改革开放以来我国普法教育的历程回顾与对策展望——一种知识社会学的分析视角

张志文

知识社会学主要处理的是知识或思想与社会发展之间的关系，“它追溯知识从社会最高层（精英所具有的知识）向下扩散所经历的各种法则和节律，以发现知识本身如何在各社会群体和社会层次之间及时分布以及社会如何调控这种知识分布过程”[1]。普法教育或法制（治）宣传教育，旨在“全体公民中普及法律常识，目的是培养公民的法律意识，提高全体公民，特别是领导干部的法律素养，保证依法治国这一根本治国方略得以顺利实施”[2]。对公民进行法律知识的宣传普及与教化是后法治国家在整个社会推行法治的大本大宗。从1986年实施第一个普法五年规划开始至今，我国的法治宣传教育已经走过了30余个春秋。30余载的普法实践吹响了法治的号角，也谱写了新时代全面依法治国的华丽乐章。从知识社会学的视角考察我国30余年普法教育的变迁不难看出，作为知识生产与传播的普法教育，不仅受到特定历史条件的限制和时代精神的召唤，是我国改革开放和依法治国的产物，而且也以自己独特的方式，力促着法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为中国特色社会主义法治体系的完善提供了强有力的智力支撑和群众基础。

一、“知识与社会关联论”的主导：从“法盲”到法律知识的普及（1986—1995）

“认识到思想与社会的关联，在科学知识大行其道的背景里，激起了人们关于社会的知识性和知识的社会性的好奇心。”[3]知识社会学的源头最早可以追溯到意大利启蒙思想家维柯“思想与社会一体论”①“从思想不是内在地决定的来看，并且就思想的某一方面能从认识以外的因素中产生出来而言，思想是有一个存在基础的。”见罗伯特·默顿：《科学社会学》，商务印书馆，2003年，第16页。。之后，孔德的“知识决定社会论”，马克思的“社会决定知识论”，以及迪尔凯姆和韦伯等人从科学主义和人本主义对知识与社会关系的阐述，皆奠定了知识社会学的理论基础。虽然德国人舍勒从实践理性的角度出发，对知识的现象学问题和社会哲学中的知识现象进行了透彻分析，创建了“知识社会学”领域，但是对知识社会学理论完成系统论述的是他的德国同胞曼海姆。知识的形成与发展并不会沿着“纯粹逻辑的可能性”或“认识内在辩证法”等人们通常所设计的路线前行，而是明显受到环境的影响。“环境决定知识”是曼海姆始终坚持如一的原则。“一个历史一社会群体的全部生活，本身就是作为一种互相依赖的形态而表现出来的；思想只不过是对这种形态的表达而已，因此，存在于生活的这两个方面之间的互动过程便是这种形态所包含的基本成分——如果我们想要理解这种形态，我们就必须详细地追溯它所具有的各种关系。”[4]质言之，环境对知识的影响是全方位的，这就需要从环境的动态过程中把握知识的发展。

如何实现从“法”到“治”的实质转变，不仅困扰着古代的执政者，也是当代中国法治进程亟待解决的问题。法律制定出来以后，如何才能使得官员和普通民众知晓法律、使用法律，并且做到执法严格、司法公正，这是2300年前商鞅变法时秦孝公对商鞅的质疑，并且也成为了后世变法者用力最多的地方，否则盘桓在立法层面的“法治”不过是“上下相蒙，以空文为治”。对于当代中国法律改革者而言，解决“孝公难题”的办法是普法。我国大规模官方层面的普法活动是汲取十年“文革”历史教训之后的行为。“文革”结束后，党和国家逐渐认识到建立健全社会主义民主法制的重要性。邓小平同志指出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[5]。同样，在1979年五届全国人大二次会议上，彭真同志指出，集中表现全国各族人民共同利益和意志的法律经全国人民代表大会通过，“一旦为全国九亿人民所掌握，就会变成维护社会主义民主和法制的强大力量”[6]。“把法律交给九亿人民”，开启了我国法制宣传教育的序幕。

虽然说始于1986年“一五”普法的直接动因是党和国家领导人反思“文革”浩劫的结果，不过生活在当时社会环境中的人们根据自己的主观取向运用他们所认为的“法律符号”来界定自身的行动环境，因此形成了人们不同的现实生活和行动，而这些又成为了普法活动开展的原始动因。自20世纪70年代末80年代初开始，我国的工作重心逐渐由阶级斗争转移到了经济建设。随之，原有的“对抗式”的政府治理模式在社会日渐趋于平等、开放、多元的背景下，也没有了生存空间。“法治”成为我国党和政府不断探索并日渐确立的新的社会治理模式。国家治理策略的转型，要求民众完成角色转换，由只知服从的个人变成承担一定自我管理职能的公民。不过，20世纪80年代初法律制度建设的日新月异并没有使民众的深层次“信法”“用法”的心理发生及时改变。“信仰失落、情感分裂、习惯断层、理性铁笼”①见马剑银：《中国语境中的法律认同——移植法正当性重构的一项社会文化考察》，许章润主编：《清华法学·“普法研究”专辑》，清华大学出版社，2007年，第84-110页。可谓当时法律在中国境地的生动写照。法律与民众之间的割裂使得民众沦为法律的“看客”，我国的法治进程在发轫之初就举步维艰。由于民众懂法知法的氛围尚未建立，加之原有社会治理模式的废弃，20世纪80年代初期我国的一些地方出现了治理的“真空”。在农村，出现了“相当一批村级党政组织严重瘫痪的现象”，城市里则出现了“社会治安和社会风气恶化的局面”[7]，“社会上的犯罪现象十分突出，重大案件不断发生，社会治安处于不正常的状态”②《数说人民审判工作60年》，中华人民共和国最高法院网。http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201002/t20100221_1368_6.htm，2018年5月18日。。之后，1983年的“严打”虽然饱受法律人的诟病，但这也是在法律治理模式难以实现的情况下“不得已”向传统治理模式的妥协。因此，纵然有逻辑清晰、体系完整的法律制度，如果民众不知晓、不理解乃至“对抗”法律，其沦落成为一纸具文也是倏忽之间的事情。可见，无论是对于推动法治的国家治理者来说，还是普通民众而言，“由于人们具有不同的生活角色，因此在社会结构中处于不同的位置”，关于“法治”，也就形成了“不同的概念、经验和现实感”。这些民众“在社会结构的不同位置所形成的对现实（或法治——笔者注）的看法”③见卡尔.曼海姆：《意识形态和乌托邦》，霍桂桓译，中国人民大学出版社，2013年，第326页。，是对其社会性生存的反映，也是预设和理解“一五”普法价值目标、路径载体的“钥匙”。

在“环境决定知识”的支配下，“法治要展现其治理理性的效果，首先必须消灭‘法盲’，让每个公民能理解法律，而且关键在于运用法律，使得他们能够成为法律权利的主体，正是通过这些权利主体的运作，法律权力才被激活，国家的治理理性才展现出来”[8]。为此，普法的首要目标是消灭“法盲”，进而使公民知晓法律。这是我国前两个普法五年规划的“靶心”。这主要表现在，1985年中共中央和国务院转发了中宣部和司法部联合发出的《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。同年11月，六届全国人大常委会第十三次会议作出了《关于在公民中普及法律常识的决议》。“一五”普法规划的目标是“在公民中普及法律常识”。5年之后的1990年，“二五”普法仍将“学习国家基本法律常识”列为法制宣传教育的主攻目标，既然是“普及法律常识”，那么普法的对象也略显广泛，所普的内容也较通俗易懂。以普法对象为例，“一五”普法①“一五”普法即《中共中央宣传部、司法部关于向全体公民普及法律常识的五年规划》（中发〔1985〕23号）。的对象是工人、农（牧、渔）民、知识分子、干部、学生、军人、其他劳动者和城镇居民中一切有接受教育能力的公民。不过，到了“二五”普法时，普法对象发生了三个变化：一是增加了个体劳动者，这是改革开放的深入推进和私营经济发展的结果；二是不再突出“城镇居民”，“一切有接受教育能力的公民”都是普法的对象，并且这一做法一直沿用至今；三是突出了普法重点对象，领导干部、执法人员和青少年。“二五”普法的内容也并非“一五”普法期间以“大水漫灌”的方式普及“十法一条例”，而是采取“滴灌”方式有针对性地选学这些内容，更重要的是要认真学习行政诉讼法、义务教育法等国家新制定的法律，以及根据实际需要选学同工作、生产生活相关的法律知识。

不容否认，“普法不是一个简单的将移植来的法律知识和权利意识在中国推广普及或者强力推行的过程，不是一个直接用西方式法治话语和神话的裁量和建构中国法制改革实践的过程”[9]。但是，普法的确是将客观的、准确的法律知识传播给了社会大众，并且逐渐培养其法律意识②对此，宋晓有不同的看法。他认为，普法所致力于传播的法律知识，既不能反映一般法律规范的内在的论辩结构，也无助于形成法治国家普遍珍惜的政治正义观念，普法在这两方面均是失败的，甚至不能笼统的说普法培育了社会成员的“法律意识”。不过，在笔者看来，目前普法无论是在方式还是效果上，均可以部分的印证宋晓的判断，但是，没有法律知识的传播、认知与了解，这一基础性工作的存在，法律意识的培养乃至法治的实现又谈何容易。对于普通大众而言，时下需要培养的或初级的“法律意识”更多意味着“遇事找法”，更高层次的“法律意识”即法治观念的树立，在没有时间保证的前提下是难以形成的。这一点可以透过西方法学的历史窥见一斑。见宋晓：《普法的悖论》，《法制与社会发展》，2009年第2期。。“据统计，截至1990年，‘一五’普法结束时，全国有7亿多人参加了普法学习，占普法对象总数的93%。”普法也只能先从法律知识的普及开始，至于，普法难以培养“法律意识”的论断有可能只是学者们“恨铁不成钢”的情绪宣泄。毕竟，“法律第一次这么空前传播、普及。它使广大公民明确，法律不再是可有可无、无足轻重的了。法律从来没有像今天这样在中国社会受到如此的重视和产生如此大的影响。任何一个走上法治的国家，没有一个法律广泛传播和被人民信仰的过程是不可能的”[10]。

总之，法律知识是群体生活协作过程的结果。在普及法律常识的过程中，民众在“共同命运、共同活动和克服共同困难的框架之内”获取并熟知对法律的认识与见解。普法是促使法律参与民众社会生活的活生生的脉络，也是理解社会生活内在本性的先决条件之一。“只有当我们在我们那本来是盲目的和不断前进的内驱力驱使下突然遇到某种障碍、而这种障碍又迫使我们回过头来考察我们自己的时候，自我控制和自我纠正才会得到发展。”[11]从“法盲”到法律知识的普及正是民众“自我控制和自我纠正”的提炼与升华。而这些又是政府极力促成并竭力实现的目标，在其表态中得到了证明。时任司法部长邹瑜认为：“用五年左右时间在全体公民中基本普及法律常识，这是一项涉及到各行各业和千家万户的巨大社会工程，任务艰巨，意义深远。这项伟大的事业能够成功么？我们的回答是肯定的。诚然，我们这样一个拥有十亿人口而且农民占大多数的国家，文化不很发达……但是，只要我们统一认识，坚定信心，扎扎实实、坚持不懈地进行工作，我们的目的是一定能够实现的。”[12]

二、“知识与社会双向互动论”的反映：从国家“单方”主导到公众“主动”参与（1996—2005）

“社会学本身的最终任务在于，考察决定人类生活内容的理想因素和现实因素以及精神因素和内驱力因素的相互影响的种类和有条不紊的序列。”[13]人口质量、生产要素、地理因素等，这些“存在于自然界或社会现实中有影响的变化因素”，都属于现实因素的范畴。理想因素则属于观念性的，比如关于历史的怀疑主义观念、悲观主义观念等各种观念，以及伦理、习俗、各种制度等价值领域。“理想因素和现实因素的共同作用是历史发展的真正法则。”[14]理想因素和现实因素两者的关系是互动的，前者赋予后者以形式，后者为前者提供动力。所以，知识与社会也是联在一起且相互作用的。

众所周知，“在一切有接受教育能力的公民中普遍进行普及法律常识的教育”是前两个普法五年规划（1986—1995）的目标①当然，这一目标仍在努力实现中，并非由于前两个五年普法规划（1986—1995）的“倡导”就已经完成了。见张明新：《对当代中国普法活动的认识与评价》，《江海学刊》，2010年第4期。，这一任务的设定蕴含着，普法是单向度的法律知识的传播，普法的主导权掌握在政府手中，民众更多是以受众者的姿态存在于法律知识普及的活动中。这种“自上而下”“动员式”的普法模式，其优点是不言自明的。比如，更容易展示普法主导者的“普法雄心”，数字化的“普法成绩”易于统计和展示，等等。正如1993年《关于第二个五年普法规划实施情况的报告》指出的，“中央和国家机关以及中国人民解放军、武警部队共96个部门下达了本系统的普法规划；省以下地（市）、县95%以上制定下达了普法规划；90%的乡镇、村也对普法工作作出了安排”[15]。然而，行政权力力主抑或片面政绩观左右下的普法，倾向于“优异”普法成绩单的宣扬，忽略甚至无视了普通民众真正的法律需求。正如苏力所言：“原本不懂法的秋菊经过了民警、律师、公安局长和法官的‘普法教育’之后，终于‘懂得’了并且拿起了法律武器，来讨回自己要的‘说法’；但结局却是，秋菊非但没有像原本以为的那样在法律的庇护下保护了自己的权益，而分明是在受着法律的愚弄，‘失去了伊甸园’的她‘满脸的困惑不解’。”[16]“秋菊”的经历告诉我们，权力主宰下的普法，虽然可以实现对普通民众进行法律知识的普及，实现了法治对法盲的支配，确立了法治在“秋菊”们中不可质疑的“政治正确”，不过，这也无情地撕裂了法律与民众之间原本应拥有的“含情脉脉”的“温存”，将法律知识受众者简单异化为物，普法“本应是‘主体—主体型’的对话模式异化为‘主体—客体型’”[17]。 可以说，“一五”“二五”期间，国家单方主导“推进型”的普法方式是我国普法的主流②需要说明的是，在一些学者看来，从1986年至今，我们的普法仍是由国家主导，普法缺乏互动。从知识社会学分析视角观察，综观三十年普法历程，前两个五年（1986-1995）侧重的是知识的普及，中间两个五年（1996-2005）显露的是民众对普法的互动，后两个五年（2006-2015）强调的是法治国家的建构。所以，无论是学者的观点还是本文的看法，只是出于观察问题视角不同而做出的，不能说是非此即彼。对于前一种观点，见付子堂、肖武：《普法的逻辑展开——基于30年普法活动的反思与展望》，《社会科学战线》，2017年第6期。，这种“家长主义式”或“我讲你听”灌输式的普法策略造成了“主客体”的二分，难以“释放群众的参与权和认同感”[18]。

不错，“一五”“二五”普法期间一系列“生动”的数字记载着那段时间普法所取得的丰硕成果。忽视和排斥公众法制宣传教育的主体地位，进而引致公众在普法活动中的缺失，也是这个“普法十年”中存在的一个不争事实。从感知理论角度观察，“公民个体的某种需要往往来源于对社会生活的感知”[19]。一旦民众认识到法律知识能够左右自己的生活，乃至决定自己切身利益时，“被动受法”就逐渐被“主动学法”所代替，这时民众不但知晓和理解了法律，更是接受了法律。换言之，在前十年法律知识普及的基础上，部分民众对法律的定位不再是“认知”而是“使用”，由此也开启了民众“主动”参与法治实践的“新篇章”。其实，早在1988年即“一五”普法期间，就发生了轰动全国的“民告官”第一案——“包郑照状告温州市苍南县政府”③包郑照，苍南县农民。1988年8月，61岁的包郑照因为自家房屋被强拆而将苍南县政府告上了法庭。这是中国第一例真正意义上的通过法律手段向政府追索权利的案件，在当时引起了极大轰动。见网址：http://www.360doc.com/content/12/0219/11/6808665_187775457.shtml，2018年 8月 2号。。这一案件虽然以包郑照的败诉而告终，但是作为现实版“秋菊”的包郑照代表着普通农民权利意识的觉醒。用当时《浙江法制报》的话说，“农民告县长案”是社会主义法制观念增强的表现，直接催生了《行政诉讼法》的出台。然而，像这种类似“刁民”的案件，在“以‘法律扫盲’为起点的普法教育工作开展到20个年头”[20]，更是如雨后春笋般不断涌现。比如，陕西“夫妻看黄碟案”④案情概览：一对夫妻在家里看黄碟被群众举报，当地民警将其带到派出所，并进行了殴打。最终处理结果是，公安机关向这对夫妻正式道歉，看碟夫妇获赔29137元。具体案情，见http://www.360doc.com/content/16/0112/16/288341_527372269.shtml，2018年8月2日。、“郝劲松状告铁路局案”⑤案情概览：2004年11月，郝劲松发现退票时开具的小票是铁路系统自己印制的收据，不是正规发票，不能报销，所以将铁路局告上法庭。见https://news.qq.com/a/20050610/000374.htm，2018年8月2日。，乃至于2003年的“孙志刚案”⑥案情概览：2003年3月17日晚上，任职于广州某公司的湖北青年孙志刚在前往网吧的路上，因缺少暂住证，被警察送至广州市“三无”人员（即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员）收容遣送中转站收容。次日，孙志刚被收容站送往一家收容人员救治站。在这里，孙志刚受到工作人员以及其他收容人员的野蛮殴打，并于3月20日死于这家救治站。这一案件同时还引发了违宪审查制度的讨论。见https://baike.baidu.com/item/%E5%AD%99%E5%BF%97%E5%88%9A%E4%BA%8B%E4%BB%B6/4430559?fromtitle=%E5%AD%99%E5%BF%97%E5%88%9A%E6%A1%88&fromid=13866591&fr=aladdin，2018年 8月 2日。。以“违宪审查”⑦发生于2003年的“孙志刚案”引发了关于全国人大启动违宪审查制度的讨论。“孙志刚案”发生后，当时三位公民上书建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（1982年）是否违宪。具体经过可以关注注释③中的网站。为例的公民权利意识的觉醒，是公民法律意识成长的表现，也是普通受众者对前10年普法工作的反馈。从此，普法不再仅是政府的“独角戏”，受众也不再是以“消极接受者”的姿态示之于人，普法者与受法者之间的互动逐渐频繁，普法的“舞台效果”也由“独唱”渐次向“合唱”转变①在这里，本文想突出的是民众对普法效果的反馈，至于所普之法能不能走进民众的心灵，使民众真正认同和信赖法律，不在本文讨论范围之内。。总之，法律知识的“灌输式”普及让民众首先做到了“知法”，但不一定能够使其遵守、使用法律；“处于社会关系中的个体受自身利益的驱使，对于与自身利益相关的法律往往给予一种更多的关注”[21]，法律能够为自己生活带来的改善成为普通公众“回馈”政府普法行为的直接推力。

当然，普法主体即国家传播法律知识方式的转变也是导致民众积极与普法活动互动的一个不容小觑的因素。亦如前述，在“一五”“二五”期间，以传播者为中心的普法模式牢牢占据着普法模式的主流，如“短期法制培训班”“法律夜校”“业余法制学校”等满足不同培训需求的“法制课”，普法教材，法制题材小说、电视剧，以及电台、电视台的法制宣传栏目等。这种普法模式易于“把参与普法教育的公众数量、普法宣传教育材料印刷发行量等作为宣传教育效果最有力的证明”[22]。“1986年以来，全国各省、市、自治区共拨出经费两千八百多万元用于普法教育；培训各类宣传骨干、辅导员五百四十多万；印发教材一亿五千多万册；全国省级以上的报刊、电台、电视台设立了法制宣传栏目配合普法宣传。”[23]不过，这种普法模式的逻辑预设是，在法律知识的占有上，民众处于“无知”的状态，只要政府舍得投入，积极推动，法律知识就会自动灌输到民众的头脑里。从传播学理论观察，上述模式是“一套精英主义的，垂直、自上而下、单向、线性的大众传播模式”[24]，该模式对普法时所造成的公众主体性缺失负有不可推卸的责任。法制宣传教育的目的，不能仅满足于让普通民众知晓政府在开展普法工作这一“信息性意图”，而是需要让公众理解普法的“传播性意图”②丹·斯伯和德莱得·威尔逊认为，任何传播者都有两个层次的意图：一是信息性意图，即让听话者知晓某事；二是传播性意图，让听话者 理解 演 说 者 的目 的 。 见 Dan Sperber，Deirdre Wilson：Releuance：Communication and Cognition，Blackwell，Oxford，UK＆Cambridge，USA，1986。，即着力提升公众法律素养，进而重塑公众在法制宣传中的主体地位。为此，政府普法的模式则应从“线性的大众传播”转向“参与式传播”。“参与式传播”下的法律知识传播者和受众同时“在场”，法制宣传教育的场合也由会议室、课堂挪到了法庭、社区、新媒体等，民众通过“现身说法”“身临其境”等方式体味到了法律之于其日常生活的“好处”，消解了公众缺失模式下普法效率低下的弊端。例如，“三五”期间开办的“今日说法”③“今日说法”开办于1999年1月，是中央电视台第一档日播法制类节目，从人文关怀的视角，为法制的宣传开拓了一条“平民化”的道路。、“四五”期间的“社区普法”等，都成为当时乃至今日法律知识普及的重要阵地。可见，国家法律知识的传播由“独导式”到“参与式”的转变，将互联网、社区、纸质媒体等与人际传播相结合，注重公众参与的过程，进而促进不同利益群体之间的对话，实现法律知识“入脑”“入心”。

在舍勒看来，知识社会学的进展取决于“群体灵魂”和“群体精神”的互动。“群体灵魂”是个体或集体那些习惯性的心理或生理活动，如民众对民间习惯的认同与恪守；“群体精神”表示通过有意识的，从意向角度与受众对象联系在一起的共同经历的自发性互动，法律、哲学、艺术等是群体精神的产物。群体灵魂和群体精神，这些范畴都“不过是永远在与其他人共处的经验中不断重新形成自身的精神主体和心理内容”[25]。结合普法实践，可以这样理解，“一五”“二五”期间，普法更加强调国家主导作用的发挥，从外在视角促进法律知识的传播，人们对法律的认知更多地要诉诸强制灌输，这就造成了“‘主客’两分单向度”普法模式的缺陷；到了“三五”“四五”期间，随着公众法律知识储备的丰富，其参与意识也逐渐得以提升，在参与立法、执法和司法活动中接受法律普法，这样普法也就由“主客两分”变成了“主客一体”，将法律知识的传播与具体事实结合在一起，融入情景实践之中，公众与法律的互动也就水到渠成了。当然，不容否认的是，现阶段普法仍然难以摆脱国家“自上而下”“单方主导”的痕迹，这种局面有可能持续下去。令人欣慰的是，前文中提到的普法形式主义、单方面灌输等问题，正在逐渐被化解。例如，党的十八届四中全会提出的国家机关实行“谁执法谁普法”普法责任制，其目的在于实现法制宣传由政治化运作向法治化运作的转型，促进执法常态化与普法长效化的有机融合，渐次引导执法主体和社会公众的良性互动，实现治理方式的刚柔并进，适应全面依法治国的法治思维。因此，没有必要也不可能完全消除普法中的“国家主导”，普法只要能够实现普法者与受众在法治实践中用法治化思维方式实现互动沟通，通过发挥普法者的主观能动性培育受众法治意识，普法需求的内化过程也就实现了。

三、“知识的社会建构论”的映射：从“法律六进”到全面依法治国的实践（2006—2015）

普法30多年来，得到空前传播的法律知识逐步渗透到民众生活的各个角落，法律对社会发展的影响力与日俱增。民众对法律知识的获得与社会发展之间是一种交相互动的关系。民众习得法律知识是通过民众之间的相互作用以及其个人的认知过程而建构的，也就是说，这是社会的微观和宏观背景与民众自我的内部建构、信仰和认知之间相互作用的结果，并且这是一个不可分离、循环发生、彼此促进的过程。故而，民众法律知识的掌握程度与法律意识，只有与社会和国家的倡导“相适应”时，才能得到提升与促进，而完成上述任务的媒介是“通过交互作用导致的意义的社会协商”[26]，即建设法治中国这一宏大目标是全体公民法律意识提升、法治理念完善的结果。从“人情社会”到“法治社会”，社会实在“作为主观实在具有某种结构”，这种结构并不是单纯自然界决定的具有“物理性质”、一成不变的结构，而是“一个动态的网络结构”，是由人建构出来的且独立于“人的意志”的“人工物”。因此，由一个权力主导的社会过渡权利彰显的社会，其过程并不能一蹴而就，而是充满了曲折与反复。总之，“知识的社会建构论”并不是单指个体如何学习和建构个人知识，即民众如何习得法律知识，更加关注的是整个社会的知识体系产生、发展、变化与社会因素的关系，“五五”“六五”普法进程时刻再现着“知识的社会建构论”的“光芒”。

如果说“一五”“二五”期间是对法律知识的普及，是普法“夯基础”阶段，“三五”“四五”期间强调的是民众与法律的互动，是普法“重互动”阶段，那么，到了“五五”“六五”期间，从“法律六进”到全面依法治国的实践，普法作为民众实践活动的产物，法律知识的生产普及者以及社会文化环境或者特定情况往往影响着法律知识生产和传播的过程，这是社会建构的结果，建构论开始以更加丰满的羽翼再次登上了普法舞台，由此本文将这一阶段普法定位为“强建构”阶段。“社会建构式”普法主要有两个面向：一是社会主义法治文化的形塑；二是法治话语体系的构建。

第一，以“法律六进”为突破口，推进社会主义法治文化建设。“社会建构论者重视知识的社会建构性，强调知识的社会性、反思性、多元性等特征；他们主张我们对事物的认识，主要的不是取决于经验客观性，而是取决于社会过程（沟通、磋商、对话等）。”[27]可以说，“五五”普法之于前四个五年普法最大的不同，就是全面推开“法律六进”活动。“要大力推进法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，在各行各业掀起学法用法的热潮。”①见《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》，《国务院公报》，2006年第17号。从普法的角度而言，“法律六进”是在总结20年普法实践的基础上，竭力解决历次普法中硬件设施不足、普法人员投入不够、机制缺乏、普法教育活动流于形式等问题。不过，“法律六进”并不是前几个五年普法中政府单方普法教育手段的“翻版”与“升级”，“六进”的目的不单单是要民众知晓法律法规等具体制度，更重要的是在对话与磋商中让其理解并向其渗透法治方法、法治思维等法治文化的基因。应该说，在“法律六进”中，“每一进”的内容既有宪法、国家基本法律等“基础课”的内容，也为不同受众群体提供了针对性或专业性比较强的“专业课”法律知识。比如，为了解决“法律六进”的路径问题，各地纷纷设立了“12348”法律服务平台。据了解，江苏省某地级市“12348”平台日均受理热线400余个②见刘宏方：《关于12348公共服务平台建设的实践与思考》，《中国司法》，2014年第5期。。这一平台的存在，体现了普法的灵活反馈和互动双向传播的机制，实现了普法由政府单方主导向群众主动“学法”的转变，政府也不再以“管理型”而是以“服务型”方式向民众普法。“在‘法律六进’的双向传播过程中，传播者与受传者之间不是单纯的‘给予’和‘接受’的关系，而是保持了活跃的相互影响和相互促进的关系。这种相互影响和相互促进的关系使法治制度文化中需要改进和提高的地方能够被有效的认识与发现，进而有助于法治制度的不断完善。”[28]在这种双向互动沟通中，“法律六进”不但将法治制度文化在更广、更深的层面向民众进行了传播渗透，使得民众守法有了制度基础，易于形成最为广泛的守法文化，同时有效的反馈制度也使得法治制度及时调整，符合社会发展要求和满足民众的法治期待，这样一来，“法治也变得具体可感”了。

不仅如此，社会主义法治文化的建构除了要有法律制度的完善与传播之外，还需要法治行为的支撑，而“法律六进”也是保证法治行为文化进步的关键因素[29]。众所周知，文化的形成是一种历时较长且需要人们协作的结果，同时还需要得到一定范围内大多数人的反复实践和认可，这是一个漫长的积淀过程，不可能一蹴而就。作为一种与“人治”相对立的文化形态，社会主义法治文化是指“人们在法治实践中形成的，体现着法治精神和理念、原则和制度、思维方式和行为方式的一种进步文化形态”[30]，其本质在于“人们从内心对法治的认同、崇尚、信守和遵从”。构建社会主义法治文化，要有完善科学的法律制度，即制度性文化建设之外，更重要的是人们内心对法治信奉，也就是观念性文化建设，而这又与法治行为文化休戚相关。正所谓“风气好不好，主要看领导”，官员和公权力阶层形成尊崇法律思维的模式和遵守法律的行为习惯，这是构建法治文化的关键，也是突破口。“法律六进”中的“第一进”即为“法律进机关”，要求领导干部、公务员“带头学习法律、自觉遵守法律、忠实执行法律、维护法律权威”①见《中央宣传部、司法部、全国普法办关于开展“法律六进”活动的通知》（司法通〔2006〕48号）。。法律进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位是对公民守法行为的培育，这一点在前面的论述中已有涉及，在此不再赘述。当然，社会主义法治文化的构建，除了需要法治行为文化的支持之外，还需要彻底批判、拒斥与法治文化相对立的人治文化、特权文化等，而对于能够与法治文化相融合的圣贤文化等，则需要改进、提升。“只有整体上形成一个与法治文化相适应的更广泛的社会文化，法治文化本身才能真正得以建构并发挥作用。 ”[31]

第二，基于全面依法治国的实践，建构我国法治话语体系。从1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，到1999年“依法治国”入宪，2011年中国特色社会主义法制体系的形成，再到2014年全面依法治国重大决定的作出，法治中国建设已由“静态的”制度储备转向了“动态的”制度运行。“六五”普法从一开始就以培育法治精神与弘扬法治文化的高调姿态进入公众视野。至此，普法不再是国家法的输送，也不再仅是精神文明建设或宣传工作的一部分，而成为了法治中国建设的重要拼图和基本要素。近30余年的普法实践使得“社会各个层面对我国法治道路的认识和感悟也有了不同程度的深化，在法治实践中所形成的的经验和教训也能够为我国法治意识形态的系统化建设提供一定的经验基础，使我们有可能基于一系列真实的感验去领悟和认识法治建设中的一些重大是非问题”[32]。从社会建构论的观点来看，话语在社会学研究中具有极其重要的意义。构建自身的话语体系是实现学术“突围”和理论创新的必要措施。正所谓，没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。只有构建符合我国法治实践的法治话语体系，才能为全面依法治国的实践提供理论指导，才能使得内化于立法、执法、司法之中的法治宣传负有方向性，充满能动性。不过，源自“法治故乡”的西方法治理论，往往占据着“法治的制高点”，具有天然的正确性和正当性，对此，我们更应保持法治话语体系构建的主体性和反思性。总之，我国法治话语体系的构建要以社会主义法治理念为基础，全面塑造属于中国自己的法治理论和知识体系。

四、对策展望：基于社会需求的我国普法工作之展开

“‘普法’向人们进行法律上的告知与说服，正是通过它平凡的方式使人们获得了法律后果的预知能力和选择权利。”[33]这是普法的价值所在，也是文明社会良知的体现。30余年的努力，国民的法权意识与中国社会一同成长，让承载着全民道义嘱托与公义预期的法治，正在成为时下中国民族心智的构成要素[34]。这既是对我国波澜壮阔30余年普法实践的褒扬，也是对做好未来普法工作的鞭策。对于未来普法工作，应该着眼于以下三点。

第一，知晓民众法律需求，明确“普给谁”，做到有的放矢。需求是人的本性，是人类行为的基本动力。正如马克思所说，“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做”②马克思恩格斯全集（第3卷）北京：人民出版社，1960年出版第268页。。因此，知晓民众法律需求是未来普法工作取得良好效果的前提。

所谓法律需求是“指法律需求者基于利益最大化的追求目标，愿意且能够对国家机关的立法、执法、司法活动进行购买的数量”[35]。一切守法主体都是法律需求者。这既包括普通的民众，也涵盖了机关、企事业单位和其他社会组织等。所以，法律需求者具有广泛性。法律需求的对象是立法、执法、司法活动，这是由国家机关来供给的。当然，这些活动供给是由国家代表民众来实现的，形式上遵循“民众需要→国家需要→国家生产→民众需求”的路线。但是，法律需求者在消费这些立法、执法、司法活动或其结果时，不能任由自身主观意愿进行取舍，国家的供给往往决定着法律需求者的消费。因此，法律需求的满足是由国家机关来主导的。法律需求者是否必须通过法律来满足自身需求，除了“卖方”即国家机关的因素之外，更关键的要素在于用法律来满足需求是否能够实现自身利益的最大化。这是“理性经济人”假设的结果。

民众法律需求是普法的内驱动力。具体来说，在普法实践中，要坚持以人为本，从受众对象的法律需求和愿望出发来开展法治宣传教育工作。在30多年的普法实践中，普法对象是“一切有接受教育能力的公民”。除了“一五”普法没有突出普法重点对象之外，其余五个普法时段对重点对象皆有明确标注。虽然1991年之后的25年里普法重点对象随着国情社况的变化而有所调整，但是领导干部和青少年一直被视为普法重点对象，并且在“七五”普法中又得到了进一步加强。实际上，普法“重点对象”的设立与根据法律需求对受众群体开展法治宣传，是两个不同的概念。普法所推销的“商品”必须以民众为受众对象。当前社会“占主导地位的‘广播’正在逐渐被越来越多的‘窄播’所取代”[36]。普法对象也日趋呈现“碎片化”特点，这也对普法工作提出了更高的要求。要对受众群体进行细分，找到不同群体的法律兴趣点并采取不同普法策略，提高法治宣传教育的精确性和实效性。

对于受众群体的划分，时下普法工作已经开始实践，如对于教师要普及教育法、教师法等，对于公务员要普及行政法、公务员法等。应该说，“精准普法”就是对“按需普法”的具体化。不过，需要警惕的是，“‘普法’与公民的法律接受并不构成必然的因果关系”，普法使得民众知晓和理解了法律，但是不等于民众已经接受了法律。30多年普法实践的重心更多放在了“普”上，而忽略了民众是否接受。这也就意味着，“普”与“受”应当并举，只有做到了“受”，那么“治”的实现也就水到渠成了。

第二，落实普法责任制，明确“谁来普”，做到责有攸归。在30多年的普法实践中，掌握更多资源的国家机关是普法工作的主导者。它（主要指政府）是普法活动计划的制定者，是普法活动的推动者、组织者和信心保障[37]。作为一项执政党领导、政府组织实施、全社会共同参与的规模浩大的系统工程，普法的目标已从最初向民众普及基本法律常识，增强全社会法制观念，演变成为使民众养成良好的法律习惯，最终全面提升民众法律素质。“法律的接受（即守法、用法，笔者注）源于对法律的信任，对法律信任感并不衍生于法律知识的储备（即知法、懂法，笔者注）之中，而是衍生于人们对法律的感知和体验之中，或者说形成于人们的法律经验之中。”[38]故而，“要使公民从较为微观的层面体验、认识法治的益处，而自觉知法信法守法，就必须让他们在日常生活经验中感受到法律及其实施能够实现社会的公平正义，能够有效保障公民的法定权利，能够让守法的人获益，而让违法的人付出相应的代价”[39]。

《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》①见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，2017年5月17日。http://www.gov.cn/zhengce/2017-05/17/content_5194741.htm，2018年8月9日。已经明确指出，“执法的过程就是普法的过程，严格执法、公正司法就是最好的全民普法”。但是，如何在立法、执法、司法活动中树立法律权威和法律信仰，继而增强民众对法律的“好感”，实现通过法律来满足自身需求，这是全面提升社会治理法治化水平的关键所在，也是未来普法工作亟待解决的问题。

首先，以科学民主立法引领法文化。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[40]科学良善的法律不但是引导民众过上稳定、和谐生活的保证，更能赢得民众对其的信赖与遵守，进而促成契约精神、守法意识等法治素质的提升。反之，不但会损害民众的切身利益，而且还会瓦解民众对法治的信任，更有甚者会使民众产生对法治的怀疑，乃至抗拒。做好立法中的普法，除了要坚持立法的合法化和科学化之外，更需要加强立法的民主化。“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”民主化的立法过程既能考虑不同社会成员的利益诉求，同时也能兼顾道德、习俗等因素的影响，防止立法利益的部门化和地方化。因此，在制度上要畅通公民参与立法渠道，通过参与立法，做到将公民的价值观念和价值标准与法律符号融为一体，同时将参与过程所收获的体会内化于自己的行为之中，并进一步固化为行为模式。其次，以严格执法培养公民法律信任感。在大多数公民眼里，政府与法律是同一的。政府能否严格执法，关系到民众对政府和法律的信任。严格执法、文明执法、公正执法是政府依法行政的具体体现，也是打造法治政府的必然要求。然而，执法机关不仅要执法，而且还要承担普法的责任。“要强化执法现场普法，加强对行政相对人的政策宣讲和法律法规讲解，在做出具体行政行为时依法告知行政相对人相关执法依据、法律事实和救济途径。及时解疑释惑、妥善处理矛盾、积极引导行政相对人遵守法律法规。”[41]这是执法机关“执法”时所应承担的普法责任。在非执法的状态下，政府普法要以民众法律需求为出发点，在普法方式上要力求两个转变：一是从“推送型”普法到“搜索型”普法转变；二是从“考核验收型普法”到“项目参与型普法”转变[42]。将所普之法与民众利益点紧密结合，实现普法效果的事半功倍。最后，以公正司法树立公民法律信仰。“一次不公正的审判，比十次犯罪所造成的危害还要尤烈，因为犯罪不过弄脏了水流，而不公正的审判则败坏了水的源头。”[43]“对广大公民来说，对法律公正最直观的认识来源于对司法的公正性的认识，相当多的公众甚至把司法公正理解为法律公正的全部。”[44]司法普法的有效方式是重视司法实践 （尤其是典型个案）的示范意义。毕竟，对于普通民众而言，司法正义乃至整个国家的公平正义，正是由我们关注的个案连缀支撑起来的。最近的“于欢案”昭示了司法普法的路径，即“公开是最好的稳压器，也是最好的法治课。通过最大限度的司法公开，可以消弭误解、打消猜忌；通过恪守公正的司法纠偏，可以支持正义、驳斥谬误，让司法公信力回到正轨”[45]。案件的裁判既要“通情”（每个案件都需要虑之于情），又要“达理”（任何一个决定都要依之于法），让司法公开成为民众看得见的普法教育。

其实，“在实现法治的过程中，必须看到这个现实，积极利用国家的力量促进法治建设；但另一方面，历史的经验亦不可忽视，充分利用社会力量可能会收到事半功倍的效果”[46]。普法虽然是由国家机关发起并推动的，但并不意味着所有的普法工作都由倡导者来完成。国家力量与社会力量在法意传播上各展其能，并行不悖而又互相深化，共同助推我国的法治事业。这里的“社会力量”主要有两个：一是学校及相关培训机构；二是法律人共同体。“法学教育是国家国民教育体系的重要组成部分。就其社会价值来说，法学教育是国家法治化的基础；就教育整体来说，法学教育是国民教育形成最佳效益以及支持中国现代化建设的重要方面。”法学教育在促进公民法治素质提升方面，具有其他教育手段无可比拟的优势，如内容系统、目标明确、手段专业、时间经费场所等都能够得到保证，便于对教育成效评估等。教育的对象主要有青少年、领导干部和特定群体。当然，与国家机关宏观的普法方式不同，法学教育更多是在“微场景”下开展的，其可控性更强，更易提高法治宣传的受众面。

正如张文显教授所言，“‘依法治国，建设社会主义法治国家’是现阶段我国的改革路线或治国之策，改革能否成功，目标能否达到，其推进主体本身是一个前提和必要因素，因而这就使法律职业群体历史性地肩负起推进法治之责”[47]，普法是法律人的当然使命，也是培育“法律人之治”的土壤。现行的普法讲师团、律师服务团、政府法律顾问、普法志愿者队伍等都是法律人参与普法的主要路径。我国法治化进程的加快，对于法律人而言，无论是物质上还是精神上，都能获得不错的收益。不过，公共选择理论的研究结果表明，某些事情即使对群体中的每一个人都有利，但这也不是群体中的每一个人主动参与的理由。于是，每个人都期待别人去做而自己坐享其成，其结果是，尽管都知道结果对于群体是有利的，但是就没有人去参与。因此，对法律人实施某种强制性约束应是破解这一困局的可能之道。

第三，创新法治宣传形式，明确“如何普”，做到因地制宜。普法是法律走进民众心灵的桥梁。没有这座桥梁，法律与民众心灵之间缺乏沟通的途径。如果漠视了“供体”法律与“受体”民众各自的特性，只是轻率地在两者之间架起了“桥梁”，那么所架之桥也仅仅解决了两者往来方式的有无问题，没有顾忌到普法手段是否便捷，结果是否高效。如此以来，可能会出现“手术成功了，但是病人死了”的尴尬局面。因此，普法技巧的采取不能只是从普法者的立场和视角着眼，更应照顾“受法者”的感受，防止落入类似的“陷阱”。

作为一项服务，普法应当有合适的对话与反馈机制。“面对急剧变化的社会转型期，普法教育在不断创新普法方式，但普法效果将取决于潜在接受者是否具有接受的意愿、认知基础、时间和空间条件。”[48]这意味着法治宣传要认识传播中介的作用。从普法方式来讲，30余年普法的媒介大致可以分为两种：一是传统普法载体，如法制课、普法讲师团、法律咨询等；二是舆论媒体普法，如报纸、广播、微博、微信等。对于前者，过去30余年已经将其效用发挥到了最大；在后者的使用上，有着较大的提升空间。

利用媒体普法，首先应当建立普法与受众之间的关联。在普法领域，如果大多数人对于媒体所推介的内容有不适感或没有心理需求，那么受众就会感觉普法与个人没有干系。所以，在法治与公众之间建立持久稳定的联系是普法的关键环节。国家应当鼓励有能力的公益性组织开展法治宣传方面的调查研究，并将调查结果与媒体共享，进而创新法治宣传方式，做到法治与公众需求的“无缝对接”，提升法治宣传效果。其次，在宣传内容上，在做好实体法宣传的基础上，要重视程序法的传播，进一步增强普法宣传的确定性。长期以来，我国的法治宣传倾向于实体法而忽略了程序法，实体法宣传侧重的是结果，更易满足受众的心理需求。这在法治宣传的初期是可行的，也是必要的。不过，随着法律常识普及工作的完成，公民法律素质乃至法治意识的提升成为法治宣传的目标，那种只“注重结果而无视过程”的实体法宣传在某种程度上会导致民众观点与法律实践的错位，从而使公众对法治产生偏见，所以程序法知识的普及也就需要提上日程了。程序法强调的是对程序正义的尊崇，与实体法相比更侧重法律思维能力的训练。因此，未来做好程序法的宣传、普及更能提升公民法治意识。最后，媒体普法要与传统法律文化进行对接，做到法德结合。德国教育家雅斯贝尔斯说过：“当古代文化被遗忘之时，整个社会所表现出来的就是野蛮。就如一件东西脱离了根本，它就会毫无方向地飘荡，这也就是我们失去古代文化之后的景象。”[49]传统中国法律文化虽然没有蕴含现代法治的基因，但是传统法律文化融合了法理与情理、国法与人情，在法律传播中培养民众的理想人格。传统中国正是做到了道德教育与法制规范的联结交叉、密切配合，才使得大多数时代社会有序、民风良好。由于历史原因，传统法律文化发展的脉络被割断了。国法尚未与当下社会融为一体，“哲理、法理与情理，天理、国法与人情不能贯通”。总之，法治宣传要“接地气”，将人性与国法融化为一，提高普法宣传的吸引力。