论我国司法救助制度演变及其立法构想

袁岳霞，陈明涛

（1.湖北文理学院 经济与政法学院， 湖北 襄阳 441053；2.宜城市人民检察院， 湖北 宜城 441400）

一、司法救助制度的形成与发展

（一）我国司法救助制度的形成和发展

我国涉及司法救助的规定最早出现在最高人民法院1984年发布的《民事诉讼费收费办法（试行）》中，第十二条规定了诉讼费用的缓交、减交、免交之主体，适用情形及人民法院的审查权。《民事诉讼费收费办法（试行）》虽然未使用“司法救助”这一名称，但就其内容而言，已被看作我国司法救助制度之雏形。司法救助的概念最早见于最高人民法院2000年通过的《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，该规定于2005年修订为《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称《提供司法救助的规定》）。该规定第二条将司法救助定义为：人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交，并对司法救助之申请条件、审批程序等方面予以规定。自2007年施行的《诉讼费用交纳办法》中也设专章规定司法救助制度，但上述司法救助制度仅限于诉讼费用缓交、减交、免交方面。2014年，中央政法委联合财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《国家司法救助意见》），首次提出“国家司法救助”概念。国家司法救助是对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，采取的辅助性救济措施。最高人民法院也于2016年7月1日发布《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》（以下简称《法院国家司法救助意见》），对国家司法救助的机构设置、管辖、申请条件、审批程序、救助金发放等方面予以规范。至此，我国司法救助制度被划分为诉讼费用缓交、减交、免交的司法救助与国家司法救助并存的二元司法救助制度。

（二）我国现行司法救助制度的性质

司法救助，从学理上可分为程序性司法救助与实体性司法救助。程序性司法救助，包括诉讼费的缓交、减交、免交制度，主要解决“要让那些权利受到侵害，但是因经济困难打不起官司的人能打得起官司、打得赢官司”的问题，对于受助人而言，是国家对受助人进行的事前救助。[1]相较于程序性司法救助制度，《国家司法救助意见》提出的“国家司法救助”制度属于实体性司法救助。国家司法救助的对象主要是无法执行到位的执行申请人、经济困难的刑事被害人、涉诉涉法案的上访人，[2]国家通过给予被救助人适当的经济资助，满足其经济上的紧迫需求，以维护司法权威和公信力、促进社会和谐稳定。

二、现行司法救助制度存在的问题

（一）二元制度并存易造成司法救助制度混乱

现行司法救助制度存在两大分支：其一是《诉讼费用交纳办法》第四十四条、《提供司法救助的规定》第二条涉及的“司法救助”，此为程序性司法救助；其二是存在于《国家司法救助意见》《法院国家司法救助意见》等团体文件、司法解释之中“国家司法救助”，国家司法救助反映我国司法救助的实体保障层面。[3]我国司法救助制度从保障被救助人程序权利而设，最终迈向保障其实体权利。《国家司法救助意见》使用“国家司法救助”一词且未将程序性司法救助的内容包含在内。

（二）涉及司法救助制度的规范性文件层级低

《国家司法救助意见》《法院国家司法救助意见》为司法解释，效力层级不高。《民事诉讼法》仅对司法救助的内涵与外延进行描述，却未将其描述的措施定义为司法救助。该法第一百一十八条第二款规定“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交”，但缓交、减交、免交诉讼费的规定是否属于司法救助范畴，法律却未有明确规定。

（三）程序性司法救助的申请条件亟待统一

在程序性司法救助方面，现行的《提供司法救助的规定》与《诉讼费用交纳办法》第六章的部分条款存在冲突，上述规范性文件对不同类型的申请人限制性不同。《提供司法救助的规定》第三条第十三项将社会公共福利单位纳入申请人的范围，该项列明的社会公共福利单位有社会福利机构、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村、社会救助站、特殊教育机构。社会公共福利单位如满足司法救助的条件，可申请诉讼费用的缓交、减交。而《诉讼费用交纳办法》第四十六条第一款第三项仅将社会福利机构与救助管理站列入司法救助的范围，对于《提供司法救助的规定》第三条第十三项列明的其他社会公共福利单位，未见于其中。那么，《诉讼费用交纳办法》中的“社会福利机构”与社会公共福利单位外延是否一致？若不一致，社会福利机构与社会公共福利单位的关系如何，从上述规范性文件中还不得而知。《提供司法救助的规定》在第三条列举十四项申请条件（含兜底条款），只有符合第二项或第九项才可免交诉讼费，而《诉讼费用交纳办法》第四十五条至第四十七条将《提供司法救助的规定》的部分申请条件依照获取的司法救助形式不同，分为三类共10种情形，但并不包括《提供司法救助的规定》中孤寡老人、孤儿、患有严重疾病的人、行政机关违法要求农民履行义务等情形的司法救助。

（四）司法救助程序繁简不一

《提供司法救助的规定》与《诉讼费用交纳办法》除了规定申请条件外，也对程序性司法救助的程序作了规定，如提交经济确有困难之凭证、法院审批之程序等方面。但《提供司法救助的规定》与《诉讼费用交纳办法》的规定并不规范、完整，对告知司法救助的义务、司法救助的审批时限及程序缺乏系统的规定。《提供司法救助的规定》规定了法院审批的具体流程，如对缓交申请的批准报庭长审批，而对减交、免交的申请报院长审批；《诉讼费用交纳办法》对审核结果的时限作出规定，即在决定立案之前作出准予缓交的决定。上述规范性文件对程序性司法救助的适用程序规定过简，导致人民法院在处理程序性司法救助案件过程中过于随意，不利于司法救助制度规范发展。《国家司法救助意见》及《法院国家司法救助意见》对发放司法救助金的程序细分为告知、申请、审批、发放四环节。前三环节值得程序性司法救助借鉴，一方面可以改进现有程序性司法救助的程序简单、可操作性弱等不足，另一方面也有利于司法救助制度的统一。

（五）司法救助救济权缺失

虽然《国家司法救助意见》及《法院国家司法救助意见》规定了监督与责任追究，但并不全面。值得注意的是，司法救助的申请人并不享有司法救助决定的救济权。《国家司法救助意见》第四条第三项规定，对于决定不予救助的申请人，办案机关应及时将不予救助的审批意见告知当事人。《法院国家司法救助意见》第十二条第二款与第三款规定了司法救助的结果：第十二条第二款规定，“司法救助案件，人民法院应当制作加盖人民法院印章国家司法救助决定书，并及时送达”。但在实务中，对于符合救助条件或者具有不予救助情形的司法救助的案件，常常直接适用第十二条第三款，即“将不予救助的决定及时告知救助申请人，并做好解释说明工作”。该款被解释为《法院司法救助意见》并未强制人民法院必须作出书面决定，可以以口头代之，而忽略第十二条第二款“应当制作决定书”的规定。长此以往，不准许司法救助的决定将使申请人请求司法救助的权利归于消灭，但不给予书面决定，且《国家司法救助意见》《法院国家司法救助意见》亦未向当事人提供救济渠道，此为司法救助制度的重大缺陷。

三、现有司法救助制度的立法整合建议

（一）确定经济困难的标准

司法救助制度的设立初衷便是对经济确有困难的当事人提供救助。当事人可能由于经济上不利条件而无法利用司法资源实现自身权利，也可能因犯罪、侵权导致其经济能力下降而陷入经济困难之中。经济困难是判定申请人是否符合司法救助条件的标准，但在现行司法救助规范性文件中，除成文的十余种情形外，并无经济困难标准的相关表述。然而，司法救助制度以“经济困难”作为程序启动的条件，理应提供明确的标准以供依循，但该标准又不能一直固定不变。司法实务中，经济困难的标准有如下几种，如当地居民最低生活保障标准、上一年度城镇居民月人均可支配收入的比率等。众所周知，司法资源是稀缺的，司法救助制度为实现申请人平等参加诉讼权利而设立，以期实现个案正义，然而正义也需要支付司法运行的成本。[4]司法救助制度实际上将申请人所支付的诉讼成本转至财政、社会捐助、基金承担，但现阶段主要由财政承担。因财政支出有限，司法救助制度不可能满足所有需要的申请人，为了提升司法运行效率，就必然要以收入多寡为标准拣选出需求最迫切的申请人，为其提供高质量的司法救助。

（二）厘定审判救助中社会福利机构的范围

民政部1982年4月14日颁布的、于2010年12月27日废止的《城市社会福利事业单位管理工作试行办法》第一条将社会福利院、儿童福利院、精神病院，统称社会福利事业单位。十余年后，《人民法院诉讼收费办法（补充规定）》中将社会福利事业单位称作“社会公共福利事业单位”，包括福利院、孤儿院、敬老院、荣军休养单位、精神病院、SOS儿童村等。《提供司法救助的规定》虽将“社会公共福利事业单位”修改为“社会公共福利单位”，但也出现了外延重叠现象，如社会福利机构应为敬老院、SOS儿童村的上位概念，但《提供司法救助的规定》将其并列。民政部于1999年12月30日发布《社会福利机构管理暂行办法》，其中第二条引入社会福利机构概念，并将其定义为“为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等服务”的机构，但直至8年后的《诉讼费用交纳办法》，才将社会福利机构作为申请司法救助制度的主体，僵化性过于严重。笔者认为，民办非企业、社会团体的登记管理愈加开放，对于社会福利机构的列举难免挂一漏万，应在法条中规定社会福利机构的标准，对其进行分类；[5]同时还应与民政部门建立司法救助协调制度，由民政部门汇总当地社会福利机构基本信息报送各司法救助机构。

（三）统一司法救助程序

可将《法院国家司法救助意见》第十条第一款规定的经济困难证明材料的内容规定为提供司法救助困难证明的统一标准。另外，由于审判救助与民事、行政诉讼立案具有关联性，可以对其进行特殊规定：若执行救助的时限为10个工作日，审判救助则可减少为3个工作日以内，并将申请司法救助之日起至司法救助决定作出之日止的时限予以扣除。再次，诉讼费用的缓交与诉讼结案后的减交、免交可以采取统一受理、分阶段处理的模式，即受理司法救助后作出缓交决定，案件审结后作出减交或免交决定，减交或免交决定不需要被救助人再次申请。[6]

（四）规定司法救助的救济权

建议删除《法院国家司法救助意见》第十二条第三款中“应当将不予救助的决定及时告知救助申请人”一句，原因在于“不予救助的决定及时告知”会被误读为“不予救助的决定无须制作决定书”，造成对条文的理解偏差。此外，司法救助制度本身即充斥着行政色彩，不予救助的决定应具有可复议性。鉴于此，应在《司法救助法》中规定复议程序。由不予救助决定机关的上一级机关作为复议机关，自当事人收到不予司法救助决定后的一段期间内可以向上一级法院的司法救助委员会申请复议，司法救助决定复议期间经过的时间亦应予以扣除。