浅议非上市国有企业内部控制存在问题及应对措施

陈健

摘 要：随着我国国有企业不断发展壮大，同时所占国民经济比重较高，在国有企业实施内部控制将提高国企的经营管理水平，降低经营管理风险，有助于实现经营等目标。鉴于我国内部控制起步较晚，自2008年发布《内部控制基本规范》至今仅10年时间，目前尚未强制非上市企业全面执行，本文以目前一些国有企业的内部控制情况为例，浅谈国企发展过程中内部控制存在问题与应对措施。

关键词：非上市;国企;内部控制;存在问题;应对措施

内部控制对提高国有企業经营管理水平，降低经营管理风险意义重大，将助力企业持续健康发展，实现战略规划。在2008年5月财政部等五部委发布《企业内部控制规范》的基础上，于2010年4月发布了《企业内部控制配套指引》，接着财政部会计司编制了《企业内部控制规范讲解2010》图书，2017年6月财政部印发了《小企业内部控制规范（试行）》，这些都为我国企业提供了政策和指引。内控指引对上市公司提出了明确执行时间和要求，但对非上市大中型企业未明确时间表，仅提出鼓励提前执行。截至目前，一些非上市国有企业内部控制尚不健全，与上市公司执行内部控制存在着较大差距，还存在着一些问题亟待解决。

非上市国有企业执行内部控制存在的主要问题

未明确对非上市国企执行内部控制的范围和时间，导致外部监管无硬性要求

内部控制规范及配套指引自发布以来，国资监管部门对执行内部控制未明试点范围和时间表，导致非上市国企中推进内部控制较为缓慢，执行内部控制情况总体上要低于上市公司，这从客观上导致一些企业内部控制不健全，内部控制薄弱。

第一，从国务院部委层面看。2010年4月26日，财政部等五部委发布的《企业内部控制配套指引》对非上市大中型企业提出鼓励提前执行，在指引发布会上，国务院国资委发言人提出，中央企业要将现行管理体制与内部控制有机结合起来，进一步修改完善相关制度。2012年5月，国务院国资委提出，应当加快构建规范有序、覆盖全面的内部控制体系，要求中央企业总结推广上市公司执行内部控制的经验，实现内控体系在各集团总部层面的全覆盖。

第二，从某地方国资监管机构层面看。某国资监管机构提出2018年以防控风险为目标，将强化监管企业内部控制建设工作，要求监管企业积极研究学习企业内部控制基本规范及其配套指引等，制定完善内控体系建设方案，明确2018年度决算审计要对企业内部控制体系建设做出专项评价，将对监管企业内控制度建设和执行情况进行督促检查。

非上市国有企业内部控制等信息公开程度较低，导致缺乏社会公众监督

国企信息公开是监督国企、推进国企管理创新的一种手段，有助于解决国企腐败问题，推进国企改革，有利于从外部监督推进国企自身健全内部控制建设，补充目前对非上市国企的监督主要是政府及有关部门监督的不足。我国国企信息公开较晚，自2015年才逐步公开启动时间，导致对国企监督无法扩大到民众等社会层面，社会监督获取国企内部控制信息较少，相应国企内部控制建设推进较慢。

例如：国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》，提出做好国企主要财务指标、整体运行情况、业绩考核结果等信息的公开，尤其要加大国资保值增值、改革重组、负责人变动及招聘等信息公开力度，国企首次纳入公开范围。接着，山东省发布《山东省省管企业财务等重大信息公开暂行规定》，对省管企业财务等重大信息公开进行界定，包括企业财务预算，年度、中期、季度财务信息，以及“三重一大”、领导人员业务履职支出等有关事项。

部分国企对内部控制的认知不足，导致内部控制不完善

随着我国国有企业发展壮大，以及并购重组加快，都迫切需要内部控制保驾护航。但一些国有企业受多种因素影响，内部控制环境薄弱。一是企业尤其是高级管理人员对内部控制认识不足，对内部控制未深入学习研究，加之大部分国企尚处在垄断地位，未重视内部控制的实施意义和重大作用，缺乏完善的内部控制制度，导致一些业务无章可循，无法有效落实相关内部控制工作;二是一些国企治理结构弱化，存在政企未完全分开、监事会形同虚设、经理人内部控制的情况，导致内部控制失效;三是虽然一些企业总部管理规范，但各级次下级企业管理水平较低，未形成集团化的内部控制;四是一些企业内部机构臃肿，或者权责不清，员工不能胜任，激励奖惩机制不健全;五是一些企业没有构建一个较为完善的监督管理体系，或存在制度交叉、缺失等情况，权力不能得到有效制衡，内控执行效果不明显。

提高非上市国有企业内部控制水平的应对措施

以国企改革为契机，加快推进国企执行内部控制

随着国资国企改革的不断推进，我国中央企业和地方企业经营规模实现稳步增长，经济效益增速稳健提升，运行质量持续向好。这些是供给侧结构性改革成果的初步体现，是加快处置低效无效资产，以及企业内部管理水平不断提高的表现。今年，国务院国有企业改革领导小组提出“双百企业”及“双百行动”方案，遴选有较强代表性、有较大发展潜力、有较强改革意愿的企业先行先试，有中央企有近200家，地方国企200多家。“双百行动”将使得改革由点向面全面铺开，试点进一步扩围并向纵深发展，更多地方国企加入试点行列，资本市场投资运作将迎来高潮。这些将对国企完善法人治理结构，优化公司业务管理流程，压实各层级各岗位工作职责，加快推进内部控制，增强市场竞争力提供了契机。各级国资监管机构及国有企业应以此为契机，将“双百行动”和内部控制有效结合起来，加快推进内部控制建设，建立健全企业内部控制制度体系，提升企业管理水平，增强企业抗风险能力。

完善国企内部控制等信息公开制度，推动国企建立健全内部控制

从我国上市公司近年来执行内部控制来看，内部控制不断得到加强，相关信息披露不断全面充分，上市公司核心竞争力和风险防控能力不断增强，这在很大程度上得益于我国内部控制发展和证券监督部门的监管，以及上市公司各项信息公开所致。首先，国资国企应借鉴总结推广上市公司执行内部控制经验，借助国企信息公开、国企改革，加大对国企宣传，扩大社会对国企的认识和互动，让广大人民了解国企，国企了解人民的意愿，通过这些倒逼国企必须强化内部管理，推动内部控制等管理上台阶;其次，制定实施内部控制方案，明确时间表、路线图，加快实现内控体系在国企的全覆盖。严格按照内部控制要求完善制度、开展内部控制自我评价和中介机构对内控执行的审核;最后，按照国企改革要求，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团整体上市，激活国有资本创造价值的能力，从而增加国有资本价值。

强化内外部监督，建立规范的激励与约束机制

在推进国企执行内部控制中，应首先按照《企业内部控制指引》等规定建立健全内部控制制度体系，根据情况可聘请中介机构协助开展内控建设，做好宣传动员组织工作，编制内控手册，这是内控执行和监督、激励和约束的前提。首先要根据企业实际情况建立内部控制部门，对于条件不具备的企业应明确由内部审计部门或财务部门承担内部控制部门职责，配强配齐内部控制专业人员，同时注重内控人员职业道德修养，有条件的企业单独设立内控部门，开展内控建设和监督职能;其次，要根据内控指引并结合企业实际梳理优化各项业务流程，明晰各层级各部门各岗位权责利，尤其是形成股东大会、董事会和监事会及经理层的约束机制，强化监事会的监督职能，细化三会一层议事规则，妥善做好合理授权;最后，按照内部控制规定开展内控评价和监督，选聘较强实力的会计师事务所开展内控审计，以此推动不断完善内控体系。同时强化国资监管部门和政府审计部门对内部控制的监督，增强外部监督。

结语

综上所述，内部控制是保障企业健康快速发展的制度安排，当前很多国有企业在发展过程中对内部控制工作的重视程度不够等，导致企业内部控制工作中出现的问题较多。对此，要积极加强内部控制体系的全面完善，发挥内部控制监督作用，检验企业经营管理水平，提高风险防控能力和价值创造能力。

【参考文献】

[1]赵玉琳.集团公司内部控制设计与运行的创新措施--以某国有企业集团为例[J].会计之友，2014（02）.

[2]王妮.我国企业内部控制审计存在的问题及对策研究[J].财经界（学术版），2017（01）.

[3]张艳峰.企业会计内部控制存在的风险及对策探讨[J].经营管理者，  2015（12）.

[4]刘丽靓.国企改革“双百行动”名单确定[N].中国证券报，2018-08-15.

[5]国企改革“双百行动”启动 多家能源矿山企业入选[N].中国矿业报，2018-08-29.