城镇社区网格化管理探析——以黑龙江省W社区为例

王庆华，盖建泽

(1.吉林大学 行政学院，长春 130012；2.香港科技大学 人文社科科学学院，香港 999077)

党的十八大报告指出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”目前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，基层社会结构正在发生新的变革，原有农村居民大量涌入城镇，社会流动加快，越来越多的“单位人”转为“社会人”，而社区作为城镇治理的基本单元，作为新型城镇化的重要载体，愈来愈受到社会的广泛关注。特别是党的十八大以来，随着国家新型城镇化战略的实施，网格化管理作为“加强和创新社区治理”的重要举措，能有效解决原有城镇社区治理职责不明确、架构不清晰、手段不先进等问题，扩容了服务功能，促进了资源的合理配置，提升了城镇社区的内在品质和外在形象。

一、城镇社区网格化管理的行动逻辑

“网格”一词最早来源于计算机领域，是一种新型的互联网信息技术，其核心思想是指将互联网资源整合成一个逻辑整体，从而为用户提供数字化信息服务。[1]但随着社会治理方式的不断创新，网格在社区治理中也被赋予了新的内涵。目前，我国城镇社区推行网格化管理模式的行动逻辑主要有以下三个方面：

(一)中央政策的鼓励和支持

自党的十八大以来，中共中央和国务院多次印发相关通知，明确部署网格化管理工作，并对加强和完善社区治理，促进国家治理体系和治理能力现代化提出了相应的指导意见。2013年11月，在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中提出，要因地制宜确定网格管理职责，将网格化管理列入城乡规划，将人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格管理范畴。2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出，要全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力的现代化，在党的领导下，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。

(二)原有管理模式的局限

城镇社区作为现代中国社会中一种特殊类型的社区，在其原有模式的管理过程中也暴露出了诸多问题，主要表现有三个方面：一是城镇社区隶属于县委县政府，社区委员会实行“朝九晚五”的固定坐班制，工作人员主动上门服务意识较弱；二是受限于经济发展相对落后等原因，社区专职工作人员少，党务干部多为兼职，工作人员大多数为公益性岗位，队伍整体素质偏低，很难适应新形势下社会工作的需要；[2]三是大量农村居民涌入城镇，社区人口结构和需求呈现多样性，社区治理难度加大，但原有社区以党支部为核心的组织领导机构单一，结构不合理，所提供的服务无法满足“新市民”的要求。

(三)网格化管理自身的优势

网格化管理模式在我国已经推行了十几年，在推行的过程中投入的成本较大，但同时也产生了良好的效果，对其优势概括起来主要有两个方面：一是网格化管理改变了城镇社区原有的粗放式管理，改变了原有城镇社区工作被动的服务方式，使管理手段更加数字化和精细化，使社区工作人员更加清晰地了解辖区内的各种情况，并对出现问题做到及时上报和解决。二是网格化管理模式已经在许多城市社区进行了推广，且经受住了时间的考验，系统运行整体稳定。其中最为典型的是“北京东城”和 “上海长宁”两大模式。北京东城区率先推出了“万米单元网格”，优化数字管理，建立完备的网络数据管理库，以信息平台为依托，对社区内部的问题及时上报、反馈和管理。上海长宁模式则首次明确了社区党组织、社区党员在网格管理中的地位，以推动党建的方式深入和细化网格化管理建设。这些网格化管理实践也为其他城市的网格化管理树立了典范。

二、黑龙江省W社区网格化管理的实践及其成效

笔者曾在2017年的寒假利用课余时间到黑龙江省W社区进行了为期40天的实习，对W社区所管辖的11个网格区域开展调研，详细统计了辖区内学校、医院、宾馆等公共场所的数据，对其相关情况较为熟悉，因此选这个社区作为本文的案例。

(一)W社区的“1335”网格化服务管理模式

W社区面积2.6平方公里，管辖4 450户、12 256人，辖区内有县党政办公中心等10个单位，商服网点493个，党员64名，社区管理人员24名。自建立以来，在县委县政府的领导下，W社区坚持以社区党建为统领，以社区文化为引领，以“万人和谐、万家和睦、万事和顺、万物和美”为服务宗旨，积极探索“1335”网格化服务管理模式，即“围绕一个中心、搭建三个平台、建立三项机制、实施五个一工程”，全力打造服务管理精细、百姓安居乐业的新型城镇社区。

1.围绕一个中心。W社区坚持以“党建”为中心，设置了“社区党总支+小区党支部+楼栋党小组”的三级社区党组织架构。社区书记及共驻共建单位负责人为一级网格负责人，居民小组长及共驻共建单位中层干部负责二级网格，党小组长、共驻共建单位科员及志愿者负责三级网格，从而形成社区“整体一张网，人在格上、事在网中、一岗多责、一员多能”的工作模式。

2.搭建三个平台。W社区搭建了以民生服务中心为载体，社会管理与公共服务相结合的“一站式”便民服务平台；以文体娱乐中心为载体，集文体娱乐、健身康复、公共卫生等多功能的社区惠民服务平台；以党员活动中心为载体，让党员“知党性、明责任、亮身份、做表率”的教育管理平台，并以此为依托，通过走访调查的方式，对社区内出现的矛盾和纠纷进行及时化解，从而做到“小事不出网格、大事不出社区”的网格管理要求。

3.建立三项机制。W社区建立了网格化精细管理、一站式服务、解难议事会协商等三项机制。网格化精细管理机制是指根据居民分布数量、集散程度、生活方式等因素将W社区有机划分为11个网格，每一个网格300到400户数不等，实行精细化服务，提升居民幸福指数；一站式服务机制是指通过建立便民服务中心，延伸政府社会管理及公共服务职能，为居民提供近70项优质便捷的一站式服务；解难议事会协商机制是指通过建立社区党总支，召集和吸纳党总支、居委会、业委会、物业处及驻区单位负责人、党代表、人大代表、政协委员参与的共商社区事务、服务辖区百姓的季听证会机制，多渠道提议题、出主意、建言路、想办法、解难题、促发展。

4.实施“五个一”工程。W社区实施的“五个一”工程有：社区党组织领导建立一个红色微信群，依托远程教育，对社区内的信息进行传递，并定时通过微信推送的方式对党员进行教育培训；社区委员会向每名居民发放一张便民连心卡，印制便民爱心联系卡，为居民提供上门服务；社区网格长依托数字化大城管建设，推行网格精细管理，并且每月一次进百家门、解百家难、暖百家心；社区每月组织物业公司、业主委员会等召开一次“碰头会”，及时通报情况、反馈意见、解决难题；社区每半年组织一次联谊会，依托社区文体娱乐中心，积极开展相关文化活动。

(二)W社区网格化管理的成效

W社区自实施社区网格化管理以来，坚持用“小网格”服务“大民生”，依托社区网格化管理服务平台，不断提升社区管理的服务水平，具体表现在以下三个方面：

1.社区党建工作不断深入。W社区将64名党员进行网格编组，利用上班前、下班后、双休日和节假日，以每名党员包50户左右为基数，由社区委主任领到所帮扶的居民家中，适时联系、适时沟通。据统计，仅在2017年，W社区就新发展了党员3名，举办党员与社区居民座谈会4次、廉政文化活动5次，每名党员认领服务项目8项，向社区居民共征求“四风”方面意见建议53条，切实加强了基层党建工作，让党的细胞遍布到了社区的每一个角落。

2.社区安全状况得到明显改善。W社区自设立安全生产网格小组以来，以宣传《安全生产法》活动和组织开展“安全生产月”为契机，发放安全生产、消防宣传资料2 000余份，教育社区居民5 000余人次。同时，W社区在社区委主任的带领下，每一个网格管理员定时入户排查，及时掌握社情民意，仅在2017年就对辖区内的5户危房户、7个教育机构和31个商服网点的安全隐患进行了排查，对涉及安全隐患的重点生产经营单位进行监管，定期约谈、限期整改，将安全隐患消除在萌芽状态，从而确保辖区内的安全稳定。

3.社区事务权责更加明确。W社区在划分网格后，不断完善书记负责社区、网格长负责片区、党小组长负责楼院、党员负责家庭的“四级”服务体系，每个网格内的事务都有专人负责，每一位网格管理员都有自己的一份“责任田”，明确了各个部门需要委托社区办理的事项，并定期组织入户走访，采集社情民意，发放便民联系卡，建立“问题台账”，解决一个、销号一个，实现了“点对点”的社区服务。

三、黑龙江省W社区网格化管理存在的问题

(一)存在的问题

网格化管理模式作为城镇社区管理的创新模式，目前仍处在实践摸索阶段。尽管W社区在网格化试点领域积累了一些经验，取得了一定的成绩，但也存在一些问题，主要表现在以下三个方面：

1.社区管理行政色彩浓厚

W社区目前采用的管理模式是依托于政府的行政组织和领导的，社区主任属于政府工作人员并受县委县政府管理，县委组织部干部科每年定期对其业绩进行考核，并对社区主任一职进行直接任命。尽管这种管理模式有利于政府对社区的管理及维护基层社会的稳定，但同时也压缩了社区居民自治的空间，从而难以形成社区多元主体共同参与治理的格局。[3]同时，笔者在调查访谈中也发现，W社区目前承接着医疗、卫生、治安、教育、扶贫等很多政府部门的职能，日常任务繁重，这也导致了社区管理人员工作难度加剧，在网格化管理过程中出现经费紧张等问题。但从目前的情况来看，出于对W社区所在县(市)的经济发展水平以及维护基层社会稳定等方面的考虑，其现有的管理模式还需要在W社区占有主导地位，从政府管理到社区自治还有很长的一段路要走。

2.社区网格管理人员的专业素养较低

据社区负责人介绍，W社区目前拥有初中学历的共有2人；拥有高中、中专及以下学历的共有18人；拥有大学专科及本科的共有30人；拥有研究生以上学历的共有2人，且本科学习社会学和行政管理学的比例较少，社区内工作人员持有社会工作师资格证仅1人，助理社会工作师资格证2人，社区管理人员的受教育程度差异较大，对于社区治疗和社区行政相关基础知识了解少，缺乏网格化管理的专业意识。笔者在调研中也发现，W社区内的一些工作人员有的仍然不熟悉网格化管理业务流程及相关制度；有的因不会使用办公软件，对自己“网格”内的数据只能手动统计。同时，有的网格管理员属于公益人员，流动性较大，没有明确的晋升空间，工作责任意识不强，这也导致其管理的网格区域内的工作没有连续性。以上可见，W社区具有专业知识、高学历的人员较少，现有社区管理人员对学习网格化管理信息技术以及操作信息化平台往往力不从心，无法满足城镇地区的发展，因此，不断引进专业的社区管理人员，加大人员培训力度仍将是W社区未来一段时间内的工作重点。

3.社区居民参与度较低

我国大部分城镇社区网格化管理模式推行较晚，居民对该模式的认识程度不够，参与的积极性不高，社区网格存在感较低。[4]目前，W社区居民网格化管理参与度不足的主要表现为以下三个方面：一是社区每个月会组织社区居民代表召开例会，但一些居民因忙于工作等原因会出现缺勤或早退等情况；二是政府下发的相关文件，社区管理人员在小区内张贴的较少，很多居民会对相关政策不知情；三是尽管社区服务的对象是所有居民，但社区内在政府事业单位上班的人员不愿意接受社区的服务，只愿意在遇到困难时，找自己所在的单位进行解决。同时，在走访调查的过程中，一些社区居民坦言，尽管他们对社区管理模式表示赞同，但因不知道参与的方法和渠道，导致了其不愿意参与到社区网格化管理中。同时，一些社区居民也表示，网格化管理模式尽管给社区带来了一些新的面貌，社区服务水平有一定的提高，但感觉变化不是非常明显，他们对网格化管理的作用仍然持观望态度。因此，W社区居民对网格化管理的认知还需要很长时间，社区委员会在提高网格化管理的质量以及加强网格化管理的宣传等方面还需要做大量的工作。

(二)存在问题的原因

目前，网格化管理模式在W社区仍然处于实践摸索阶段，在实际推行过程中还存在着一定的问题，因此，深入剖析其存在的原因对于提高社区网格化管理的质量有着重要的意义。[5]具体而言，W社区网格化管理问题产生的原因主要有以下三个方面：

1.新模式应用效果有待提高

综上所述，由于政府部门和社区工作人员管理理念和职能转变不到位等原因，W社区仍然实行的是科层制的行政管理体制，这就导致了新模式与旧体制之间的一定张力。一方面受传统的思维习惯和管理方式的影响，“完成上级传达的任务以及维护社区基本稳定”仍然是居委会工作的重点，这与网格化管理模式所强调的“服务”并没有实现很好的统一。另一方面，自网格化管理模式推行以来，尽管W社区正完成管理职能和角色的转变，取消了一些旧的职能，增加了一些新的职能，强调各部门的合作配合，并将所有的社区人员和事务纳入网格中。但这种新模式对社区与职能部门的协同办公提出了更高的要求，尽管县委县政府派出县(市)所管辖的所有社区委主任等社区工作人员到北京、上海、南京等大城市对社会管理经验进行学习并积极引进先进的硬件设施，但对于W社区而言，接受新的治理理念并运用到实际工作中仍然需要一个过程。

2.区域经济发展相对落后

W社区所在的区域地处黑龙江省西部，在黑龙江省66县(市)经济实力排行榜中仅位于第45名，经济发展水平相对落后，人才流失严重。一方面是受经济发展水平等方面的影响，W社区在党建、治安、计划生育、卫生医疗等工作的筹资能力有限，社区管理与服务的资金仍主要依靠政府投入。据社区委主任介绍，W社区每年办公经费、党建经费不足，而一些较为发达社区的活动经费普遍在30万以上，两者差距较大，而且W社区内企事业单位、民间组织筹集的赞助及社区自身收入和积累在资金来源中只占很小的比例，因此，地方政府的财政压力较大；另一方面，W社区所在的区域人才流失严重，特别是硕士研究生以上学历的毕业生回到家乡工作的较少，社区管理人员的年龄结构较大，接受新事物较慢，相关治理理念较为落后。

3.网格化管理制度法规缺失

网格化管理作为“加强和创新社区治理”的重要举措，目前仍处于实践摸索阶段，与其配套相关的法律法规还不完善。一方面，W社区在推行网格化管理的过程中，相关的法律依据只有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》以及当地的《街道办事处条件》等，参考的法律依据较少，因此，在遇到网格化管理的具体问题时，只能依据上级政府的指令或自身的实际情况进行人为的处理，随意性较大，规范性不足。另一方面，由于相关制度法规的缺失，W社区网格管理员的身份没有明确的定位以及相应的法律保障，有一些老资格的管理人员属于事业编制，而新引进的管理人员普遍是志愿者编制，两者在相关待遇上差异较大，这就造成了一些社区居民对网格管理人员的认可度较低且部分网格管理员在工作遇到困难时也会产生较大的困惑。

四、城镇社区网格化管理的优化措施

通过对黑龙江省W社区网格化管理的实践及其成效的分析，并对其存在问题的探讨，笔者对如何优化城镇社区网格化管理提出如下四点意见：

(一)转变管理理念，推动社区治理主体和目标合理化

受主客观条件的影响，在城镇社区管理过程中，政府仍然占据主导地位。尽管以政府为推动力量的网格化管理对于维护基层社会稳定等方面具有重要的作用，但此模式下社会组织和社区居民的参与热情较低，因此，城镇社区仍须加快推进社区居民与社会组织参与管理的进程，改变科层制的管理现状，从而推动社区网格化管理向扁平化、开放化方向发展。一是城镇社区应积极转变社区治理主体，建立政府、社区、社会组织的三方合作伙伴关系，使政府在网格化管理过程中充当协调者的角色，协调不同群体之间的利益诉求，调动多方治理主体的积极性。同时，社区居民及相关社会组织则应更多扮演主体角色，及时表达自己的利益，有效配置社区资源，从而形成一种多元主体的治理环境。二是城镇社区应积极转变社区治理目标，形成以居民为核心，以服务为导向，以实现“社区善治”为目标的多维度管理理念，积极发挥社区居民、社会组织等多方面力量，使城镇社区完成由“管理”向“治理”的转变。三是不断完善社区听证制度，激发社区居民参与社区决策和社区治理的热情，对于与社区居民息息相关的社区事务进行公示，以便社区居民监督和建言献策。打造网络、线下两个社区信息平台，定期进行社区事务推送，提高社区年轻人对于网格化管理的熟悉程度。

(二)加快社区人才建设，组建专业网格管理人员队伍

受多方面因素影响，城镇社区现有管理人员的受教育程度参差不齐，特别是一些资历较老的工作人员仍然凭着自己原有的管理经验进行工作，对新的管理理念接受较慢。但在新形势下城镇社区网格化管理的过程中需要一支专业的网格管理队伍作为支撑，因此，城镇社区应充分利用互联网等学习资源，如相关的干部教育网络学院、市委党校培训班、县委理论中心等教育平台，并通过外出考察或介绍先进地区网格化管理经验等方式，大力普及网格化管理知识，并根据社区管理人员的业务需要，有针对性地进行专业技能培训，提高工作人员使用“网格”的能力，从而全方位地适应网格化管理的需要。同时，城镇社区应及时与县委县政府进行沟通，有效解决派驻社区工作人员编制问题，完善社会保障制度，形成多维度的工资结构，以优厚的工资待遇和良好的工作环境吸引高素质专业化人才，从而提高城镇社区管理服务水平及推动网格化管理活动的展开。

(三)加强社区自治，有效提高社区居民参与度

我国法律明文规定，社区是群众自治性组织。但由于城镇社区的发展较为落后，社区在居民的日常生活中存在感较低，“自治”暂时难以形成，城镇社区应以多种形式对社区网格化管理进行宣传，让辖区内的居民充分了解网格化管理的重要性，激发社区居民参与热情，营造良好的社区管理服务氛围。一是城镇社区应通过向社区居民发放《网格化管理执行手册》以及在社区大厅设置社区网格管理宣传栏等方式，明确每一户居民所在的网格区域，明确每一个网格负责人及其联系方式，明确每一个网格管理员的工作内容和管理服务范围，增强社区工作的透明度，提高网格化管理相关知识的普及程度，从而让社区居民知道出现问题之后应该找谁或通过什么渠道解决。二是城镇社区应充分利用网格化管理的信息化和数字化等优势，通过整合本社区现有的民生服务、文体娱乐、党员活动室等文体活动中心，加强与驻区企事业单位、民间组织的合作，有效满足社区内居民的文化需要。三是积极开展社区联谊和志愿者活动，组建以党员为核心，社区居民、民间组织和企业爱心人士在内的医疗卫生、治安维护、法律咨询、文体娱乐、爱护环境等志愿者队伍，畅通为民服务渠道，建立起上下贯通的党群干群联系帮扶通道。

(四)整合社区信息服务平台，有效实现数据共享

运用网络化技术手段，实现信息直通车，在信息交流体系上实现扁平化管理。首先，社区工作人员可在借鉴“万米单元网格管理模式”的基础上，通过利用地图技术和网络技术，对社区内部的服务人员、企业和社会组织、困难群众进行数据采集，实现服务下沉和基础信息的全覆盖。其次，社区委员会可在社区内设立社会服务管理网络中心，设置网格化专业管理人员，打破社区内的信息壁垒，有效实现各单位信息联动和共享。最后，工作人员可先采集社区居民的基本信息，并将社区内的社保、计生、综治、公共交通、公共安全等不同信息进行兼并与整合，将社区附近企业的服务内容，网格化管理信息进行分门别类整合，并将相关信息快速传达有关工作人员，实现各职能部门的横向交流和联动。

“社区治理”是一项复杂艰巨的系统工程，在我国社会主义现代化建设中有着重要的战略意义。笔者在W社区实习调研期间，利用工作之余对该县的其他社区也进行了走访调查。尽管一个县(市)的所有社区都隶属于县委县政府的管辖范围之内，但由于每个社区所管辖的人口、社区的发展历史、社区领导的个人意志等都不尽相同，所以每个社区的工作方式也各有特点。因此，一个县(市)或一个社区应该推行什么样的管理模式取决于其经济实力、地理位置、文化环境等多方面因素，并没有一个“全能模式”适用于所有社区。但从W社区的发展方向上看，未来城镇社区网格化管理将会更加偏重于“服务”和“治理”，更加偏重于“组团式”服务，更加注重“信息化技术”的运用。由于城镇社区在经济实力上与大城市社区差距较大，无法进行大规模的资金投入，但其仍可以根据自身情况完善相关网格化管理制度、学习先进地区的管理经验、加大力度引进高素质专业化的管理人才，以实现社区善治的目标。