农村金融综合改革探索的成都经验研究

李宏伟

（中国人民银行成都分行营业管理部　四川成都　610041）

2015年7月，经中国人民银行、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和四川省人民政府研究，制定并印发了《成都市农村金融服务综合改革试点方案》，使成都市成为全国首个农村金融服务综合改革的试点城市。我们注意到，该试点方案与以往不同的最大亮点是将政府积极参与深化农村土地制度改革、改善农业生产经营条件、建立农村产权市场体系、调整支农政策使用方式等作为推动此次农村金融改革的重要保障。

按照试点方案所确定的指导思想、基本原则和主要目标，结合成都市的农业农村改革与发展实际，能否建立起较为完备的农村金融服务体制机制，在健全金融组织体系、创新金融产品和服务方式、优化金融生态环境及合理配置金融资源等关键领域、重点环节取得突破，将直接关系到改革试点的成败。

循着这样的思路，我们首先要对成都市农业农村改革情况有所认识，然后再分别厘清健全金融组织体系、创新金融产品和服务方式、优化金融生态环境、合理配置金融资源等与之对应的关系和所要达到的目的，有了这样的基础，农村金融改革的突破口就能够比较清晰地呈现出来。

一、成都市农业农村改革发展情况

从2007年获全国统筹城乡综合配套改革试验区，到2010年获首批国家现代农业示范区，再到2014年成为第二批全国农村改革试验区，成都市经过10年努力，在多个重要领域加大改革力度，促进了现代农业的跨越发展，农业竞争力显著提高，农民收入持续增长。2016年，全市（不含简阳①简阳市从2016年第三季度才由资阳市划归成都市代管，他们在这方面的数据与成都相比，差距较大。不包含简阳是为了能更好地说明成都市10年农业农村改革的情况。，下同）实现农业增加值491.97亿元，农村居民人均可支配收入18605元。

耕地流转、确权登记颁证占比高。2016年，成都市耕地流转面积452.7万亩，占耕地总面积71.3%，其中以出租、入股、转包方式流转的耕地分别占77.4%、10.4%、9%。全市共颁发《农村土地承包经营权证》179.96万本，颁证面积602.13万亩，达到总耕地面积的94.7%；涉及252个乡（镇）、2514个村、32613个组，村组完成面99.87%。按照“三权”分置放活土地经营权要求，建立了农村土地经营权证制度，共核发土地经营权证书4142本。从2008年开始，对承包土地进行实测确权登记颁证，探索建立了土地承包经营权长久不变制度，全市通过村民议事决定长久不变确权的村民小组31713个，占确权颁证村民小组总数的88.2%。

经营模式多样化。一是家庭规模经营，其中种植大户13153户，户平经营52亩；家庭农场778家，户平经营70.1亩；二是专业合作经营，建设粮经复合产业基地350.2万亩（含复种）；三是农业企业经营，农业企业超过9000家，户平经营113.5亩；四是股份合作经营，有股份合作社1102家，其中361家采取农业共营制②成都崇州的土地流转以土地股份合作方式为主，围绕保障粮食生产建立了“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务组织”共营制经营模式，较好解决了“谁来经营、谁来种地、谁来服务”的问题。经营模式；五是“大园区+小农场”经营，有大园区29个，内有小农场1297个，经营土地10.7万亩；六是托管经营，土地托管规模2.6万亩。

新型经营主体快速成长。全市市级以上龙头企业492家，其中国家级26家、省级129家。各种类型不同层次的农民合作社9684家，农业职业经理人7134名，新型职业农民2.8万人。

农业社会化服务体系开始形成。成都市县两级财政投资6.6亿元，全面建成146个标准化农业综合服务站，围绕新型经营主体需求，提供订单式、托管式等经营性服务，提供农机租赁、农资配送、劳务服务、粮食烘干、仓储营销、冷链物流等社会化服务。目前全市有农业社会化服务组织4603家。

农村产权交易市场初步建立。2008年成都市农村产权交易所挂牌成立，在所辖17个区县设立了分（子）公司，与全省10个市州、83个区县实现了联网运行。自成立以来，按照“统一信息系统、交易规则、交易鉴证、交易结算、交易监管、服务标准和分层交易”的模式，在资源、资产、知识产权、投融资等方面开展了4个大类21个小类流转服务，累计实现交易规模584亿元。实现农村土地综合整治项目融资102.8亿元、资产处置26.9亿元。

优化土地资源配置带来了经营规模的扩大和科技投入的增加，激活了更多的生产要素，提高了土地产出率、资源利用率和劳动生产率，全市土地规模经营率56.7%。构建新型农业经营体系带动了农业产业转型升级和新型经营主体加快成长，丰富了农业综合服务内容，催生出多样化的产业新业态，促进了农业产业链和价值链的延伸，全市新型经营主体带动农户面达81.6%。提升农业现代化水平促进了农业市场化程度的逐步提高，推进了集中成片的标准化农产品基地和农业园区建设，加快了农业优势特色产业和高端种业、设施农业发展，提升了农业机械化、信息化、品牌化水平，全市建成标准化规范化现代农业产业示范园区145个、示范基地253个，农机化率达68%③农业农村改革数据来源：成都市农委。。可以说，成都市农业农村改革所取得的成果也深刻地改变了农村金融的基础条件。

二、农村金融改革与农业农村改革的关系

成都市改革试点方案明确了农村金融改革的主要内容：完善金融组织体系，包括分类推进金融机构改革、鼓励发展新型农村金融机构和组织、探索开展农村地区普惠金融综合服务等。创新金融产品和服务方式，包括创新农村多元化的财产权抵（质）押方式、改进信贷管理模式、加大对重点领域的金融支持、完善担保机制、创新涉农保险服务等。优化金融生态环境，包括完善农村守信激励和失信惩戒机制、加强农村征信市场培育、探索统一的涉农动产融资登记等。合理配置金融资源，包括培育发展多层次资本市场、健全政策配套措施、积极发展债务融资、发展区域性场外交易市场、建立农业股权投资基金、健全农村产权交易市场、加大财税政策扶持力度、综合运用好各种货币政策工具、加强金融管理等。上述内容为成都市农村金融改革搭建起了总体架构——以改进农村金融资源配置为核心，以优化农村金融生态环境为基础，以完善农村金融政策扶持为支撑，通过在其关键领域和重点环节取得突破，建立包容、高效、开放、可持续和较为完备的农村金融服务体制机制，形成推动新型城镇化和农业现代化发展的金融支撑体系。

长期以来，我们对于农村金融改革的理解停留在如何解决以单一的农户为生产单元的资金需求上，很少去考虑农业农村改革对农村金融提出了什么新的要求，以及其与农村金融改革之间是什么样的关系等。中央提出发展农业产业化和实现现代农业要求之后，有的地方在农业农村改革特别是土地制度改革等方面先行先试，为农村金融改革提供了很好的条件。但遗憾的是，这些地区没有把农业农村改革所取得的成果与农村金融改革进行有针对性的对接，农村金融供给与需求中的问题仍然没有得到解决。从全国的情况来看，或是实施改革的基础条件④也是农村金融改革的外部条件，主要是土地等产权制度、基本经营制度、新型经营主体、农村产权市场等的改革和发展。尚不具备，加上地方政府不够重视⑤不少的地方政府认为，农村金融改革是金融的事，与政府关系不大。，金融迫于社会责任的压力只能领命“单兵突进”；或是实施改革的基础条件基本具备，但地方政府支持政策有限⑥政府出台支农政策时，都只把财政资金用在对农业经营者的奖励或补贴上。，金融面对经营风险敞口不愿“孤身冒进”。这两种情况共同反映出农村金融改革在面临基础条件和政府态度不一致的情况下的一种“无可奈何”状态。笔者认为，农村金融改革是要探索建立有利于促进现代农业发展的金融支持体系，而不是改良“维持小农经济状况”的传统金融；农村金融改革是要探索建立有利于引导加大农业投入的财政金融政策互动机制，而不是改良“政府与金融在各自领域”的支持政策。因此，无论是前一种情况还是后一种情况，要破解农村金融改革难题，都需要以政府加大农业农村改革为先导。

农业农村改革决定农村金融改革，农村金融是农村经济的血脉，因而农村金融改革又会反作用于农业农村改革。

迅速扩大的农业适度规模化经营，要求金融应当由小微额度的经营模式尽快向小微、中小、大中额度相互协调的经营模式转变。这种转变，一方面需要金融机构通过对自身经营管理、内设部门和业务流程进行调整和改进，以增强其对农业适度规模经营发展的适应能力；另一方面需要通过健全农村金融组织体系，以不同金融机构类型的多样化服务来满足规模层次更加丰富的农业经营。当前，在农村金融机构类型较少、竞争不够充分的情况下，建立“宽领域、广覆盖、可持续”的农村金融组织体系显得尤为重要。

农业产业转型升级、新型经营主体快速成长和农业综合服务配套跟进，要求金融服务由传统的、同质化服务方式尽快向现代的、差异化服务方式转变。在新的农村经营体系形成过程中，新型经营主体已经成为促进农业产业转型升级的重要力量，它的出现从根本上改变了农业的生产经营方式——实现了土地的集约化经营，资金需求也由原来以农户为主变成了以新型经营主体为主；农业综合服务的配套与完善，促进了农业产业链和价值链的形成，由单一的生产经营逐渐向为生产服务的烘焙、冷藏、储运、加工、质检、农机租赁、物流配送等综合经营延伸；体验式农业、休闲农业、观光农业、旅游农业的兴起为农村发展带来了更多的商业机会。这些都对如何加快金融产品和服务方式创新提出了更高要求。

新兴农业生产经营模式带来的农村资金需求主体的变化要求农村信用信息数据库的建设应当把新型经营主体作为信息采集对象。新型经营主体的快速成长对于实现我国农村基本经营制度有着十分重要的意义，它已逐渐并必将成为农业适度规模经营的主要力量，因此建立新型经营主体的信用信息数据库已经迫在眉睫。它对于培育新型经营主体守信光荣、失信可耻的诚信意识，减少交易成本，厘清新型经营主体与农村的各类产权关系，完善产权管理，改善金融服务等方面意义重大。它既是农业农村改革的基础，更是农村金融改革的基础。为此，需要确立农村信用体系的建设原则、建设主体和建设方法，密切地方政府与人民银行分支机构的协同与配合，加快促进地区金融生态环境优化。

现代农业发展和农业市场化程度的提高要求金融改革由“单兵突进”的方式尽快向政府与金融互动协调的方式转变。现代农业发展和农业市场化程度的提高集中体现在土地适度规模经营、农业技术投入增加、高标准农田建设、经营专业化技能提高、农业产业转型升级、农村要素市场形成等方面。这为明晰农村产权奠定了重要基础，也为扩大对农村产权赋能和增加农民的财产性收入创造了良好条件，有利于促进农业的市场化发展。金融的市场化如何与农业的市场化实现有效对接，比如怎样把农村新型经营主体的信用资源转化为信用资本以寻找解决融资难融资贵的有效方法，又比如怎样实现政府的财政政策和金融政策协调融合以提高政策对市场资金的引导效能，再比如怎样实现抵贷资产的市场化处置以激发金融对产权类融资的创新动力等，所有这些都要求我们必须加强制度建设、财金政策互动和要素市场培育，为合理配置金融资源创造条件。

反之，金融组织体系、金融产品和服务、金融生态环境和金融资源配置机制在逐步健全、加快创新和不断优化的过程中，也将对农业农村改革的进一步深化起着积极的推动和促进作用，进而形成农业农村改革和农村金融改革的良性互动。

三、成都市农村金融改革实施情况

按照试点方案所确定的改革任务和要求，2015年成都市政府与四川省发改委、四川省金融工作局和金融监管部门共同制定了《成都市农村金融服务综合改革试点的实施意见》，对66项改革任务明确了责任部门，其中有29项改革任务是由政府的多个部门分别牵头负责，形成了由19个政府部门、4家金融监管部门、所有金融机构和5家政府类公司共同参与的改革合力。两年多来，成都市从完善组织体系、创新金融产品和服务方式、优化金融生态环境和合理配置金融资源等各个分项改革领域切入，推动改革任务的全面落实。

（一）完善农村金融组织体系

发展新型金融机构和组织。2016年末成立的新网银行及天府金融租赁相继开业，仅半年其贷款余额分别为39.16亿元和19.04亿元。中垦融资租赁公司由市农业发展投资公司发起建立，已办理了1700万元农产品加工设备融资租赁业务。锦泰保险作为成都第一家法人保险机构自成立以来发展迅速，到2017年5月累计实现农业保险收入6.7亿元。设立了基于农民专合社的资金互助社，实现筹资5000多万元。探索农村地区普惠金融服务模式，目前全辖共设立“银行卡助农取款服务点”约4306个；ATM机覆盖208个乡镇，覆盖率96.7%；全面建设农村金融综合服务站，到2017年6月，全市拟建2770个村级金融服务站，有2133个在建中，已建成426个，拟建乡镇金融服务中心281个，有222个在建中，已建成54个；在20个村开展“惠农微银行”业务，使农户足不出村便可以办理小额存取款、账户查询、转账、代扣代缴、购买理财产品等业务。增设1家村镇银行，有4家实现增资扩股4.8亿元。设立了成都（川藏）股权交易中心和成都金融资产交易中心。

（二）创新金融产品和服务方式

探索“两权”抵押贷款新产品。结合实际探索具有自身特色的“两权”抵押贷款试点，在温江探索“土地经营权+花木”打捆抵押，崇州探索“授权职业经理人进行土地经营权抵押”，郫都探索“集中居住农房抵押”。到2017年6月三个区县累计发放土地经营权抵押贷款496笔、12.6亿元，发放农民住房财产权抵押贷款101笔、3.0亿元。创新更加多元的农村产权抵（质）押方式。适时开发财政惠农补贴担保贷款、花木仓单质押贷款、农产品仓单质押贷款、集体资产股权抵押担保贷款等新产品，截至2017年6月，全市农村产权抵押贷款余额117.4亿元，累计发放167.2亿元。扩大信用贷款产品范围。到2017年6月，崇州对农业职业经理人累计发放信用贷款158笔3333万元；成都农商银行开发标准化农产品“惠农时贷”系列22个，通过线上模式发放农户小额信用贷款800余笔近4000万元。突出重点支持领域产品开发。金融机构围绕成都市“一圈五带四区”现代农业总体布局，支持79个农业产业化生产基地，到2017年5月，全市农村基础设施贷余额1765亿元，温江等10个区县人民银行与政府部门围绕财政引导政策制定产业支持目录，实现融资23.2亿元；支持大规模推进土地连片经营，农发行对财政全额出资的100万亩高标准农田建设配套中长期贷款46亿元；双流等地探索集体建设用地使用权抵押贷款，为“小组微生”幸福美丽新村建设提供资金支持。创新涉农保险服务。目前全市已开办政策性农业保险21种，2016年全市农业保险累计实现保费收入30.3亿元，市县两级财政累计投入14.8亿元，已赔付15.9亿元，为101万农户提供120亿元的风险保障。

（三）优化金融生态环境

农村信用体系建设是改善农村金融服务的一项基础设施工程。随着成都市农业农村改革的持续深入发展，农业产业转型升级所带来的新兴经营业态、新的经营模式和新型经营主体，包括政府对农业农村组织、引导和管理方式的改进等，与过去相比，其发展环境和发展条件已经发生了巨大而深刻的变化。因此，实施好农村信用体系建设工程，需要与时俱进地充分考虑到这些变化，尤其是在汲取过去工作教训基础上，要把建设主体是谁、信用信息的采集对象是谁、依托谁来建设、如何应用信用信息数据库等重点问题弄明白。因为只有这样，我们才能够正确确立农村信用体系建设工程的建设定位、建设原则和建设方法。按照“建用结合”的建设定位，“政府主导、人行牵头、市场运作”的建设原则和“依托第三方”的建设方法，人民银行成都分行在崇州试点以新型经营主体作为信用信息采集对象，完成了系统的技术开发并从2016年7月开始进入试运行。到2017年3月，又扩大至彭州和都江堰，建立了包括基本信息、交易信息和辅助信息的信用信息数据库，至当年6月末三地共采集入库2395户信息。

（四）改善农村金融资源配置环境

市场环境和政策环境是影响农村金融资源合理配置的两个最重要因素。一是加快培育农村产权市场体系。2016年以来成都农村产权交易所在17个区县建立了分（子）公司，累计交易各类农村产权1.4万宗、金额584亿元，探索开展了农村产权交易鉴证业务；全国首家农村产权收储公司自2016年10月在成都市挂牌成立以来，已开展2笔2490万元涉农不良债权收储业务；温江区引入收储企业建立涉农抵贷资产收储联盟，彭州成立了专注于农产品仓单质押的仓储公司。二是着力建立健全支持性政策。为了发挥财政金融政策的引导和撬动作用，畅通和拓展融资渠道，形成农业资金投入可持续增长机制，成都市政府与金融监管部门共同推动，初步形成了农村金融改革方案、农贷通平台建设、金融服务站规范、金融激励措施、产业支持目录、风险补偿资金管理办法以及农村产权市场、农村电商等制度体系。三是发展直接债务融资和股权融资。2015年以来成都市通过银行间市场债务融资工具为涉农企业融资126亿元，涉农企业发行企业私募债32亿元；2016年以来成都银行、成都农商行先后获批中国交易商协会债务融资工具承销商会员资格，成都市现代农业发展投资公司发行的涉农融资平台中期票据10亿元获批；成都（川藏）股权交易中心作为全国唯一的跨省区域性股权交易场所，目前已为200家涉农企业挂牌展示⑦农村金融改革数据来源：成都市金融工作局、成都市农委、中国人民银行成都分行营业管理部。。

应当说，成都市在组织推动全市农村金融服务综合改革试点上下了大力气、用了真功夫，特别是在上述四个方面的关键领域和重点环节上亮点纷呈并取得了实质性突破。这在很大程度上得益于成都市的10年农业农村改革所取得的成果，得益于政府部门、金融机构等各方重视、积极参与，形成了推动改革的工作合力。但是，从上述农村金融分项改革中我们也看到：在如何处理好特惠金融与普惠金融关系方面还存在不足，在农村金融改革的整体推进中取得一些点上的突破还具有明显的碎片化特征。

四、农村金融分项改革的问题成因及解决思路

事实上，如果仅从农村金融的分项改革内容看，我们不难发现，无论面临何种条件，只要在某些方面多用一点力，让政府部门、金融机构等相关各方予以配合，几乎都能够获得“改革突破”的一些象征性效果，甚至还能将其作为改革的经验。至于今后通过什么方式将这些看似成功的做法变成可持续、可推广的成果，则没有深入地去思考，因为要达到这样的程度，需要付出更多的努力与艰辛。为了避免类似情况的出现，让已取得的各个分项改革成果可持续，成都市从一开始就对其可能出现问题的原因进行了全面深入的调查分析，并以此作为调整改革思路、端正改革方向、确定改革目标的重要支撑。

长期以来，我国由于受农业产业的弱质性、农村土地制度的特殊性和农业的弱商品属性等因素影响，使得农村市场化程度低与金融市场化程度高之间的矛盾难以调和。这一矛盾对于农村市场化程度低的地区来讲更为突出，即便是像成都这样在农业农村改革中先行一步并取得一定成绩、农村市场化基础较好的地区也依然存在。从供需双方来看，反映在农村金融需求方的问题主要是：风险不可控、信息不对称、环境不理想。风险不可控，农业生产经营的稳定性由于受气候、土壤、技术、经营方式、市场条件、政策适应性等诸多因素的影响，如果没有配套措施保障，金融投入会面临较大的风险敞口。信息不对称，面对农业经营主体因量大、分散、变化快和管理不集中的私人信息，金融机构要靠自身获取这些信息会付出很大的搜寻成本。环境不理想，因市场机制不完善、信用体系不健全、财金政策不衔接、综合服务不配套等，使金融机构存在较多的担心。这些问题也是造成“贷款难”的主要原因。反映在农村金融供给方的问题主要是：进入门槛高、融资成本贵、服务空白多。金融机构对于客户的融资申请，因过分强调安全性和盈利性而牺牲了流动性导致进入门槛高。金融机构对于符合条件的客户融资，在保证安全性的前提下用较少流动性去换取较多盈利性带来了融资成本高的结果。金融机构将网点和业务的重心向城镇转移，而忽视了在农村应当承担开展普惠金融的责任，导致服务空白多。这些问题则是造成“贷款难”的最大障碍。通过对上述矛盾和问题的归纳，我们可以得出如下结论：由于农村产权功能弱化、信用信息公共服务滞后、财政金融政策相互隔离，使得农村金融供给与需求之间缺乏有效的连接机制。表面看，这些问题似乎反映在农村金融供给和农村金融需求两端，但问题的因果关系表明，矛盾的主要方面是在农村金融的需求端，因此，应当先从需求端入手，以破解农村金融改革难题。

一是农村产权功能弱化。我国农村的产权制度具有其特殊性。耕地作为农户的最大产权，“三权分置”后从2016年至2017年，尽管全国人大在法律层面向部分地区通过临时授权，赋予了土地经营权的抵押功能，但因土地流转方式的多样性，加之在法律授权之外的严格政策限制⑧政策规定，土地经营权抵押必须逐个征得承包农户的书面签字同意。、缺乏科学的价值评估机制、尚不规范的产权交易市场、高成本的部门利益协调等，为农村产权市场建设增添了困难。农房是农户的又一重要财产，在全国人大临时授权赋予宅基地抵押功能的条件下，如果将宅基地与农房进行捆绑抵押，并且严格执行与抵押相关的政策规定⑨宅基地转让的政策规定：一是只能在本集体经济组织内转让；二是一户农户不能在同一集体经济组织内拥有两块以上宅基地；三是农房转让时必须拥有别的稳定居所。，这样的抵押不具有可操作性。地面附着物和各类经济作物涉及的类别繁多，要对其进行价值评估、颁证、登记、鉴证、收储、抵押管理等，由于缺乏基本的市场规范和公共服务，使得这部分财产的抵押功能被严重抑制。存货、仓储、农机、应收账款等动产质押也是金融创新的重要领域，但因其所对应的统一登记制度等市场配套严重滞后，导致动产质押功能难以实现。因此各类农村产权功能弱化，除法律和政策层面因素以外，都集中反映出建立健全农村产权交易市场体系刻不容缓。

二是信用信息公共服务滞后。农村土地制度改革有力地推动了农业适度规模经营的蓬勃发展，带动了新型经营主体成长并使之成为农业经营资金的主要需求者，它们登记注册后的基础信息分散在政府的各个相关部门。由此带来了两个问题：其一，金融机构非常渴望却难以从政府部门获得这些信息，更无力承担由自己收集这些信息需要付出的成本；其二，应该以什么样的方式来归集政府部门的这些信息并形成准公共产品，为金融机构提供公共服务。前一个问题涉及的是金融机构在业务经营过程中的一个重要的基础性需求，如果是单一的大客户，金融机构愿意为获得这一基础性需求支付他们认为比较便宜的价格；如果是整群的普惠客户，金融机构可能选择放弃这一基础性需求也不会支付他们认为相当昂贵的价格，而在农村，他们面临的绝大多数都是普惠客户。因此，我们应当把工作的重点放在解决后一个问题上，依靠地方政府实现对部门间的信息归集，创造性地开展农村信用体系建设。

三是财政金融政策相互隔离。金融政策是指人民银行支农再贷款等货币政策工具，它的最初含义是对符合条件的金融机构在支持“三农”时因资金不足而给予的流动性补充。随着流动性的逐渐宽松，开始向引导金融机构以较低的资金价格加大对“三农”支持的方向延伸。财政政策是指各地政府出台的支农惠农政策，虽然各地的力度不小，但由于各种奖励、补助、贴息、风险补偿等名目繁多，且政出多门、各自为政，政策效应并不理想。金融政策虽然突出了对金融机构的投向和价格引导，金融机构通常也只是在人民银行低利率资金的吸引下有限地接受其引导，当达到规定的放贷倍数时，便不再愿意继续增加投放，这是因为包括支农再贷款在内的所有贷款风险都要由金融机构自己承担。金融机构尽管乐意接受低成本的政策性资金，但他们更看重资金的安全性。他们甚至表示，如果能够把风险控制在适度的范围以内，愿意将更多的资金投向农村市场。因此，加强财政和金融政策的功能互补和互动融合就显得十分重要。

经过以上分析可以看出，“农村产权功能弱化、信用信息公共服务滞后、财政金融政策相互隔离”基本能够概括农村金融需求端存在的问题，这就需要由政府代表农村金融需求端，负责环境的打造和条件的提供，为农村金融供给的适时跟进增添动力。因此我们认为，农村金融改革的解决思路是：通过从农村金融需求端发力，搭建桥梁，联通农村金融供给与需求两端，为建立完备的农村金融服务体制机制创造充分必要条件，“提高农业市场化程度”和“建立财政金融政策互动机制”则是实现搭建桥梁的必要条件。

如前所述，成都市已率先在农业农村多个重要领域加大改革力度并取得显著成果，具体表现为：土地制度改革加快推进、经营模式呈多样化发展、新型经营主体快速成长、农村综合服务不断完善、产权交易市场体系逐步形成等，有力地促进了农业适度规模经营占比大幅提高，农业生产科技性投入大幅提升，使得单位经营性资金需求大幅增加。农业产业转型升级速度加快，农业产业新兴业态加速呈现，农业产业链、价值链得以持续延伸，使得农业产业对资金的需求已经由生产领域扩展到流通等服务领域。农业市场化与金融市场化的差距正在加快缩小，可以说，成都已经具备了搭建桥梁、联通农村金融供给与需求两端、推动农村金融改革的必要条件，但是还不够充分。需要我们继续努力，以缩小农业市场化与金融市场化的差距。

五、创建“农贷通”平台助推农村金融改革

（一）成都市“农贷通”平台建设情况

成都市在建立政策引导机制时始终聚焦农村金融改革的指导思想、基本原则和主要目标。国家部委和四川省政府文件明确了改革的基本原则是：市场导向、政策支撑；分类推进、突出重点；风险可控、可复制推广。改革的主要目标是建立较为完善的农村金融服务体制机制，在金融组织体系、创新金融产品和服务方式、优化金融生态环境及合理配置金融资源等关键领域、重点环节取得突破。

改革实践中，诸如农村普惠金融较为薄弱，农村金融改革在一些点上的突破具有碎片化特征，以及信用信息公共服务滞后，财政金融政策相互隔离，抵贷资产市场化处置难等问题，迫切需要找到一种方法，能够将这些问题加以综合考虑并得到有效解决。人民银行成都分行充分听取各方意见，特别是对财政金融政策互动融合的可行性作了深入论证，经过对“农贷通”平台建设思路的反复研究、调整、修改，最后结合成都市实际，确定了“农贷通”平台建设的指导思想：围绕农村金融供需双方的问题与关切，通过改变财政金融政策引导方式，提供信用信息公共服务，实现融资与产权市场的链接，将已取得的各个改革成果加以整合，来综合解决金融机构担心的“风险不可控、信息不对称、环境不理想”以及农村经营主体担心的“进入门槛高、融资成本贵、服务空白多”等问题。为此，在成都市形成了由市农委牵头、相关部门共同参与的“农贷通”融资综合服务平台建设工作机制，把“农贷通”作为推动农村金融改革的重要抓手。

“农贷通”平台建设能否成为搭建桥梁联通农村金融供给和需求两端的重要基础呢？我们可以从“农贷通”平台的构成要素和发展定位来看。“农贷通”平台的构成要素包括财政金融支持政策及风险补偿、信用信息数据库及征信服务、融资对接及抵质押物的市场化处置。它们与“提高农业市场化程度”一起，为成都农村金融改革提供了充分必要条件。

1.财政金融支持政策及风险补偿是以政府贴息、奖励、风险补偿和人民银行支农再贷款等货币政策工具为杠杆，将政府的风险补偿资金由原来优先保障支农再贷款的安全，变为优先保障金融机构信贷资金的安全。成都市各区县政府拿出不少于500万元，市级政府6000万元，加上其他支农资金4.5亿元，拟设立不低于6亿元的风险补偿资金，按照规定的比例分别用于农村产权直接抵（质）押贷款、惠农担保贷款和信用保证保险贷款的风险分担；人民银行成都分行营业管理部每年拿出不低于8亿元支农再贷款和8亿元再贴现，用于符合条件金融机构的流动性补充或对投向与价格的引导。财政金融政策引导方式的调整打消了金融机构对“风险不可控”的担心，增强了金融机构进入农村市场的吸引力。它是“农贷通”平台的核心和灵魂。

2.建立以新型经营主体为对象的信用信息数据库并提供征信服务。信息由政府部门掌握的基础信息、农村电商的交易信息、金融服务站采集的辅助信息构成。按照“易得性、可靠性、完整性”要求，首先由人民银行与金融机构在充分沟通基础上建立信用信息指标体系、筛选确定出具体指标，其次由人民银行对信息指标进行分类，按不同归属分解到政府相关部门，最后由政府确定牵头部门，定期通过电子报表将更新数据汇总后导入数据库。数据库由成都市金控征信公司负责建设，政府将其作为特定产品为金融机构和借款人提供公共服务。目前，成都市各区县政府已分别出资35万元，市级政府800万元用于数据库建设。在先行试点的崇州市、彭州市和都江堰市已经完成对2395户的信息数据录入，计划2017年下半年完成对全市13个区县信息数据的录入。在此基础上，逐渐形成全市农业经济大数据，为融资对接提供信用信息应用，为金融机构提供征信产品服务。农村信用体系建设作用的发挥打消了金融机构对“信息不对称”的担心，提高了经营效率，降低了运营成本。同时，农村信用信息数据库也是“农贷通”平台的基础和操作平台。

3.在信用信息数据库基础上实现融资对接，并同步实现与成都市农村产权交易系统的互联互通，为抵贷资产提供市场化处置服务。一方面让金融机构从获得信用信息服务和财政金融政策支持中感受到服务环境和政策环境的改善，另一方面也让金融机构从获得抵贷资产市场化处置服务中感受到市场环境的改善。到2017年6月，金融机构通过“农贷通”平台发放贷款591笔、金额3.4亿元，目前办理一笔信用贷款由5天缩短为2天，办理担保贷款也比原来节省了三分之一的时间，初步实现了“让信息多跑路，农户少跑路或不跑路”的目的。成都农商行、成都银行等银行业金融机构和农产担、川发展聚信基金与成都市农村产权交易所签订了合作协议，共同在资产处置等8个方面开展合作，下属分（子）公司协同金融机构已开展“两权”抵押融资1.9亿元，“收储”2.6亿元。市场化处置机制的建立打消了金融机构对“环境不理想”的担心，是“农贷通”平台的助推器和催化剂。

（二）“农贷通”平台的发展定位

1.依托村级金融服务站。村级金融服务站的职责：一是应用“农贷通”；二是办理“微银行”业务；三是开展宣传咨询培训及信息采集。其中，“微银行”是指商业银行提供的简于ATM却优于POS的一种多功能（账户查询、小额存取款、转账、代缴代扣、购买理财产品等）一体机，将它布放在村上有现金流的小卖部。宣传咨询培训及信息采集即指为金融机构办理经营性业务开展的辅助性服务、为金融监管部门反假货币等开展的政策宣传服务、为政府部门“打击非法集资”等开展的行政化服务、为征信机构采集辅助信息开展的制度性服务。目前，成都市政府以购买服务的方式建立金融服务站，明确了统一标识、规划了办公区域、配置了设施设备、聘请了金融联络员。金融服务站的建立实现了在不增加金融机构网点的情况下，将存、贷、汇等基本金融服务覆盖至村，既填补了地域上的金融服务空白，也填补了业务种类上的金融服务空白，金融服务“最后一公里”问题的解决使成都市的农村普惠金融得以真正实现。

2.运用“互联网+融资”模式。运用现代信息技术，通过平台信息网络互联互通和综合服务体系全覆盖，使得农村金融市场环境得到实质改善，农村产权要素得到有效激活，农村产业融资能力得到整体提升。平台系统建设坚持“统一性、先进性、成熟性、实用性、可扩展性、安全性”原则，由核心系统、接入资源和应用服务三个部分组成。核心系统利用互联网或业务专网方式接入各类业务、数据信息资源，利用先进的业务调度及大数据技术进行业务与数据融合，面向政府及金融监管部门、金融机构、涉农产业链企业、农村经营主体等提供丰富的在线业务；接入资源包括“农贷通”财政金融互动融合的政策资源，金融业务对接和扩展资金聚合渠道的金融资源，实现信用信息、项目信息、交易信息等各类资源的汇聚、互通、分析和展示的数据资源，产权交易和收储服务数据及相关业务的要素资源，农业产业各个环节进行生产要素等对接的产业资源，以及村务、物流等服务资源。应用服务包括向政府、金融机构、经营主体和产业链提供的融资对接、风险分担、信用信息、商品交易、产权处置、政策宣传等服务。目前，该系统已由崇州试点扩大到都江堰和彭州，形成了包括三个县区域性“农贷通”系统，为在2018年下半年升级为全市的“农贷通”系统奠定了坚实基础。

3.提供开放式融资公共服务。“农贷通”平台的系统建设架构包括市、县页面。市级页面以宣传引导、成果展示为主，发布农业政策尤其是“农贷通”相关政策，对成果进行多维度展示；县级页面是在本县域内进行融资对接的直接载体，由于金融的属地化经营原则和各县不同的农业产业特点，因而该页面的系统模块使得各个县能够各具特色和保持相对独立。县级模块作为全市系统的重要组成部分，可以在市、县之间任意切换，并与风险分担、审核等功能实现联动。“农贷通”平台系统端口直接延伸至乡（镇）和村的金融服务中心（站），各区（市）县的金融机构可以从“农贷通”平台进入到本辖区的系统模块，通过客户（新型经营主体）信息资源对其进行评级和授信，其放款只要投向和利率符合相关规定，即可享受政府的风险补偿或人民银行的支农再贷款等政策支持；借款人利用PC或移动终端即可从“农贷通”平台进入到本辖区的系统模块获得金融服务，也可以进入市级系统获得政策咨询等其他服务。

4.坚持市场化发展方向。市场化运作是“农贷通”平台可持续发展的前提。只是在农业农村市场化发展初期，许多与农村市场相关的要素发展还远未完善、规范和配套，因此需要政府加以引导。当农业产业化发展和农村产权制度改革有了一定基础之后，如何发挥财政与金融政策的协同效应就显得尤为重要。我们知道，在吸引金融机构加大对农业投入方面，财政政策具有分担风险的优势，金融政策具有补充流动性或引导投向和利率的优势。但是农村金融改革的政策性支持只能是阶段性的，最终必须让位于市场，那么，“农贷通”平台是怎样由政策支撑让位于市场的呢，我们可以从平台的运行逻辑中找到答案：金融机构投入政策性资金投入=政策性杠杆率。政策性杠杆率的高低取决于违约率的高低，即违约率越低，政策性杠杆率越高，反之则相反。当违约率降低到一定程度时，市场风险投资的进入意愿会有所增强，直至逐步替代政策性的风险分担。

5.汇聚各类不同性质的资金。新型城镇化和农业现代化的发展对融资的需求将是多层次和多样化的，这就要求必须加快农村投融资体制改革，除目前的间接债务融资需求外，直接债务融资需求、股权融资需求、众筹融资需求、投贷联动融资需求、产业发展投资和风险投资需求、银政银保银信政保等跨界服务和产品需求将会加快增长。因此，“农贷通”平台可以充分利用目前所拥有的政策支撑优势，以及下一步市场化发展的现代信息化服务优势，待间接债务融资发展较为成熟后，将加快拓宽不同性质资金的汇聚通道，实现间接融资与直接融资的平衡发展。以“应贷尽贷”为目标。力争用3～5年时间，实现对农业经营主体的“应贷尽贷”。

这里需要重申的是，“农贷通”平台不是农村金融改革的全部，更不会替代各个分项改革的具体内容。从其构成要素和发展定位看，它的任务是将一些在点上取得的改革成果纳入平台进行整合，以促进其可持续地发挥系统性效应。它在所涉及的“市场导向、政策支撑、服务创新、金融生态、互联网+、资源配置”等关键词中，都与改革文件所确定的指导思想、基本原则和主要目标高度契合。“农贷通”平台突出财政金融政策互动这一核心机制的建立，成为实现搭建桥梁，联通农村金融供给与需求两端，推动农村金融改革充要条件的关键。它是集“普惠金融、财金政策、信用体系、产权交易、资金汇聚、现代服务”为一体的融资综合服务平台，也是推动成都市农村金融改革各项任务全面落实的重要基础性工程。

六、结论

关于农村金融改革问题，其实多年来全国各地一直都在探索，但是总体来看效果似乎并不理想，这是因为没有弄明白农村金融改革的真正含义。成都市农村金融服务综合改革的实践证明：农村金融改革不只是金融的事，更不只是涉农金融机构的事，它是一个需要有政府部门、金融监管部门、金融机构、相关第三方机构等共同参与的系统性工程。农村金融改革不只是要解决农村金融供给端的问题，更需要解决农村金融需求端的问题，从着力于解决这些问题中科学搭建连接农村金融供需两端的桥梁。农村金融改革不能只满足于取得应景似的“成果”，更不能浅尝辄止地避重就轻，需要下大力气花真功夫建立完备的农村金融服务体制机制。农村金融改革不是只解决小农经济的融资问题，也不是只解决现代农业的融资问题，而是要根据各个地区的不同生产力发展水平实现对多样化服务需求的农村普惠金融。