国家培养数以百万计的技术、技能人才，就要建立一支有足够数量的、合格而稳定的师资队伍。同时，还要培养一批合格的职业中学校长。从全国范围来看，各地的职业中学校长岗位培训工作开展得还很不平衡，仍存在一些问题。为进一步加强职业中学教师和校长岗位培训工作，1978年至1998年，国家相继出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》等文件。在国家政策的推动下，这一时期的职业培训恢复了活力，体现在以下四方面。

1.加强职业学校教师队伍建设。优秀的教师队伍是人才质量的保障，因此，国家要求职业学校教师和校长在获得岗位资格证书或经过岗前培训并考核合格后上岗，使职业学校专业师资和校长有一个合格而稳定的来源，更好地为社会主义现代化建设服务。例如，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要建立一支有足够数量的、合格而稳定的师资队伍，必须对现有的教师进行认真的培训和考核，有关大专院校、研究机构都要担负培训职教师资的任务。这标志着我国大力开展职业培训政策的正式确立，使职业培训在20世纪80年代后半期迎来了一个蓬勃发展的时期。到1998年底，职业高中专任教师29.61万人，比上年增加1.38万人；職业高中教师学历合格率37.41%，增长3.55个百分点[3]。

2.建立了一批职业教育师资培养培训基地。在全国范围内，根据本地和行业部门的实际，依托普通高等学校或国家级、省部级重点职业学校，先后建立了一批职教师资培养培训基地。1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“依托普通高等学校、高等职业技术学院，重点建设50个职业教育专业教师和实习指导教师培养培训基地，地方也要加强职业教育师资培训基地建设”，中央财政和地方财政都对职教师资基地建设给予了重点支持。职教师资基地为中等职业学校培养培训了大批师资，一定程度上缓解了中等职业学校教师数量不足的问题；同时，在提高教师专业理论水平、实践技能等方面发挥了重要的作用。在各地、各有关部门组织推荐的基础上，经过由各方面专家组成的全国重点建设职教师资培训基地工作小组评审，教育部批准天津大学等20所学校为首批全国重点建设职业教育师资培训基地。

3.逐步使岗位培训规范化。1993年国家教委颁发《关于加强全国职业中学校长岗位培训工作意见》，指出校长参加培训的成绩和鉴定作为评价、晋升、提职的重要依据。《全国职业中学校长主要职责及岗位要求（试行）》要求，经过岗位培训的校长，任职后，每年应接受1周左右的进修培训，形成制度。现任校长未经培训者，于3～5年内分期分批进行培训。从1996年下半年开始，对于预备上岗的职业中学校长一般经过岗前培训，并获得《职业中学校长岗位培训合格证书》后才能上岗。至1998年底，全国职业中学校长经过岗位培训，已经基本取得职业中学校长岗位培训“合格证书”。

4.职业培训政策呈现连续性特征。根据经济社会发展要求，职业培训后续的政策对已有政策进行了调整和补充，呈现出连续性特征。例如1993年国家教委发布《全国职业中学校长主要职责及岗位要求（试行）》的通知，对职业中学校长的职责和岗位做出了简要的说明。为更好地规范和促进职业中学校长的职业发展，后续又颁发了《关于加强全国职业中学校长岗位培训工作意见》《关于进一步做好全国职业中学校长岗位培训工作的通知》，对职业中学校长的岗位要求和培训做出了详细的规定和说明，以便各地区更好地落实。

（二）以促进就业和再就业为主要目標阶段（1998年到2010年）

在此阶段发生了两次金融危机，一是1997年亚洲金融危机爆发，引发货币贬值危机。二是2008年国际金融危机给国内部分企业带来困难，就业压力突出，影响社会稳定和社会秩序等，给城乡经济和社会发展带来了新情况和新问题。为扩大内需促进经济增长，努力保持经济平稳较快发展，国家充分发挥职业培训在促进就业和再就业方面的重要作用。1998年至2010年，国家采取了一系列措施以促进就业和再就业，相继出台了《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业》《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》等文件。在国家政策的推动下，该时期的职业培训呈现出以下特点：

1.充分发挥职业学校的重要作用。职业学校的师资、设备等相对充足和完整，是职业培训的重要基地。例如，《关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》提出，以县级职教中心为主要基地，充分发挥农村成人文化技术学校、普通中学及其他培训机构的作用。中等职业学校面向返乡农民工举办短期职业技能培训，要根据返乡农民工的实际需要，采取灵活多样的办班形式，帮助他们提高就业和再就业的能力。

2.动员社会各类教育培训资源开展培训。仅依靠职业学校对各行各业的就业或待就业人员进行培训是远远不够的，因此需要调动社会各类教育培训资源开展培训。例如，在2005年进城务工人员职业教育和培训现场会上，时任教育部部长周济强调要努力形成以企业为主体、以院校为骨干、以社区为基础的进城务工人员职业教育和培训的网络体系。

3.采取灵活多样的培训方式。职业培训对象的水平和可支配的学习时间差异较大，单一的教学方式无法满足其学习需求。因此，国家政策强调采取灵活多样的培训方式以更好满足培训对象的需求，同时，更高效地为我国社会经济发展提供紧缺人才。例如，2005年进城务工人员职业教育和培训现场会上，周济强调逐步推行学分制，实行弹性学制，探索建立跨校选修、学分互认的制度，方便进城务工人员实行半工半读、工学交替、分阶段完成学业。2006年《教育部关于中等职业学校面向未升学高中毕业生开展职业教育与培训的意见》，要求实行学历教育与非学历教育并举、学历证书与职业资格证书并重，实行“订单培养”，积极推行学分制。

4.多渠道筹措培训经费。职业培训作为准公共产品，除了政府提供服务和支持，还需要社会各界以及个人承担相应的责任。2009年《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》提出，各地教育行政部门要积极争取地方政府和劳动、农业、扶贫、科技等相关部门经费和政策的支持，对职业学校、成人学校开展返乡农民工培训、农村劳动力转移培训和解决返乡农民工子女入学工作提供必要的投入。

随着国家一系列扩大内需政策措施、教育事业发展及针对农民工的各种增加就业措施的实施，进城务工人员的文化素质和职业技能素质不断提高，就业机会增加，就业形势好转，数量进一步增加。2010年全国农民工总量达到24223万人，比上年增加1245万人，增长5.4%[4]。至2010年9月末，全国城镇单位就业人员同比增加555万人。农民工就业仍在增加，截止到三季度末，全国跨乡镇以外外出农民工的总量是1.64亿人，比2009年同期增加了606万人，就业形势好于预期。2010年流动人口动态监测数据结果显示，培训总体上能使农民工的月均工资提高5.4%～7.2%[5]。

（三）职业培训体系初步建立阶段（2010年至今）

随着改革的深入，我国职业培训工作获得长足发展，职业培训体系初步建立，劳动者职业素质和就业能力不断提高，对促进就业和经济社会发展发挥了重要作用，但还不能完全适应社会经济发展、产业结构调整和劳动者素质提高的需要。职业培训的制度需要进一步完善，才能全面提高劳动者职业技能水平，加快技能人才队伍建设。2010年至今，国家通过一系列政策的实施逐步建立起我国职业培训体系，相继出台了《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》等文件。该时期的职业培训呈现出以下特点：

1.健全职业培训制度。国家及时推动职业技能开发立法，明确政府、企业等主体的权利义务；及时调整完善培训重点、培训补贴等方面的政策，支持各类劳动者参加培训[6]。例如，《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条规定：“举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》也提出要健全以职业能力为导向的人才评价、技能等级等制度。

2.建立职业培训资金投入机制。根据经济社会发展对人才的需求、职业培训的成本等综合考虑，国家提出建立职业培训资金投入机制，适时提高职业培训补贴标准。例如，《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》提出要完善职业培训补贴政策，加大职业培训资金投入，落实企业职工教育经费。《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》要求“建立政府、企业、社会多元投入机制”。

3.完善职业培训监督机制。加强对培训机构的监督管理，要从强化培训过程监督管理、注重绩效考核结果运用等方面入手。例如，《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》强调要加强职业培训资金监管，将资金使用情况定期向社会公开，依法审计职业培训补贴资金，对重大违纪违规问题的责任人进行责任追究等。教育部在对十二届全国人大五次会议第8807号建议的答复中提出加强过程管理和质量考核，开展针对性、多层次的技能培训。

总之，职业院校和职业培训机构充分发挥自身优势，面向农民、农村转移劳动力、在职职工、失业人员、残疾人、退役士兵等各类群体，广泛开展形式丰富的教育培训，包括学历继续教育、技术技能培训、高端研修培训、农民工学历继续教育与非学历培训等。截至2017年底，全国共有各类职业技能机构2万多个，职业技能鉴定机构8000多个，建设国家级高技能人才培训基地584个，技能大师工作室738个。每年开展的政府补贴培训近1700万人次，全国技能劳动者目前达到1.65亿人，其中高技能人才有4791万[7]。即便如此，与我国经济高质量发展要求相矛盾的是，我国技能人才仍较为短缺。因此，中央政府可根据实际情况调整政策，各相关主体应积极落实中央意见，进一步完善我国职业培训体系。

二、改革开放以来我国职业培训政策的变迁逻辑

对于职业培训发展这样一项关系国计民生、利益相关者众多、制定和实施过程复杂的教育政策，其演进逻辑难以用某种单一的分析模式来把握。教育政策分析可以概括为四种不同取向的分析模式，即发生学取向的分析模式、过程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策话语的分析模式。对一个具体教育政策的分析，往往需要多个分析模式的综合运用[8]。通过教育政策分析可以全面把握和深刻反思我国职业培训政策的演进逻辑。

（一）以注重效率为取向的职业培训政策价值导向

教育政策的形成反映的是制定主体的倾向，决定或支配着主体的价值选择[9]。分析职业培训政策的价值取向，可以了解政策所代表的利益群体，从整体上把握职业培训政策的价值取向变化，有利于解读职业培训政策的价值取向及其合理性。

一是“追求效率”时期（1978-1998年）。改革开放以来，我国职业培训的价值取向由效率优先向兼顾效率和以人为本转变。20世纪80年代初到90年代末，职业培训师资不足、学历不合格现象严重，劳动者素质无法满足经济快速发展的需求。该阶段要求职业学校实行学历教育与非学历教育并举、学历证书与职业资格证书并重，实行“订单培养”，积极推行学分制等。加强职业教育专业教师和实习指导教师培养培训基地建设，为培养合格的劳动者保障充足的师资来源。规范和强化职业学校校长岗位培训，保证职业培训的正常有序开展。“八五”期间（1991-1995年），中等职业学校共向社会输送了1300多万毕业生和大批经过职业培训的各级各类人才，为各行各业输送了高素质的劳动者。到1996年，职业培训规模日益扩大，年培训量达数千万人次。因此，在此阶段主要关注提高人才质量以满足经济建设的迫切需要，要为国家培养数以百万计的技术、技能人才。

二是“注重效率与渗透公平”时期（1998-2010年）。该时期我国受到两次金融危机的影响，社会经济遭受较大程度的损失。为了调节市场的良性发展，维护社会稳定，我国在职业培训政策中仍强调各类人才要适应和满足经济社会发展的需求，同时也开始关注广大劳动者迫切提高自身素质和职业技能的强烈需求。因此，在职业培训政策中要求，培训的形式和内容应适应劳动者提高素质和职业技能水平的多样化需求，采用灵活的学习时间和多样的培训方式，必须适应他们工作、生活和学习的特点，适应他们提高就业能力和发展能力的要求，提供必要的资金投入。

三是“兼顾效率与以人为本”时期（2010年至今）。2010年全球经济低谷已经过去，并逐步反弹复苏，我国的国际发展环境有所改善。中央政府一揽子经济刺激方案的实施，使国内经济呈现良好势头。我国的职业培训政策除了促使人才满足经济恢复的需求，也比前一阶段更加强调满足人才自身的需求。2010年《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》指出，“力争使新进入人力资源市场的劳动者都有机会接受相应的职业培训……使每个有培训愿望的创业者都参加一次创业培训。”政策强调了今后的职业培训要面向城乡全体劳动者，适应其就业需要和职业生涯发展要求。2018年《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》明确提出：“建立并推行覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求的终身职业技能培训制度。根据普惠化要求，我国基本职业技能培训理论上应该逐步实现对7亿名劳动者的全覆盖，而且服务于劳动者职业生涯全过程。”由此可见，2010年至今，我国职业培训政策依然重视劳动者对生产发展的作用，尤其是高技能人才在推进制造强国建设上的作用。但也可以明显看到，我国职业培训政策扩大了培训对象的覆盖面，更加关注满足劳动者自身的学习需求，体现出兼顾效率和以人为本的价值取向。

（二）以师资和资金投入为抓手的职业培训政策实施的过程保障

政策实施的过程保障强调的是政策的执行过程。为使职业培训政策得到更好的贯彻和落实，就职业培训政策实施的过程保障来看，其保障措施主要包括师资培养和资金投入两个方面。

改革开放初期至20世纪末，职业培训师资力量严重不足，因而该阶段的首要任务就是补充师资数量和提升师资质量。进入21世纪后，职业学校教师在数量上的需求得到较大缓解。为了给职业学校教师培训提供保障，教育部共发布了7则关于全国重点职教师资培训基地的通知，以不断巩固基地的发展，最终建成了56个全国重点职业学校师资培训基地。2011年教育部再次强调要提高职业院校教师素质，教师素质提升覆盖面的不断扩大，在很大程度上帮助教师合理地进行“双师”专业发展。因此，政府提供的政策保障与支持是职教教师培训获得大力发展的强大力量[10]。

此外，还有对资金投入的保障。我国职业技能培训的经费大体上由企业教育培训的投入、国家的投入、职工自己的投入构成。国家的投入有就业补助资金、失业保险基金以及财政投入。2010年国务院要求加大职业培训资金支持力度，调整就业专项资金支出结构，逐步提高职业培訓支出比重。我国每年开展的政府补贴培训近1700万人次，全国技能劳动者目前达到1.65亿人，其中高技能人才有4791万人。多年来，政府的人均职业技能培训补贴标准始终是在500元左右，2017年以前只有400多元[7]。国家制定了相应的保障措施来促进政策的执行，一是以提高职业学校师资队伍数量和质量为目标的培养机制，其具体措施有：（1）建立若干职业技术师范院校；（2）建立职业学校教师培训基地；（3）依靠社会各类培训资源开展培训等。二是对职业培训的经费保障机制。改革开放后，国家非常重视职业培训的经费投入，其具体措施有：（1）加大对职业院校专业建设的投入；（2）企业可按照国家规定提取教育和培训经费；（3）鼓励社会对职业培训的资助和捐赠；（4）确保劳动者工资按时足额发放；（5）做好劳动者的社会保障和公共服务等。

（三）以经济学话语为主导的职业培训政策话语的文化规则

政策话语视角的教育政策分析，是通过对教育政策文本所使用的语言、词汇和逻辑修辞等，来分析教育政策的目标指向和价值取向，揭示政策所蕴含的文化规则以及其中存在的权力背景[11]。

我国职业培训政策发展的前两个阶段（1978-2010年）主要使用的是经济学话语，职业培训发展受制于国家经济发展水平，特别是地方政府的财政收支状况。教育政策使用的经济政策话语主要体现在从经济发展的角度来探讨教育与经济发展之间的关系，并论述职业培训如何适应和推动经济发展[12]。比如，职业培训和经济发展是相辅相成的关系。改革开放初期，我国经济体制的变革需要大量的技术、技能人才，职业培训可为经济发展提供相应的人才。同理，在我国受到经济危机影响时，职业培训对维护社会稳定也具有重要意义。在对职业培训的投资和财政支出方面，主要涉及到资金投入与管理。比如，要多渠道增加职业培训经费，各级政府应保证职业培训的经费支出不断提高。在培训经费的管理方面，应加强监管，避免出现挪用等腐败现象。在职业培训制度方面，主要涉及体制改革和创新问题。比如，依据社会发展和市场需要，完善资助制度，保障不同人群接受职业教育的权利。第三个阶段（2010年至今）的政策话语趋于多样化，采用以經济、社会、公共管理为主的教育政策话语。社会政策话语主要从社会发展的角度来论述职业培训与社会之间的关系。比如，“积极开展返乡农民工职业教育和技能培训……对促进农民增收、城乡发展与稳定、构建社会主义和谐社会都具有积极意义和重大作用。”公共管理政策话语主要是从管理学的角度论述如何更好地规范职业培训主体行为，推动职业培训管理科学化。比如“强化培训质量监管，对职业技能培训公共服务项目实施目录清单管理，完善培训绩效评估体系。”

三、我国职业培训政策的未来走向

改革开放以来，职业培训取得了丰富的发展成果，在政策主体、政策过程、政策话语等方面的演变逻辑具有其自身的合理性，但还不能完全适应经济社会发展的需要，存在结构不尽合理的问题。为规范管理、提高职业培训质量，有必要继续探讨我国职业培训政策的未来走向。

（一）“多元取向”将成为职业培训政策价值取向

所谓价值是指作为主体的人的需要与作为需要对象的客体的属性之间的一种特定关系。在教育政策研究中，“价值中立”的论断是不成立的，教育政策需要“价值涉入”[13]。职业培训政策作为一种公共政策，要做到个人、企业、社会之间利益的整合协调，实现三者期望的统一。改革开放以来，我国在很长一段时间内以注重职业培训为经济生产发展服务为主导，要求职业培训适应、服务于社会经济发展。但职业培训也是一种培养人的活动，如果仅关注职业培训的社会效益而忽视了人本身的需求和发展，则偏离了职业培训的本真。该时期内，职业培训政策价值取向表现为偏重于“社会性”“工具性”而不是“以人为本”的取向。在职业培训政策的制定中，要改变职业培训政策的失衡状态，兼顾社会和个人的关系，促进社会本位、工具本位向教育本位转变，就要以“社会性”与“以人为本”并重的价值理念为取向。因此，秉承“以人为本”的思想，关注培训需求者的利益和发展应成为未来职业培训政策的价值取向。

首先，职业培训对象应涵盖全体劳动者。职业培训是一种非稀缺性和非竞争性的教育，是一种受众面广、门槛较低的人人均可享有的教育形式。在韩国，职教政策凸显终身培训理念，接受培训的群体不仅包括青少年，还有中老年失业者，无论是在国家或地方政府管理的培训机关、大学里开设的非学历培训班或者个人经营的补习班中都如此[14]。人民随着生活水平显著改善，对继续学习的向往更加强烈。同时，为加快建设学习型社会，大力提高国民素质，国家就应该为劳动者提供开放、便捷的学习通道，让全体劳动者都能享受教育发展的成果。其次，职业培训内容应更加丰富。随着物质文化的提升，劳动者的需求也由单一的知识需求到多样化的需求转变。职业培训机构不仅应提供技术、技能的学习，还应为劳动者提供人文、艺术等人格教育课程，提供创新创业课程，满足劳动者就业创业的学习需要。最后，职业培训方式应更加多样。大力推进教育信息化，开发丰富优质数字化课程教学资源。此外，关注弱势群体的培训方式，保障各种处境不利的弱势群体平等接受职业培训，包括下岗失业人员、年龄较大人员、残疾人等弱势群体，解决他们平等接受职业培训所存在的各种困难和特殊需要。参考德国经验，政府可以通过加大财政投入、购买公益性岗位、组织职业培训等措施，促进弱势群体就业[15]。

（二）强化监督与保障将成为职业培训政策的过程保障

职业培训政策从制定出台到具体实施的政策过程能否得到控制，取决于对影响政策实施过程的各种变量及它们之间相互关系的认识与控制[8]。政策对国家、企业、培训机构等相关利益主体的权力边界与利益关系进行调整，必然引起一系列博弈、矛盾和冲突，致使政策过程难以控制，政策目标和措施的执行力和确定性随之减弱[11]。其中涉及职业培训经费难以得到保障、监督机制不健全等问题。

为保障政策的落实，应对实施过程进行强化监督与保障。参考美国20世纪90年代《劳动力投资法案》（WIA）所体现出的实践模式，首先，保障受培训者的合法权益。要提供全面的就业服务内容，除就业培训外，还应提供就业信息、职业咨询、个人职业技能评价等相关服务，充分尊重个人的需求和权利，针对不同的失业人群设计不同的就业服务措施，在提供就业培训同时辅以相关支持性服务[16]。其次，加大对经费投入和使用的监管。规范培训资金补贴标准和方式，人力资源和社会保障部门应定期受理各类单位和个人的补贴申请。严格按规定核定补贴范围、补贴对象及补贴标准，严格把握资金的申请、审核和拨付环节，切实提高资金使用的安全性、规范性和有效性。各级财政、人力资源和社会保障部门要适时组织开展职业培训资金管理使用情况专项检查，对资金使用绩效进行评估，扩大地方管理权利，增强其积极性、主动性。中央政府对地方政府实施就业培训成效的监控，建立全面的测评体系和绩效标准[16]。最后，加强师资队伍建设。各级人力资源和社会保障部门要组织对职业培训机构负责人和教师的业务培训，确保师资队伍的内涵发展。

（三）尊重和引导民意将成为职业培训政策话语的文化规则

当前，我国职业培训政策制定主体是各级政府及教育主管部门。在政策执行的过程中，会遭遇各种导致政策阻滞或扭曲的现实困境，出现政策执行偏差。其间，培训政策的执行主体受其对相关政策认知的影响和利益动机的驱使，会选择采取不同的行为方式予以应对，因而对政策的执行力及其实施效果有着重要影响。为此，职业培训政策要充分尊重民意，提高民众在政策制定、政策执行与监督等方面的参与度。

首先，加强培训政策宣传，搭建信息发布平台。各地人力资源和社会保障部门要建立相关机制，如从信息的收集、反馈等方面入手，有效打通从用人单位到培训机构再到培训者的生态闭环。确保信息的实效性及公开性，建立培训需求者与培训机构之间的沟通平台，以便为劳动者、培训机构和用人单位各方提供必要的信息服务和指导[17]，公众可以通过民意调查、网络投票等方式快速表达利益诉求。其次，完善公众参与政策制定的制度建设。从完善有关程序规则入手，对行政过程中公众参与制度进行具体的、可操作性的规定。西方一些发达国家，如美国、德国、日本早已建立起以行政程序法为中心的公民参与的法律支撑体系[18]。我国应明确公众参与政策制定的原则、内容、方式和程序，保证公民参与权利和政策制定效率之间的有机平衡；及时监测并收集公众对政策问题的利益诉求，通过制度保障诉求的有效反馈。最后，优化公众参与政策制定的渠道。完善政府热线、信访等参与平台，整合、优化公众利益表达的渠道结构。我们可以借鉴发达国家的经验，引进民间调查机构的民意测验，政府应当鼓励民间调查机构围绕公共政策的制定进行民意测验，非政府组织的民意调查可以排除政府主观的影响，消除被调查公民的顾虑，确保民意测验结果客观、真实和独立[18]，确保公众在政策制定过程中发挥更有效的作用。

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责任编辑 韩云鹏