我国住房体制改革逻辑思路及政策建议

单克强

（中国建设银行江西省分行　江西南昌　330006）

党的十九大提出了“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。十九大后第一次中共中央政治局会议提出，加快住房制度改革和长效机制建设是2018年要着力抓好的一项重点工作。

一、我国上世纪末住房体制改革的成效及问题

在建国以来的计划经济时代，我国城镇住房供给实行福利分配制度，由职工就业所在企事业单位实行排队分配，而由于单位负责人话语权过大导致住房分配不公和矛盾，而且重积累轻消费导致住房投资规模较小，以至于城镇居民住房长期处于严重的短缺状态，成为制约经济发展和改善人民生活的短板，改变住房供应的福利分配制度成为改革的焦点。国务院于1998 年下发《关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知》，要求停止住房实物福利分配，稳步推进住房商品化，加快经济适用住房建设，发展住房金融等措施，明确了家庭收入低、中、高分别对应廉租住房、经济适用住房和商品住房。鉴于改革初期住房特别稀缺，住房制度的改革选择效率优先的市场化体制，建立了以市场化为主的住房供应和分配体系，为本世纪我国住房市场快速发展奠定了基础，较好满足了广大居民住房需求，大幅改善了居住条件。2016年，我国商品住房竣工面积达到7.72亿平方米，为2000年的3.45倍；商品住房销售面积达到13.75亿平方米，为2000年的8.3倍；城镇住房人均建筑面积由2000 年的 20 平方米提高到2016年的36.6平方米。上世纪末这次住房体制改革取得了巨大成就，但住房领域仍然存在结构不合理、分配不合理、过度投资和金融风险积累等突出问题，导致住房建设快速发展与中低收入群体住房难的严重矛盾。

（一）商品住房一枝独秀而保障住房严重不足

我国当前住房供应结构中商品住房占垄断地位，2016年，商品住房施工面积占城镇住房面积的78.9%，比2000年提高51个百分点；商品住房竣工面积占城镇住房面积的45.0%，比2000年提高29.7个百分点。而保障性住房供应明显滞后且大量偏向棚户区改造，廉租住房在保障性住房中总量还非常小，经济适用住房每年竣工套数比较少，与商品住房相比呈逐年下降趋势，2000～2010年，经济适用住房竣工套数与商品住房比重由28.2%下降到6.6%。在取消福利分房后，由于强调住房作为经济发展支柱产业的地位，而忽视了对中低收入群体的保障性住房供应，因而形成了商品住房一枝独秀的局面。当前住房体制对低收入群体的保障性住房供应缺乏保证，对各种收入阶层群体不能达到全覆盖。其一，各种收入阶层存在住房供应的断层。对不同收入阶层的住房供应缺乏连续性，廉租房、公租房、经济适用房、商品房的断层之间不能自动融合。其二，住房制度设计忽视对新居民的覆盖面，进城创业就业的年轻一代是国家的未来，他们所在的城市应当在收获其社会贡献的同时给予其社会保障。其三，保障性住房的进入退出机制不健全，对保障性住房分配缺乏监管、退出缺乏制约机制。其四，中等收入阶层是社会劳动者的中坚力量，反而成为既不符合住房保障条件又买不起商品住房的“夹心层”，这部分家庭的住房困难问题在现有住房供应体系中缺乏有效的解决办法。

（二）对商品住房过度投资导致房价泡沫膨胀

房价快速上涨超过了广大居民收入承受能力，房价泡沫在不断膨胀，住房被资本垄断的问题日益突出。2016年，全国商品住房销售平均价格上涨10.06%，上海、北京、广州分别上涨31.82%、28.28%、24.19%。2004～2016年，商品住房价格年均上涨8.9%，比同期年均商品零售价格指数高7.1个百分点。我国经济高速增长没有带来住房购买力的增长，居民收入高速增长并没有赶上房价上涨速度，房价泡沫在逐渐积累。一是我国房价收入比在2004～2016年为6.85～8.13倍，明显高于新加坡（5倍）、德国（3.3倍）、美国（3倍）、曰本（4倍）、韩国（3.8倍）等国，也高于发展中国家一般为3～6倍的合理水平，房价存在一定的泡沫。二是从存量房的价值与GDP比值看，据侯为民（2014）有关研究估算，我国存量房的价值与GDP比值为329.4%，明显高于美国次贷危机前2006年的170%，与日本20世纪80年代经济危机前（1989年）的375%相当，以房地产财富水平判断也存在泡沫。

（三）我国住房贷款金融风险在逐步积累

2016年末，全国房地产贷款余额为26.7万亿元，同比增长27.0%，增速较上年末高6.31个百分点。2016年全年，新增房地产贷款5.7万亿元，占各项贷款新增额的44.6%，较上年末扩大13.4个百分点。房地产贷款余额占各项贷款余额的比重由2004年的13.45%逐年上升到2016年的25.04%。由于我国房地产发展及房价还处于上升时期，房地产贷款仍然表现为较低的风险状态。据银监会2016年报数据，房地产行业不良贷款率为1.04%，低于对公类不良贷款率0.66个百分点；个人按揭贷款不良率为0.36%，低于全部个人不良贷款率0.4个百分点。

（四）稀缺的住房资源没有得到合理配置

“房子是用来住的”，居住特性是住房功能的本源。我国住房资源尤其是中心城市住房资源是比较稀缺的，而住房又是人民群众的生活必需品。当前我国商品住房被投资投机者囤积而大量空置，据西南财经大学甘犁教授估算，2014年我国城镇住房空置率22.4%；中央党校研究员周天勇估计，2015年底我国城镇住房空置率约在20%～25%之间，为6500万～8800万套之间。人民日益增长的美好生活需要，对住房供应是要求符合收入水平的合理价格，而不是需要几代人的积蓄和未来身家做抵押。如果说在住房供应极度缺乏时期的住房体制改革，主要是以效率优先促进扩大住房供应规模，但随着住房市场主要矛盾由供应制约转化为有效需求制约，住房领域利益格局也将发生根本性变化，那么对住房资源配置原则就应当从优先效率转向优先公平，对住房资源配置方向必须从投资需求向住房自住需求倾斜，住房发展应当从扩大供应转化为合理分配，把稀缺住房资源配置给有自住需要的居民。

二、市场经济国家住房体制的借鉴与警示

美国住房表现出市场化和资本化特征，资本通过信贷及其证券化深入参与住房市场。尽管美国市场机制比较完善和成熟，资本在住房市场具有比较充分的竞争性，但仍然避免不了泡沫破裂引发全球金融危机。德国住房市场受到政府管控，金融对住房的商业支持并不活跃，住房表现出较强的消费品特征，住房价格保持长期稳定的水平，因而德国没有发生住房泡沫挤压实体经济的问题。日本在二十世纪八九十年代经济由高增长转向正常速度，住房市场泡沫破裂严重冲击金融体系，但由于日本保障性住房体系比较完善，在房地产泡沫时期有效保护了中低收入阶层的利益，在房地产泡沫破灭以后对社会经济也起了稳定的作用。新加坡被认为是住房问题解决得比较好的国家，主要得益于公共住房（又称“组屋”）的模式，而我国与“组屋”类似的经济适用房模式并不成功，说明这种城市国家的住房模式移植到区域发展严重不平衡的大国必然水土不服。

（一）国际住房体制模式的借鉴

1.美国住房资本化模式。20世纪20年代末之前，美国政府几乎没有制定住房政策，直至1929～1933年的世界经济危机对金融体系的威胁，美国政府开始干预住房金融市场，主要是鼓励支持商品住房进行金融创新，但没有建立对社会贫困阶层的住房保障。美国的住房体制受金融创新的影响比较大，比如开辟出许多复杂的金融工具，如抵押贷款债券等，通过证券化构成了投资者直接对购房者的贷款，并且可以随时对证券进行转让。到2006年，美国抵押贷款占GDP比重已高达76%。美国住房体制表现为高度商品化和投资属性的特征。

2.德国住房市场化模式。德国住房体制特点为自有住房率比较低，对私人住房出租市场进行管制，根据德国联邦统计局的数据，1999年德国的自有住房率为41%，私人出租房为42%，各类公共与社会住房为17%。德国出租住房中绝大多数出租房都是由私人房东和住房合作社提供，2008年社会性租房（包括政府补贴的公租房和保险等机构投资的租房公司）的比例仅9%。德国的住房供应基本是完全市场化运作，政府对住房供应的干预和直接补贴很少。德国法律规定，对于房价、房租超高乃至暴利者，地产商、房东要承担刑事责任。因而，资本对住房投资炒作受到很大制约，住房市场活跃也与经济繁荣呈非相关性。

3.日本保障性住房模式。日本住房体制以市场化的商品住房为主，对中低收入家庭则是通过保障性供应，由政府支持提供保障性住房的非营利机构主要有三家。住宅都市整备公团(在各地设有支社)由国家出资，面向中等收入家庭出售和租赁住房，供出售的保障性住房价格为中等收入家庭年收入的5.3倍，供出租用的住房平均月租金约占租户家庭月收入的15%；地方政府住宅局则为低收入者提供租赁型住房，实行政府定价，1983～1990年房地产泡沫时期租赁价格年均只上涨了4.4%；日本住宅合作社作为市场与政府之外的第三方资源配置手段，通过互助合作的形式解决城市化进程中大批工薪者的住房问题，没有政府出资和补助资金。日本政府在土地、税收等方面给予保障性住房一定的优惠政策，能够有效降低住房的成本，使中低收入居民有足够的购房支付能力。

4.新加坡组屋供应模式。新加坡的住房特点是政府提供公共住房又称“组屋”，公共住房的价格以居民平均收入水平决定。“居者有其屋”政策实施时，事先算出老百姓能承受的价格，比如按普通家庭 4～6 年的收入测算出房价是多少。

（二）西方住房资本化风险的警示

美国住房次贷危机引爆了2008年开始的全球金融危机，在本轮全球金融危机之前，西方国家正在经历前所未有的住房资本泡沫，经合组织（OECD）20个国家在2009年以前持续20多年的时间，实际房价增速超过GDP增速的有15个、占75%。房价增速超过经济和收入增长意味着居民随着收入上升住房购买力反而下降，这种违反经济规律的现象是不可持续的，可能导致房价泡沫突然破裂和危机爆发。1970～2005年经历过两次下跌且最大跌幅超过30%的国家有芬兰（50%）、瑞士（41%）、瑞典（38%）、丹麦（37%）、意大利（35%）、英国（34%）、西班牙（32%）、日本（31%）、韩国（48%）等。西方住房资本泡沫引发周期性金融危机警示我们，不能任由资本加杠杆对住房市场炒作，制造资本泡沫。

三、我国住房体制改革的逻辑思路

效率优先的市场化体制必然要吸引资本，由于资本逐利的冒险本性和对稀缺资源的垄断，通过杠杆融资推高房价脱离广大居民的购买能力，进而形成住房资本泡沫膨胀、破裂、金融危机的周期性循环。新时代中国特色社会主义思想强调“必须坚持以人民为中心的发展思想”，明确了“靠谁发展，为了谁发展”这一发展的根本问题，“为最广大人民根本利益和美好生活”是发展的唯一目的，“惠及最广大人民群众”是住房体制改革的基本逻辑。

（一）立足点要面向城市化进程中的新居民

发展不平衡不充分将长期是我国社会的主要矛盾，在相当长时间内，我国人口和劳动力还将向经济发达地区城市转移，解决城市新移入居民的住房短缺是住房改革的重要目标。我国城市化进程进入了高速发展轨道，年轻一代是城市化和现代化的生力军，进城创业和毕业就业都需要在城市发展，他们都希望通过劳动创造能够在城市购买住房，实现追求美好生活的梦想。住房是阻碍年轻一代融入城市发展的重要因素，也导致这些外来创业、就业新居民与原市民存在隐性的群体等级隔离。城市化进程不能忽视年轻一代进城就业的住房需求。当前商品住房体制主要是解决“宜居”的问题，只有中高收入阶层才能承受市场化的商品住房价格；对中低收入阶层主要是通过保障性住房解决“安居”问题。当然人民对美好生活追求的住房目标是宜居，但首先要为广大中低收入居民提供住房保障以实现安居，同时随着经济社会发展商品住房从高收入向中等收入推进以扩大宜居群体，从而逐步推进住房安居和宜居的全覆盖。对住房改革的制度设计，特别要对年轻一代城市新居民提供保障性住房，否则这些城市建设的生力军就难以安居，满足人民群众美好生活对住房不断增长的需求将成为空话。

（二）住房以去资本化让自住消费的劳动者受益

把住房作为资本品投资和允许资本杠杆介入，由于资本逐利的本性导致住房在资本依附下的资本化，包括通过融资购买住房进行非自住的投资，或者用住房抵押融资进行投资活动，而居民购买自住需要住房的按揭贷款是分期付款的消费行为，不属于住房资本化。住房市场由融资杠杆资金创造虚拟需求推高房价形成泡沫，由于西方住房市场长期存在资本依附的资本化，对资本主义经济而言房地产市场泡沫是常态化，从超过社会资本回报平均利润及风险补偿的部分反映泡沫大小。资本泡沫膨胀是通过泡沫吸纳社会财富的过程，资本泡沫破裂是把财富归还价值创造者，因而资本泡沫扩大与缩小就是财富分配在资本与劳动之间的转移。资本与劳动始终在为社会财富分配进行博弈。西方经济制度和理论一贯偏向资本主导财富分配，资本通过泡沫膨胀吸纳财富与泡沫破裂抄底来获取暴利。我国在资本稀缺性时代也默认资本在财富分配中的主导地位。马克思经济学认为劳动是价值的唯一创造者，资本在价值创造中起辅助作用，资本泡沫是比直接榨取剩余价值更快的掠夺劳动价值的方式。住房体制改革必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持以促进人民共同富裕实现美好生活为价值导向，应当扭转住房资本化泡沫对劳动价值的掠夺，因为住房市场存在资本依附就必然存在资本泡沫，要抑制住房价格泡沫就必须对住房割断资本依附，在对居民住房自住消费提供按揭贷款的同时，坚定削弱住房投资品属性，让房价水平与劳动者收入相一致，保持在广大群众通过辛勤劳动能够承担的合理水平。决不能允许发生资本站在住房资本泡沫泛滥的食物链顶端，对劳动者住房自住消费进行蓄意掠夺。

（三）住房资本泡沫风险应该由投资冒险者自担

“住房不是用来炒的”， 但资本具有逐利的本质特征，如果不接受对住房投资炒作，就否定了住房的投资属性。由于住房涉及千家万户居住生计以及房贷绑定银行的利益，住房资本泡沫破裂对社会经济破坏的后果比较严重，因而政府对房价下跌具有“救市、托市”的冲动，在一定程度上使大众形成对投资住房的金融冒险共识。商品和资本品都必然有涨有跌，要认识和区分短期波动与大涨大跌，普通商品的特性是随着供求关系改变出现短期波动，资本品的特性是随着融资炒作而大涨大跌。因为资本获取暴利最快捷方式是制造资本泡沫，或者对资本泡沫破裂的抄底，因而价格短期大涨大跌是资本的本性。如果承认住房作为投资品的属性，就要接受住房价格大涨大跌的特点，房价短期大涨大跌属于资本价格正常的波动，房价有涨有跌实质上就是表明价格的长期稳定，只有房价长期持续大涨才是危险的，而房价长期持续大跌就可能导致银行危机。所以从逻辑上分析，短期看房价大涨就必然有大跌，而绝不是短期房价大涨就不允许大跌。由政府干预房价合理回归的结果往往是房价长期持续上涨，这将埋下系统性金融风险发生的隐患。如果不允许资本化的住房价格正常波动，在房价持续疯狂上涨后只涨不跌的神话中，当广大劳动者付出毕生积蓄和负债，终于有房的一天就是房价泡沫轰然破裂的时候，就好比股市泡沫，当股票大量转移到中小投资者手上就是股灾之时。由资本通过银行融资制造房价泡沫获取暴利，而由广大自住需求的劳动者承担资本泡沫破裂的风险，这是不合理的。住房资本化泡沫风险应该由投资者自担，而不是只依赖政府的“救市、托市”。

（四）要彰显新时代中国特色社会主义制度自信

我国住房市场呈现供应增加、价格上升、购买力下降的特征，住房领域主要矛盾从供应短缺转向了有效需求不足，仅靠市场调节和政府调控都已经无法解决当前住房领域的主要矛盾，解决住房领域的矛盾和问题需要体制改革的思路，中央决策推进住房体制改革恰逢其时。在住房体制改革中坚持新时代中国特色社会主义的制度自信、中国特色社会主义制度的高度开放与极大包容，更宣示了中国特色社会主义制度极强的消化与吸收能力。对住房体制改革要坚持开放、包容、多元的原则，对美国、德国、日本、新加坡等国家的住房体制模式可以参考借鉴，比如美国住房体制对商品住房成熟的市场化运作机制、德国住房体制对资本杠杆插手住房市场的法律性限制、日本住房体制对低收入阶层的保障性供应、新加坡住房体制中政府对中低收入群体补贴提供廉价住房。但在学习和借鉴国外经验的过程中不能失去自我，不能照搬西方国家住房体制，更不能在西方国家住房体制中寻找现成的答案。比如美国住房体制将住房纳入资本化轨道，由于资本不会满足获取平均利润，制造住房资本泡沫获取暴利是资本的本性，资本泡沫膨胀、泡沫破裂和金融危机是西方经济循环的规律和特点。住房资本化对社会经济危害很大，住房体制改革就是要坚定地去资本化。制度自信要求住房体制必须符合中国国情和劳动者利益，住房制度改革方向只能是创造中国特色，要把坚定制度自信和改革创新统一起来，不断推进住房体制的自我完善和发展。

四、对我国住房体制改革的建议

以人民为中心的发展思想要求广大群众实现宜居目标，那么就要坚持将商品住房作为住房供应的主渠道，因而必须着力于化解高房价与购买力不足的矛盾，住房体制改革的思路要立足于房价去泡沫，落实“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”。但市场化供应主渠道决不是商品住房一枝独秀，共有产权和公租房等保障性住房是住房供应体系的必要补充，当前既要大力推进住房保障又要防止福利陷阱，对商品住房要逐渐剥离资本属性实现去资本化，让住房回归生活消费品的居住属性。

（一）多渠道供给住房，实现各收入阶层无缝隙全覆盖

中央提出了构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，针对低、中、高收入群体对应公租房、共有产权房和商品住房。保障性住房分配必须植入竞争性基因以防止寻租行为，比如由政府指导建立对保障性群体分层次的准入制度，政府支持的非盈利性机构保本微利条件下市场化运作，对公租房由准入群体进行排队确定优先权，对共有产权房由准入群体竞价或抽签确定优先权。对中低收入群体设计保障性的公租房，公租房由政府支持的非盈利专业机构经营，其中政府需要对低收入家庭提供财政性补贴，补贴额与家庭人均收入、人均住房面积和所在城市居住年限等挂钩。对中等收入群体设计保障性共有产权住房，即由政府与个人共同持有产权的保障性住房，通过共有产权住房供给，既可以减轻政府提供保障性住房的财政支出，又可满足首次置业购房支付能力不足家庭的住房需求。共有产权住房的产权比例可设计几个档次供个人选择，对政府支付产权比例部分比照公租房缴纳房租，对政府产权比例退出的决定权也交由共有产权的个人，可以选择分期逐步退出。设计好共有产权房与公租房形成两个层次的保障性住房，其中共有产权房起到了商品住房和公租房之间的桥梁作用，较好地解决了保障性住房的流动性和住房供应的连续性问题，是提高保障性住房制度公平性和有效性的创举。

对于住房体制改革的供给主体设计：一是保持商品住房作为住房供应的主渠道，市场化调节对中高收入群体的住房供应；二是政府集中供给保障性住房，设立保障性住房经营管理机构，组织财力兴建“公租房、共有产权住房”，并从税收政策和土地供给等方面给予优惠，促进保障性住房存量的增长；三是鼓励单位供给集资房和公租房等“职工房”，对于按照市场运作兴建的职工房，按照商品住房特性进入市场流转，对于由政府提供土地和税率优惠的，按照公租房机制运行；四是在城市建设和土地管理的规划之内，允许居民通过合作和集资等多种形式自建住房。

（二）坚持去泡沫化和控制改革风险的紧密结合

住房体制改革要求构建合理的房价形成机制，通俗地讲就是让房价降下来，让劳动者买得起，随着国民经济发展，劳动者收入逐渐提高，对商品住房购买力也相应地逐渐增强，广大人民群众宜居群体不断扩大。新时代中国特色社会主义的政治和经济制度具有很强的处置危机、化解泡沫和稳控市场的能力。一方面，危机的本质是市场对资源配置的失效。党的领导是中国特色社会主义优越性最本质的特征，在现代制度构建与国家建设中始终是核心力量，党和政府有能力统一思想和集中资源，有效处置资本泡沫破裂的风险。另一方面，危机对实体经济影响造成资金链的断裂。针对资本泡沫失控时带来的风险，央行有足够的能力对市场提供充足的流动性；监管部门能够管控银行对债务风险选择性清理，对产能过剩僵尸企业及时出清，对面临资金困难的经营能力优良企业提供融资支持，防止优良企业发生破产风险。当前资本泡沫不断膨胀严重削弱劳动者住房购买力，将商品住房市场化渠道供应的途径逼入绝境，正在阻碍广大人民群众宜居梦想的实现，要坚持新时代中国特色社会主义制度自信，在住房体制改革中适时推出房产税和金融紧缩等政策，及时化解住房资本泡沫以防范系统性金融风险。

（三）坚持商品住房去资本化，建立房地产市场健康发展的长效机制

住房的居住特性决定了其民生领域产品的性质，推进住房商品化是为实现人民群众的“宜居” 目标，但人民群众“安居”的民生目标是不能动摇的基本，住房资本化及泡沫已经导致少数人“宜居”挤压多数人“安居”的本末倒置，表明由资本控制民生领域的住房市场的现象再也不能继续下去了。住房体制改革必须坚持以居住消费品属性定位住房市场，以商品住房去资本化定位住房金融政策，推进商品住房去资本化和去泡沫，促进住房作为消费品稳定供应的长效机制。一是对住房按揭贷款仅适用自住型住房的融资进行立法，银行向居民发放住房按揭贷款按照家庭预期收入进行控制，对投资性购房禁止发放按揭贷款。二是对不符合贷款偿还条件的贷款项目，不得以住房抵押作为发放贷款依据，对家庭居住的唯一住房不得用于抵押贷款。三是持续对房地产开发企业融资去杠杆，对房地产市场的信托、基金、影子银行等融资渠道设置禁令，从源头有效遏制资本介入商品住房市场。

（四）构建成本定价机制，促进住房资源的合理配置

我国住房资源之所以没有得到合理配置，是因为商品住房资本化导致住房由资本定价而不是成本定价，而保障性住房受到城乡隔离制约提升了住房成本。因此，不解决资本控制商品住房和城乡住房体制分割这两个问题，就不能构建合理的住房分配体制。一是坚持贯彻“房子是用来住的”消费品定位，尽快出台累进制房产税和资本利得税，抑制资本对商品住房市场的控制与炒作，并持续对投资性购房的融资去杠杆，杜绝资本杠杆对住房的投资行为，促进商品住房由资本定价向成本定价的回归。二是把住房体制改革与城乡土地改革配套整体推进，将住房改革与土地改革相结合，从社会经济体制重大变革视角推进城市化，长远规划农民改变身份进入城市的对接问题，将进城农民工纳入城镇住房保障体系，为农民工扎根城市提供广阔的渠道。要统筹城乡土地资源优化配置，实行新农村建设与城市化统筹规划和城乡住房保障体系统筹规划，推动农村宅基地与保障性住房的置换，有效降低保障性住房的成本。