京津冀产业转移要处理好五对关系

文／王大树 金希娜 郑明堃

京津冀协同发展是党的十八大以来积极推动的区域协调发展三大国家战略之一，是一项伟大的系统工程，核心是疏解北京非首都功能。为此，党的十九大报告明确提出：实施区域协调发展战略，要“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展”。[1]而疏解北京非首都功能的重中之重则是有序推进京津冀产业转移，即把北京的一些不属于首都功能的产业和功能向河北和天津合理有序地进行转移。有序推进京津冀产业转移要处理好以下五对关系：

一 政府与市场

体制和机制不顺是制约协同发展的根本障碍，推进京津冀协同发展必须着力推进体制机制创新，尤其是处理好政府和市场的关系。在初期阶段，非首都功能需要以政府为主导来疏解，因为首都独特的资源优势使得各类要素向北京集聚的趋势尚未发生根本改变，完全依靠市场途径很难行得通。因此，产业转移既要发挥市场机制看不见的手的作用，更要发挥政府这只看得见的手的作用，通过政府规划与政策引导和调控更多地发挥市场在资源配置中的决定性功能。

正确处理政府和市场关系要做好以下几方面的工作：一是建设统一市场，让市场机制在资源配置的过程中起决定性作用。缓解和解决北京的“大城市病”必须站在京津冀整体的高度打破行政壁垒，通过协同发展寻找方法和出路。[2]世界一些经济大国都有巨大的首都经济圈加以支撑，中国也需要这样的首都圈。京津冀协同发展的体制机制设计必须同完善统一市场的大方向一致，尽量减少商品、服务和要素在区域流动的障碍，促使一些占用资源多、产出效益低的产业从北京乃至天津转移出去。这样也有助于发挥河北劳动力资源和空间资源丰富的优势。二要加强规划引导，完善和强化政策扶持，在财政、税收、金融、土地等政策上倾斜，鼓励区域内的产业疏解和优先承接。国外很多大城市通过出台政策引导中心城区产业外迁。例如，巴黎对市区迁出的占地500平方米以上的工厂给予60%的拆迁补偿费用。三是通过行政体制改革推进政府职能转变，为京津冀协同发展提供动力。随着审批事项的缩小，政府直接安排的产业和基础设施项目也会减少，这有利于避免功能过多集中于北京。而且政府提供公共服务的方式也可以有所变化，公共品不一定全都由政府直接提供，一些教育、医疗、研究等公共服务可以采取政府购买或者政府向居民提供补贴、由居民自己决定如何购买的方式。如此而来，这些服务机构便会根据不同地区的成本和收益来布局，再辅之以用地、环保等方面的规制，就可以促进区域功能的合理化配置。

二 定位与错位

如何在避免产业雷同的同时又协调好异构发展，是协同发展中必须重视的问题。只有打破行政壁垒，将产业统一进行规划，才能充分利用各地的比较优势，才谈得上协调统一发展。

在地理区位上京津冀属于毗邻的渤海湾经济带，三地在行政区划上分为一省两市，但在经济、文化、地理上却是一个整体。所以，要从京津冀区域整体的高度上谋划产业的空间布局。也就是说，要淡化行政区划，从促进区域整体经济发展的角度来科学规划、合理布局，培育更多的二线和三线城市，形成城市规模、空间布局和产业配置都比较合理的城市体系和功能区。

过去几十年来，京津冀是“各自为战”，分别根据区位优势、产业基础和自然资源来各自勾画“功能定位”。原本三地同属一地理大区，具有相同的地缘人缘，却被加上不同的行政管理立场，自然就会出现功能与定位方面的竞争。三地定位上所体现的战略思想就难免有雷同之处，在实际发展中，也都期望各类资源能向着自身确定的定位方向来发展，然而最终结果却是无法顺利地实现目标定位，从而出现了各自不同的偏差。举例来说，北京出现“大城市病”，人口失控，生态、资源、环境、交通等领域瓶颈明显；天津出现了恶性竞争行为，“大小通吃”局面显现，“轻重高低一个都不能少”的状态凸显；河北省则发展成为大规模的单一且低端的重化工业群体，造成严重的环境污染问题。

如何在顶层设计上做好京津冀协同发展？这需要明确三地经济和社会发展的不同定位，并且理顺彼此之间的关系。京津冀协同发展的内在要求首先需要把三地作为一个整体区域，通过统筹兼顾来谋划定位；其次是明确北京、天津、河北经济发展的各自定位；然后，才是在此基础上优化产业结构实行错位发展和优势互补。

《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划》）明确了北京市“四个中心”的功能定位：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。首都北京承载了太多功能，资源环境容量已到极限。中央把京津冀协同发展提升到国家重大战略，就是希望通过协同发展来解决北京的“大城市病”。作为全国的首都，北京应当突出“四个中心”的定位，不应再强调和扩大经济中心、教育中心、医疗卫生中心等功能，应该逐步推进北京的高等教育、文化卫生等事业机构向河北和天津分流。随着体制改革深化和简政放权，政府审批权会缩小，行政权力将削弱，地方政府“跑部钱进”的现象必将随之减少，企业总部也没有必要聚集于北京。但是，分流需要一个过程。因为企业事业单位在存量调整上有困难，所以首先需要控制住增量，尽量做到零增量。北京从高端的航空航天产品制造业、集成电路制造业，到中端的机械制造业、低端的建材制造业和服装生产，制造工业自成体系。[3]北京优化产业结构必须做到有得有失。一方面应在提升产业层次上做“加法”，形成专业化、社会化的分工体系，重点发展高附加值、知识与技术密集型的先进制造业和现代服务业，推动一般制造业向河北等地转移。另一方面也要敢于做“减法”，在供给侧结构性改革上发力，逐步压缩乃至放弃一批高耗能、高污染的重化工业和用人多、占地多、附加值低的劳动密集型产业。

《规划》明确了天津市“三区”“一基地”的功能定位：北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区和全国先进制造研发基地。天津是我国重要的老工业基地，有以先进制造业为主导的现代工业体系，同时有发达的商业、外贸、金融等服务业基础，还有与河北联系紧密的历史传统。天津有濒海的区位优势和完善的港口设施，天津应利用实施京津冀协同发展国家战略的历史机遇，以发展先进制造业研发和金融创新为主导，建成华北经济中心，并发挥对河北乃至整个华北的辐射与带动作用；与此同时，还应着眼于全国市场甚至海外市场，培育在国内外具有竞争优势的产业，扩大对外贸易，提高开放水平。

《规划》也明确了河北省“三区”“一基地”的功能定位：产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区和全国现代商贸物流重要基地。河北省的重化工业与轻纺工业的比例为8:2，重工业比重过高。近年来需求变化和产能过剩的矛盾加剧了钢铁、建材等重工业的经营困难，河北产业结构调整的任务更为艰巨。河北要发挥毗邻京津的地理区位优势，主动承接京津产业疏解，加快京津周边特色产业发展，推进新型工业化和新型城镇化，同时以发展“菜篮子”工程改变京津地区蔬菜供应依靠远距离运输的状况，建设适应京津需求的工业品和农副产品供应基地；要大力实施乡村振兴战略，减少和消除农村地区的贫困落后，同时改善生态环境，实现可持续发展。

京津冀协同发展的另一个内在要求是三地产业错位发展。北京、天津、河北的发展不必个个自成体系，而要主动参与区域产业分工，加强在发展空间、产业功能、资源要素、基础设施和产业政策等方面的对接与合作，才能促进区域经济一体化；要深化体制机制改革，创新区域合作机制，着力推进资源整合，提高自主创新能力；还要积极推进资源节约集约利用，促进节能减排，共同保护生态环境。

三 疏解与承接

产业转移有两个方面：从产业转出地的角度来看是产业疏解；从产业转入地的角度来看是产业承接。京津冀三地人口1.1亿，土地面积21.6万平方公里。北京以服务业为主导，天津以加工制造业和港口服务业为主导，河北以资源密集型的重化工业和农业为主导。京津冀三地统计局数据显示，2017年京津冀三地产业结构分别为0.4:19.0:80.6、1.2:40.8:58.0、9.8:48.4:41.8。北京金融、科技、信息等行业增长很快，已经成为区域内“超级服务中心”；而天津方面，航空航天、电子信息、生物医药这些传统优势产业发展一直保持良好势头，优势产业增加值占全市工业的91.0%，已经进入到“接二连三的工业化高级阶段”。河北方面却以传统产业为优势产业，表现为两高一低，即耗能很高、污染很高、附加值却很低。

从产业梯度来看，北京和天津处于高梯度，河北则位于低梯度。因此，三地间存在产业梯度转移的经济基础。[4]另一方面，三地之间又呈现出产业异构，因而无法单独依托企业构建起严紧的产业链关系，于是出现了各自为营、相对独立的分工体系。

从历史上看，京津冀同当年“直隶”的区划大体相近，经济社会文化同源性很强，三地融合、协同发展有深厚的历史底蕴。要以新发展理念为指导，打破行政区划限制，谋求区域发展的新路子，全力建设以首都为核心、以北京城市副中心和河北雄安新区为两翼的世界级城市群。

北京可通过以下两种方法疏解非首都功能：一是行政功能分散。北京市属行政单位整体或部分迁入通州区，实现北京中心城区向外疏解，功能分散化。二是产业转移。北京的主要任务是产业疏解，把属于非首都功能的产业转移到天津和河北省。患上“大城市病”的北京必须有“壮士断腕”的勇气，把不符合北京定位的产业和功能坚决地转移出去。重点是疏解一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，推动部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构等有序迁出。[5]另外，北京产业向外转移也不能光是“甩包袱”，只把不好的产业推出去，而是要好坏搭配；不仅要考虑比较经济优势，还要考量资源、环境、人口、交通等条件的限制，更要考虑疏解非首都功能这一因素。所以，某些产业（例如，金融、教育、医疗）的外移是“忍痛割爱”，而且对于一些产能过剩的产业要实行减量化外移。

功能疏解要加强政策创新，优化政策组合，减少疏解地的“阻力”，提高承接地的“引力”，增强疏解对象的“动力”，才能形成非首都功能疏解的“合力”。在疏解的同时，北京还要加强与天津、河北的沟通对接，实现承接地园区统一规划、合理布局、产业集聚；加强目前反映强烈的承接地交通、水电气热、医疗、教育等基础设施建设和公共服务配套，缩小与北京的差距，会同两地增强对疏解企业和员工的吸引力。

京津冀协同发展，区域内的产业疏解和承接问题是重点也是难点。北京的产业疏解关系到河北和天津的利益，如果没有国家顶层的规划和管理难以取得理想的效果，津冀相互之间的争资源、争项目、争投资等激烈竞争会愈来愈严重。结果，京津冀地区的资源效益降低，重复建设带来大量的经济损失和浪费，资源在京津冀优化配置也无法实现。河北和天津要积极改善经济环境，依托自身优势，围绕发展重点，主动承接北京的产业疏解。

《规划》要求河北省利用自身优势科学地制定产业承接计划，主动做好产业承接工作。2016年河北省加快了承接北京功能疏解的步伐，打造了一批重点承接平台，其中包括北京新机场临空经济区、芦台—汉沽津冀协调发展示范区、曹妃甸协同发展示范区，等等。河北产业结构调整应学习和借鉴上海周边县市如昆山、张家港、江阴等地的经验，这些地区只是县级市，但一些产业的竞争力甚至超过了上海。

天津承接产业转移有两个特点：第一，作为环渤海地区的中心，天津市是中国北方最大港，拥有现代化的运输网络，可以海陆空三者齐运，这为发展现代物流提供了充足的有利条件。第二，产业集群。天津加快了经济转型的步伐，以发展新兴产业为契机，努力推动制造业竞争力的提升。天津市出台了政府规划，按照区县资源的禀赋差异，协调区域与行业统筹发展，推进各区县示范工业园区的建设。同时，天津将机械装备制造、汽车产业、高档金属制品与大型铸造锻件几个领域为重点突破，加强分类引导，优化了配套措施的同时，延伸了产业生产链条，由此打造了17个特色产业集群，各个群规模都超过了百亿元。到目前为止，世界五百强企业中，有过百家企业将生产研发基地落户天津，天津也提高了城市综合竞争力，过去几年GDP增长率保持在15%上。这表明，产业集群能形成一股合力，促进天津市的发展，对于三地之间的协同发展也同样有重大意义。

四 集中与分散

尽管北京非首都功能疏解已经成为共识，但疏解到哪里？怎样疏解？却是必须认真研究的问题。

世界上城市功能疏解主要有集中和分散两种方式：一些国家采取集中疏解。例如，为了解决首都人口膨胀的问题，有的国家干脆迁都，将国家机关一股脑儿搬迁到一个城市里去。集中疏解的好处是从一个城市搬到一个城市，可以同时同地进行，效率比较高，也便于管理。另一种方式是分散疏解，比较有名的是韩国“1+10”的分散方式。“1”为新建的世宗市，成为包括总理办公室在内中央政府主要部门搬入的行政中心城市，主要疏解的是首都功能；“10”为10个革新城市，江原、庆北、大邱、虞山、釜山、庆南、光州及全南、全北、忠北和济州。这10个城市不仅地跨韩国最北边（江原地区）到最南边（济州岛），还在东西方向上大体均衡地分布。革新城市建设的核心内容是通过政府公共机构的搬迁，引导首都功能、非首都功能乃至产业功能面向全国的疏解。韩国结合这10城市的市场与资源等特点，确定各个城市的发展定位，安排一些非内阁部门、公共机构、行业管理协会迁入，并鼓励一些大企业总部、大学和科学研究机构向这里形成“官产研”相结合的产业集群综合体。这意味着将首尔的首都功能和非首都功能分散到11个城市之中，这种“分散疏解”的好处是将行政资源有向全国各地重新布局，有利于地方经济的平衡发展。

我们认为，北京产业疏解必须处理好集中疏解与分散疏解的关系。目前，河北和天津承接北京功能疏解的热情很高，河北有11个地级市、172个县、市区，再加上天津的16个区县，能够与北京对接的行政区至少有188个市县区，“天女散花”恐怕不行。与此同时，北京公共服务资源也是有限的，区域交通建设也不可能一步到位。在初期阶段，非首都功能可以分散疏解但不宜过于分散，而要“点面结合、以点为主”，选择几个距离适宜、规模适中、发展基础较好的区域重点对接。[6]综合考虑北京现有的城市规模、产业结构以及周边城市空间区位、基础设施条件等因素，可以在北京周边50～120公里范围内选择基础设施与营商环境较好的3～5个区域，集中打造一批承接北京功能疏解的产业园区。河北省和天津市要努力探索产业承接模式，积极构建产业承接平台，努力提高承接产业转移的质量；优化产业空间布局，把产业承接同产业积聚结合起来，打造若干产业链和产业带，通过上下游联动对接来建立产业集聚高地，引导产业向园区集聚、向重点区域集中。目前北京疏解也正从以零散项目、点状疏解为主的“小疏解”向以点带面、集中连片、央地协同、整体推进的“大疏解”转变。

2017年，党中央、国务院提出设立雄安新区，这是一项重大的历史性战略选择。北京要打破行政区划限制，践行新发展理念，全力建设以首都为核心、以北京城市副中心和河北雄安新区为两翼的世界级城市群。在产业规划上，做好定位和布局，将北京受空间限制无法进一步扩展的总部资源、教育资源、科技资源等向雄安疏解，比如行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等。雄安新区已经公布首批48家入驻企业名单。包括19家央企：国开投、中国电信、中国人保；21家民企：BATJ、深圳光启等。这些企业全部定位在“高端”与“高新”上，包括14家前沿信息技术类企业，15家现代金融服务业企业，7家高端技术研究院，5家绿色生态企业，7家其他高端服务企业。2018年2月，雄安新区首个重大交通项目北京至雄安新区城际铁路(京雄城际铁路)开工标志着雄安新区重大基础设施正式启动建设。3月2日，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行的雄安分行获批开业。

首都、雄安新区与通州形成“一首两翼”之势。作为北京城市副中心的通州，其位置在与国贸邻近的北京东部，北京市政府迁入之后，会带动河北腹地发展；雄安新区涵盖了雄县、容城和安新，距离天津、北京都在120公里左右，作为疏解北京非首都功能集中承载地，雄安新区会带动河北南部及华北腹地的发展。北京非首都功能疏解的目标在于京津冀协同发展，建设巨大的首都经济圈，意味着将首都的资源及人口重新配置，需要几个增长极来支撑。因此，将资源及人口的区域间配置上需要选择几个重点，并推进这几个重点的集中开发。这种集中疏解比分散疏解方式更重视效率性，可以在中长期推进“点—线—面”的逐渐式扩展。雄安新区是京津冀区域新的经济增长极。

当然，北京的非首都功能疏解也要适当考虑与相关产业的联系。雄安新区是北京非首都功能疏解的集中承载地，但也并不意味着把中央企业的总部全部搬到白洋淀边。本文认为，对于一些同企业联系紧密的央企总部的疏解可以实行一步到位，直接搬迁到主要企业的所在地。比方说，中石油可以考虑迁入黑龙江省大庆市。

五 产业与人口

在产业转移过程中有两个问题值得注意：第一，北京与河北经济的二元化结构特征非常突出，地区经济发展的不平衡影响北京产业转移带来的人口疏解效应。具体地说，北京的一些产业是疏解出去了，但人口并没有转移出去多少。《北京市2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，虽然产业转移从2014年就已经开始，但直到2017年末，北京人口才出现首次负增长。2017年末全市常住人口2170.7万人，比2016年末减少2.2万人；户籍人口1359.2万人，比上年末减少3.7万人。人口减少得很少，几乎可以忽略不计，人口过多的局面仍然没有改变。第二，财政实力的差别造成京津冀公共品的差距，导致北京居民不愿意离开北京。目前，中国社会主要矛盾（人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾）在京津冀地区的表现是三地公共资源错配，公共服务资源过度地集中于北京，周边城市“落差”过大。以医疗为例，考察每百万人口拥有的三甲医院数，北京有3.2家，天津是2.9家，而河北只有0.9家，也就是说，河北还达不到北京的三分之一。从质量上看，河北三甲医院在医疗设施、医务人员的专业水平都远落后于京津地区的同等级医院。再以高等学校为例，北京有24所“211”高校，天津有3所，而河北省却只有1所，即河北工业大学。河北工业大学尽管隶属于河北省，却坐落在天津市的行政区域内，纳入天津高等教育发展的总体布局，是全国唯一的一所异地办学的“211”大学。在社会保障方面，河北也远远落后于两地。以城乡居民基础养老金为例。数据显示，2017年，北京、天津和河北三地分别为每月510元、277元和90元，河北仅为北京的17.6%、天津的32.5%。

其实，产业转移只是表面现象，在产业转移后面的要求是人口迁徙，更深层次的是地方财政收入不同而带来的公共服务差距。所以，实施人口分流，减少地方政府财政实力差距是关键，这是因为政府财政收入对于公共服务均等化以及“用脚投票”的人口分散效应至关重要。所以，京津冀合理健康发展的关键任务之一就是要实现公共服务均等化。因此，在推进非首都功能疏解的时候，需要缩小财政收入差距并保证重新分配的财政资源在京津冀得到合理配置，只有这样才能达到在北京产业向外疏解的同时人口也向外迁徙的目标。

协同发展一定要把产业的疏解和承接同人口的迁出和迁入结合起来。非首都功能疏解不仅需要“推力”，而且还需要“拉力”。无论是理论还是各国的实践都证明了城市公共服务对于吸引劳动力流入的重要意义。[7]除了为获得更好的就业机会和工资以外，劳动力还会为了更好的公共服务而流动。有效的疏解取决于通过政府机构搬迁或基础设施建设能否带来企业或大学等市场主体的随同搬迁，以便迁入城市形成大体自给自足的生态体系。

京津冀协同发展和产业转移要同城镇化和城市群的发展统筹起来统一规划，也就是说，河北不仅要承接北京转移的产业，还要承接北京转移而来的人口。北京也提出将非首都功能疏解与人口调控目标挂钩，确保“人随功能走、人随产业走”。而且，要在产业积聚和人口积聚的基础上，按照《规划》确定的“一核、双城、三轴、四区、多节点”骨架，打造以首都为核心的世界级城市群。要积极探索人口密集地区产业优化发展的新模式，同时同地来进行产业疏解与公共服务资源转移，有序推动产业和人口聚集，形成定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的现代城镇体系。

注释：

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2018年，第33页。

[2]张可云、董静媚：《首尔疏解策略及其对北京疏解非首都功能的启示》，《中国流通经济》2015年第11期。

[3]吕政：《努力推进京津冀协同发展》，《人民日报》2014年10月16日，第20版。

[4]孙久文、李坚未：《京津冀协同发展的影响因素与未来展望》，《河北学刊》 2015年第4期。

[5]蔡奇：《推动京津冀协同发展》，编写组：《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2018年。

[6]赵弘：《新常态下促进首都协调发展的战略思考》，《经济与管理》2016年第4期。

[7]金希娜、黄夏岚：《支持韩国首都功能搬迁的财税政策——对北京市首都功能疏解的启示》，《地方财政研究》2017年第5期。