外籍人才引进与管理：机制与设计

黄海波1 张冰然2 任旭林

(1.西南财经大学统计学院；2.西南财经大学工商管理学院;3.西南财经大学教师工作部 四川成都 610074)

近年来，随着中国经济的高速增长，吸引了一大批海外优秀人才来华工作，其中包括相当多的高层次外籍人才，他们在我国社会经济建设中发挥着越来越重要的作用。这是国家对外开放不断深化的必然结果，也是建设人才强国的客观需要。但是，当前我国涉外人才管理机制明显滞后，法律法规体系亟待完善，这一问题今后可能成为阻碍我国抢占人才资源国际制高点、提升人才制度国际竞争力的掣肘。因此，制定更加开放的移民法律法规，完善外籍人才制度建设，创造吸引大批优秀外籍人才来华工作的良好环境，是我国外籍人才引进与管理的重要方向。

1 外籍人才引进与管理的理论与实践

1.1 理论基础

目前，在世界范围内，人力资本投资理论和劳动力人口迁移理论构建了外籍人才管理理论的基础。

美国经济学家舒尔茨(1990)认为，人力作为一种资本，可通过对人的知识、能力和健康等追加投资而逐渐得以提高，这种由人力资本存量提高对经济社会发展的贡献率远远超过劳动数量和物质增加对经济发展所带来的贡献[1]。因此，一个国家的人力资本投入越高，人力资源开发越好，人才资源就会日益雄厚，经济社会也会实现较快发展。

人力资本的不断提高成就了个人能力的不断扩大。福利经济学大师阿玛蒂亚·森在1982年其著作《Choice Welfare and Measurement》中提出，人的能力分为两个方面，一方面表现为良好的教育和健康的身体，而另一方面则体现为个人实现合理目标或过某类生活的自主选择权，因此，拥有卓越能力的人才往往享有更自由的选择权[2]，这一理论也间接证明了劳动力迁移的理论基础。根据劳动力人口迁移理论，劳动力人口在不同国家之间流动是市场经济体制下的必然选择，对输入国而言，劳动力的流入既可以作为一种人力资本，将自身的知识、技术作用于生产实践，从而产生经济效益，也可以作为一种创造社会财富的物质资本，对输入国的经济发展产生积极影响。

随着外籍人才的大量引入，对于如何吸引和留住人才，如何发挥人才对社会的贡献成为了新的管理难题，而布迪厄(1983)通过社会资本理论给出了这两个重要问题的答案[3]，他认为必须把人才的个人利益与社会利益密切联系在一起，通过改善人才的工作、生活环境，为他们提供更多参与社会的机会和渠道，使其更好地融入社会，更好地服务于社会[4-5]。

以上理论概述，简要解释了目前人才跨境流动现象的理论基础，同时也为我国针对外籍人才引进与管理的机制设计提供理论依据。

1.2 发达国家外籍人才引进与管理的实践经验

人才作为推动科技创新、技术进步和社会发展的第一要素和战略资源，历来是世界各国竞相争夺的焦点[6-7]。经济的全球化更加速了人才在国际间的流动，使得国际人才竞争愈发激烈。从美国、英国、日本、澳大利亚等发达国家到印度等新兴发展中国家，都在千方百计猎取各类高层次人才。高层次人才的移民速度越来越快，随着优秀人才移民法治建设进程加速，凭借外籍人才法治优势抢占全球人才制高点成为世界各国政府的重大人才战略。

1.2.1 美国：实行多样化的技术移民政策

技术移民通常是指外国居民凭借具备某种特殊才能和技术专长申请移民的方式，美国将技术移民作为获取科技人力资源的重要来源[8]。一是以挑选的方式筛选技术移民。《美国移民法》明确规定：“第一优先者为具有特优、特殊或特异技能的外国人、著名教授或杰出研究人员、跨国企业的经理或管理级人员；第二优先者为具有高学位、特殊专长且其专长能为美国带来实质利益的专业人士，或在科技、艺术、商业等方面有出众的特殊能力的人”。二是增加临时工作类签证。通过颁发种类繁多的临时工作类签证来满足本国对高科技人才的需求，以巩固自身科技人才资源优势，如H-1B签证、H-2B签证、O-1签证等。其中，H-1B签证发放对象为学士或以上学历的拥有良好教育背景人士，例如：大学教授、建筑家和工程师等，这些人才在美国主要从事教育、工程、科技类工作，并最终为美国科技发展进步做出了巨大贡献[9]。在全世界范围内，受过高等教育的移民约有一半流向美国，美国大学中有37%的博士学位获得者为非美国公民。

1.2.2 英国：着力提高杰出移民人才待遇

英国实施全球化的人才观战略，即不限定人才流动，而是通过创造宽松就业、创业环境来吸引世界各地的高科技人才。近年来，英国政府为了更广泛地吸引外籍人才，开始倡导“多元文化”及“多民族共存”策略[10]。一是将放宽对外国技术移民的法律限制作为改革的重点，对高科技研究、基础研究和高等教育领域有突出贡献的人才实行倾斜政策；二是大幅度提高人才待遇，拨出专款对经政府严格认定的数百名杰出外籍人才给予10万英镑以上年薪；三是将鉴别人才的权力也下放到知名跨国公司、科研机构等，使得他们拥有自行签发工作许可证的特殊权力[11]。

1.2.3 日本：大力吸引优秀学生来日留学就业

日本是世界上人口老龄化问题最为严重的国家之一。因此，日本政府未雨绸缪，积极制定和完善政策措施，加大力度吸引世界各国优秀留学生来日留学并留日工作，并将此作为一项长期国家战略来对待。2007年，日本政府实施“亚洲人财资金构想计划”[12]，投入大量财政资金，加强政府、高校和企业三方合作，加大对IT、医药、知识产权、国际经营等人才紧缺专业在日优秀留学生资助力度，努力为日本企业吸引和培养更多创新性人才。

1.2.4 澳大利亚：引进紧缺职业的技术移民

澳大利亚劳动力资源不足的问题日益突出，政府在2006年和2007年为吸引并接纳国外优秀人才为技术移民，大幅度调整技术移民政策，以缓解国内劳动力资源短缺和日益严重的老龄化危机。同时，澳大利亚政府将技术移民的重点聚焦于紧缺职业，如建筑工程、财务管理、生物医药等行业的相关岗位，以确保澳大利亚国内劳动力市场的平衡，弥补国内特定职业类型人才缺乏现象[13]。除此之外，澳大利亚政府还为刚毕业的国际留学生颁发为期18个月的过渡签证，以期吸引更多的高素质人才进入本国劳动力市场。

1.2.5 新加坡：设立人才计划吸收优秀移民

新加坡是一个新兴工业化小国，他们清醒认识到自身国土面积狭小、自然资源匮乏的劣势，高度重视人才战略，将引进国外优秀人才作为一项长期国策，建立了完整的人才引进工作体系，吸引了一大批国际优秀人才。政府推出“投资居留计划”、“国外人才居住计划”、“长期回国计划”、“外国学者访问计划”等一系列人才吸收计划[14]，用最优惠的政策、最优越的工作环境和最高效的管理服务，吸引世界各地的各类优秀人才为其服务。经政府批准，每年大约有3万名外国人成为新加坡永久居民，其中有一部分可以申请到新加坡国籍[15]。

1.2.6 印度：重视吸引海外人才回国服务

印度作为一个人口众多的发展中国家，同中国一样拥有大批人才在海外留学工作。印度政府通过加大激励力度和出台人才计划，大力引导海外人才回国服务。针对在海外留学工作的印度人，印度政府每年年初组织开展“海外印度人日”品牌活动[16]，加大宣传力度鼓励其回国效力。积极实施海外定居高层次专家短期回国服务计划，通过柔性引进方式吸引海外科技领域顶尖印度专家回国工作，为印度经济发展和技术进步作出了较大贡献。

2 我国外籍人才引进的现状及存在的问题

2.1 我国外籍人才引进的现状

2.1.1 中国经济基本面保持良好态势，人才对外开放力度呈现新局面

一是全球高层次人才流动加速。根据联合国统计，全世界大致有9000多万技术移民，在出生国以外的国家工作和生活。随着经济社会的进一步发展，高层次人才流动速度将会越来越快，人才流动将会进一步呈现集聚化与中心化。二是实施更加开放的人才对外战略。2014年5月22日在上海召开的外国专家座谈会上，习近平总书记指出：“国家的对外开放，必须首先推进人的对外开放，特别是人才的对外开放”“对外开放要着眼于人，着力于人”“要实行更加开放的人才政策，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才，在大力培养国内创新人才的同时，更加积极主动地引进国外人才特别是高层次人才，热忱欢迎外国专家和优秀人才以各种方式参与中国现代化建设”[17]。三是实施引进国际优秀人才计划。当前，我国政府正采取一系列举措(如实施“111计划”“外专千人计划”“长江学者计划”等)大力吸引世界各国优秀人才来华施展才华、创业发展。在我国经济发展进入新常态和实施创新驱动发展战略的重要时期，巨大的人才需求和发展红利正加速释放，为海内外人才创新创业带来了更多的机遇。据报道，2015年，外籍专家来华约62万人次，“十二五”期间每年增长5%以上[18]。

2.1.2 吸引优秀海外人才来华工作的体制机制日趋成熟，国内部分地区已基本建立健全与国际人才相适应的发展环境

一是积极引进用好高层次外籍人才。吸引优秀海外人才(含非华裔外籍人才)是充分利用国际、国内人才的重要组成部分[19]。实践证明吸引高层次外籍人才来华工作，客观上存在巨大的市场和机会；外籍人才通常具有较强的敬业精神和契约精神；部分学科外籍人才的用工成本甚至低于国内海归人才；来华工作的外籍人才更注重国外体验和经历。因此，加强对国际人才的搜索、识别和联系是吸引海外人才的重要工作。二是建立健全个性化人才引进机制[20]。部分地区制定符合海外人才特点的人才工作“一站式”服务机制。在人才引进方面，采取灵活多样的方式，如聘用周期方面，采取长期聘用制和短期聘用制；聘用方式上，采取顾问咨询式和项目跟进制；工作方式上，采取远程网络服务和实地现场指导；时间周期上，建立基于需求的不定期交流机制等。在人才培养方面，制定外籍人才在高校的职业发展和培养培训制度。在流动方面，实行“来去自由”的政策。在人才待遇方面，根据贡献量身定制，符合国际人才价值的薪酬标准。在人才管理方面，探索制定外籍人才言行负面清单制，避免因国情和价值理念差异等方面引起的不必要的麻烦。

2.1.3 外籍人才发展平台将进一步开放

2015年，李克强总理在会见荣获年度中国政府“友谊奖”的外国专家时表示：“中国将进一步扩大开放外国人才承担国家科研项目、参与国家科技奖励评选、评定专业职称资格、评选外籍院士等，对中外人才一视同仁，为各类人才提供自由发展的空间、自主创新的条件和实现自我价值的环境”[21]。同时，有关部委和部分省市也开始着手打造适合高端外籍人才来华服务的发展平台，制定和实施更加开放、务实、宽松的政策，广泛吸引高层次外籍人才来华创新创业、安居乐业。例如：2016年4月，国务院批准了上海加快建设具有全球影响力科技创新中心方案，努力建设汇聚世界创新人才、科技要素和高新科技企业的综合性开放型科技创新中心。为此，公安部和上海市联合出台了一系列出入境新政策，吸引高层次外籍人才来华投资创业。

2.2 我国外籍人才引进存在的主要问题

我国高级专业人才资源稀缺，需要大力引进使用优秀海外人才尤其是外籍人才，但我国在外籍人才引进与管理建设方面还存有较大差距，严重影响大量引进与用好外籍人才的进程。

2.2.1 移民相关法律法规有待进一步健全

目前，有关中国的“绿卡制度”，主要来源于政府部门颁布的规章制度，如2004年国务院批准的公安部和外交部颁布的《外国人在中国永久居民审批管理办法》，由于是部门规章，立法层次较低，法规的国际影响力有限。同时，随着国际人才流动变化新趋势，具体制度设计上存在诸多缺陷，部分条款已经不适应国际规则，如申请条件主要是基于申请人职位而非国际通行的职业为制度基础、仅允许具有长期中国工作经历的外籍人才申请中国技术移民、不允许高技能人才移民中国等。此外，移民事务分属多个部门多头管理，很多部门专业性不足，对外籍人才引进、使用、培养和评价等与国际接轨的职业服务能力还不够。

2.2.2 人才公共服务政策有待进一步完善

外籍人才来华工作生活配套政策的一体化机制尚未建立。如办理临时签证、机动车行驶证、税收、出入境管理以及开办公司等分散于各行政主管部门。同时，生活的便利性和配套性还不充分，如开通银行账户、买房和医疗养老保险等程序比较繁琐，尤其是子女教育仍然是较突出问题。另外，地方政府对优秀外籍人才的引用政策存在差异，缺乏全国统一规范的高层次外籍人才聘用的指导性文件。

2.2.3 使用外籍人才的观念有待进一步更新

随着我国对外开放的不断深化，吸引了越来越多的海外人才来华，但政府和企事业单位在使用外籍人才上还存在“既想用又怕麻烦”的矛盾心态。这一问题使得外籍人才参与我国经济社会发展贡献度不够，主要是引进创新创业型外籍人才较少，对经济社会发展影响有限。我国需要吸引大量高精尖短缺型外籍人才积极投身经济建设，充分发挥外籍人才的独特优势。如美国47%的科学家不是出生在美国，而是来源于国外；其培养了自然科学领域40%多的诺贝尔奖获得者，却聘用了全球70%的诺贝尔奖获得者在美国工作，为推动美国科技和经济发展做出了突出贡献。

2.2.4 工作条件和环境有待进一步提升

中国经济的不断发展，为外籍人才来华工作提供了机会，与良好的发展前景和置业平台相伴而生的是越来越多的外籍人才对其来华后的工作环境情况——工作及创业环境、薪酬待遇和升迁发展机会的关注。拥有浓厚的科技创新氛围，是一个地区、一个国家吸引人才的重要前提，回顾欧美发达国家吸引高技术人才发展的历史，重要原因之一就是其良好的工作环境。相比之下，我国吸引外籍人才的工作环境存在科技创新创业环境氛围不足，科技、科研创新机制和体制存在动力不足、自主创新体制不够完善等一系列问题。

3 我国外籍人才引进的环境建设措施

为保证高层次外籍人才的引进质量，健全外籍人才发现、使用、培养、评价、激励和保障机制，必须制定外籍人才来华创新创业的法律法规，使外籍人才引进与管理有法可依，尽快形成人才立法优势和人才法治优势，提高外籍人才引进与管理水平。因此，文章从外籍人才引进与管理的政策环境、政务环境、工作环境和生活环境四个方面提出了相应的政策建议。

3.1 外籍人才引进与管理政策环境

3.1.1 抓紧制定《移民法》等法律法规

纵观发达国家吸引技术移民的管理实践，制定健全的法律法规以保障技术移民的合法权利是其吸引人才的第一步，也是重要一步，如美国在21世纪以来，不断修订《美国竞争力法案》和出台了《加强自然科学、技术、工程学及数学教育法案》等一系列有关如何吸引外籍技术性人才的重要法案及政策[22]。因此，我国应充分借鉴发达国家吸引外籍人才的相关政策，重点完善技术移民制度，加大对在全世界科学、艺术、文化、体育、商业等领域取得突出成绩的顶尖人才的引进。在人才引进时要结合我国实际情况，进一步完善移民的条件和类别，在优势产业和战略性新兴产业等重点发展领域聘请外国高科技人才。以移民法律法规为依据，为来我国工作的外籍高层次人才发放绿卡，让其享有各项国民待遇，并着手研究移民配额制和论证顶尖人才入籍制度。同时，制定、完善专门针对外籍专家的签证、入境政策，改善签证申请流程，缩短办理签证时间，降低“绿卡”门槛。

3.1.2 不断完善外籍人才引进与管理政策

2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出构建具有国际竞争力的引才用才机制，文件中明确要求“研究制定外籍科学家领衔国家科技项目办法，完善引才配套政策，解决引进人才任职、社会保障、户籍、子女教育等问题。对外国人才来华签证、居留，放宽条件、简化程序、落实相关待遇”①。随着外籍高层次人才不断流入我国，建议可以参照一些发达国家吸引人才举措，提高人才吸引力。如加拿大、北欧对外籍人才提出税收减免，新加坡还给予财政补贴吸引外国人才，英国和瑞士、印度等国还签订双边人才协议，用于双边人才合作招聘计划，以此提高人才的共享力度[23]。此外，还应积极探索建立和完善国际人才市场，发展和规范从事外籍人才引进的中介组织，保护外籍人才和聘用单位的合法权益。

3.1.3 大力实施“外专千人计划”等人才战略计划

新加坡政府推出的一系列人才吸收计划，如“投资居留计划”“国外人才居住计划”“长期回国计划”“外国学者访问计划”等，为外籍高层次人才支持国家经济发展做出了不可忽视的贡献。因此，为吸引更多优秀人才参与到现代化建设，我国应大力推动“外国专家千人计划”等人才战略计划的不断落实发展，重点引进一批能够推动优势产业和战略性新兴产业等重点发展领域进步的领军人物，吸引一批高端国际化创新团队来中国工作，为建设创新型国家提供有力支持。

3.2 外籍人才引进与管理政务环境

3.2.1 统一移民管理机构

西方发达国家政府一般都设有专门的移民管理机构，如美国公民及移民服务局(USCIS)，英国边境管理局(UKBA)，澳大利亚移民与边境保卫部(DIBP)等。建议我国应尽快成立专门的国家移民局，把属于移民治理的各项事项从现有各部门中分离出来，规范移民服务机构职能，提高人员专业性、规范性和稳定性，加强对移民机构的监管。同时，移民局还应主动承担发现、识别、甄选和邀请全球优秀人才来华工作的职能，并与国家急需紧缺专门人才的行业和单位联系，建立移民职业清单制度，建设全球高精尖缺专门人才联系库。

3.2.2 创建外籍人才法治试验区

在外籍人才引进使用工作基础比较好的地区，选择若干区域试点，创建外籍人才法治试验区(特区)，着力构建与国际接轨的国际人才法治环境新优势，并给予一定的外籍人才审批权限，探索规模化外籍人才引进和使用对我国外籍人才法治建设的普适性经验。此外，还可以在外籍人才的引进与管理方面作进一步尝试。一是尝试放宽政府部门雇佣外籍人士的限制，在涉及专业技术领域的部门(例如城市规划、环境保护、交通规划、招商引资等部门)允许引进外籍人才提供专业服务，发挥使用外籍人才的带头作用；二是对引进、使用和留住外籍优秀人才卓有成效的单位进行奖励或补贴，营造良好的引人用人氛围；三是如美国大力发展本国的猎头产业一样，通过实施“人才本土化”的战略猎取全球范围内的优秀技术人才，加强服务中介机构建设，聘请猎头公司等专业人才机构，对所需的外籍人才进行搜索、识别和联系，提升外籍人才引进使用的效益。

3.3 外籍人才引进与管理工作环境

外籍人才普遍看好中国发展，来华后希望获得良好的事业发展机会，“事业在中国”是吸引外籍高层次人才来中国发展的重要因素。根据调查显示，在2008—2012年间，有近7成左右的在中国工作的外籍专家是因为受到“中国机会”的巨大吸引而选择来到中国，这是我们更好地应用外籍高层次人才来开展现代化建设、发展经济的机会。因此，我们应该抓住机遇，进一步解放思想、更新观念，以更加开放包容的心态，大胆使用高端外籍人才参与我国经济建设。借鉴德国政府设立各项科研奖项，如“国际研究基金奖”等政策，为了进一步吸引并留住外籍高端人才，国家可以在已有外籍人才引进计划和项目基础上，不断加大政策和资金支持力度，加快建设一批国际化事业发展平台，如建设海外人才创新中心、高新技术孵化园、联合实验室等。同时，建立能够与国际接轨的外籍人才引进与管理的工作模式，加快国内聘请单位的国际水平团队建设，提供国际化课题研发经费供给保障机制，营造试错、宽容失败的工作氛围，推动课题科研项目的国际化申请与评审，不断提升专业化、学术化的沟通与交流。

3.4 外籍人才引进与管理生活环境

外籍人才的在华生活不断遭到空气污染、医疗卫生、子女教育、跨文化融合障碍等方面的困扰，为了进一步留住外籍高层次人才，政府、社会组织和机构要不断借鉴发达国家的成功经验，采取多种措施来改善其生活环境。例如：地方政府加大环境整治力度，积极改善空气质量，努力建设生态文明城市，增强对外籍人才的吸引力；对于引进的高端外籍人才，可以试行建立医疗保健证制度，为其提供良好的医疗服务；有条件的城市，积极利用民间资本加快国际学校的建设，解决来华外籍人才的子女就学问题，使其能够安心在华工作；以开放的心态包容不同文化的人们在价值观、思维方式、宗教信仰和生活习惯等方面的差异，跨越“文化障碍”，避免形成“文化孤岛”。除此之外，中国政府、高校以及民间慈善组织还可以设立各种奖学金，积极吸引和资助外国留学生来华学习，并完善相关法律法规，使得外国留学生在学有所成后，愿意并能够留在中国发展，为中国的改革开放事业贡献智慧资源。

注释：

① 中共中央《关于深化人才发展体制改革的意见》，中发[2016]9号，2016年3月。

参考文献：

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[21] 李克强会见2015年度“友谊奖”获奖外国专家[EB/OL].(2015-04-30).中国政府网，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/30/content_2941488.htm

[22] 陆晶.全球人才战略下的在京外国人就业管理[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014,30(3).

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