公用设施安全治理与城市公共安全风险规避

何继新,韩艳秋

(天津城建大学 经济与管理学院 ，中国 天津 300384)

一、城市公用设施安全治理成为关键议题

(一)国内外公用设施安全治理的缘起

当今世界城市化进程快速推进，许多发达国家已进入后城市化阶段，城市化带来的大量人口向城市集聚，使城市面临公共安全与风险高发。与此同时，大量自然及人为灾害的侵袭、旧城市的拆迁改造及公用设施存量改造及增量建设成为许多城市，尤其是城市新旧功能转换、旧城改造与新城建设的中心议题。[1](P87～90)18世纪后半叶，伴随着工业革命的力量渐显，大量寻富者涌入城市，加之配套基础设施的仓促建设与孤立的、临时性的公用设施管理模式，导致公用设施安全事件频发，引致大量由于公共设施安全风险事件带来的公众生命财产安全事故激增，西方这一时期受经济上放任主义(Laissez Faire)影响，公用设施安全并未受到更多重视，此时的公用设施安全管理仍处于萌芽期。1949年的《日内瓦公约》的附加议定书详细解释了“民防”的任务，其中“必不可少的公共事业设施的紧急维修”与“帮助保护生存必不可少的设施、物品”等任务，使“民防”作为“公用设施安全管理”的雏形，为公用设施安全治理机制体制的建立开了先河。美国作为西方国家公共安全管理的典范，1950年，国会通过的《灾难救济法》(Disaster Relief Act)提出联邦政府有责任援助促使受损的公用设施和建筑修复到灾前的标准，这在美国公共安全管理的制度性立法方面，具有重要的意义。“9·11”恐怖袭击事件发生之后，美国成立了国土安全部(DHS)，将散设于各部门的安全管理机构整合成一个统一、高效的政府机关。2003年3月，布什政府发布了“自由之盾行动”(Operation Liberty Shield)，该行动把保护关键基础设施作为重要内容，被视为世界公共安全管理的里程碑。

我国从20世纪50年代开始城市改造与建设，在改造原有城市过程中，恢复和建设了许多城市配套公用基础设施。但与西方许多国家不同的是，建国初期我国的城市化较为缓慢，加之受计划经济的影响，此时要害保卫(包括要害单位与要害部位)成为公用设施保护的主要途径。[2](P108～113)1978年以后，我国城市化进程加快，旧城改造、新城建设、城市膨胀带来的公用设施安全问题多发。在“单兵作战，条块分割”的公用设施安全治理模式下，多数处于“无管理”状态的公用设施无法承受大量内迁人口而承载能力下降，一些政府政绩视域下“一只手”推动的公用设施成为“形象工程”“豆腐渣工程”，城市公共安全遭到了严重威胁。国内对公用设施安全的治理尚处于探索阶段，如1999年8月1日颁布实施的《上海民防条例》，改变了以往“条块分割”模式，是公用设施综合管理工作的尝试。十七大报告中明确提出要提高政府应对公共安全事件的能力，然而，此时公用设施安全矛盾隐患尚未引起足够的重视。 2013年《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》，明确了安全为重的基本原则，提高城市管网、排水防涝、消防、交通、污水和垃圾处理等基础设施的建设质量、运营标准和管理水平，消除安全隐患，增强城市防灾减灾能力，保障城市运行安全。2016年国家下发《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出“加强城镇公用设施使用安全管理”，保障城市公共设施安全运行成为新时期提升城市功能、强化城市公共安全新的、具有必要性和紧迫性的关键议题。

(二)城市公用设施安全风险规避理念的提升

城市公用设施是指为满足城市公众公共需求(生产和生活)和公共空间选择的各种公共性、服务性设施。包括城市污水处理、垃圾处理、道路、桥梁、市政(供水、排水、路灯、路标路牌、燃气、供暖)、人防、园林绿化等。由于城市化进程的不断加快，城市经济高速发展，城市对公用设施的需求随着人口大幅增长而激增，加上公用设施原来固有的综合承载能力弱化，城市公众对公用设施安全问题的关注，公用设施的安全风险成为影响城市稳定运行和健康发展的关键要素，直接影响人居生活质量、城市运行效率。通过对新中国成立以来城市公用设施的发展历史过程研究，发现城市公用设施建设与城市化、城市更新和城市现代化是互为一体的社会发展过程。城市化进程速度、城市更新规模和水平、城市现代化建设内容左右着城市公用设施建设方向、目标和内容，而公用设施建设和运营管理安全往往与城市稳定运行和可持续健康发展密切相关。虽然，公用设施安全管理在我国起步较晚，但公众对公用设施的依赖性，作为城市赖以生存与发展的基础条件众所周知，公用设施安全对于城市安全风险防控的重要性不言而喻。当面对城市更新及改造大规模升级，大量公用设施高负荷运转，自然及人为灾害不断扰动，公共设施伤害公众事件愈演愈烈的问题时，安全治理的紧迫性和对生命财产的人本道义责任感激发了人们对城市公用设施安全给予更多的关注与重视，人们开始思考快速发展的城市化带来的诸多问题。[3](P20～24)当前，公用设施安全治理已经成为新形势新常态下城市场域重要的研究热点和城市公共安全风险规避的新趋势。[4](P54～63)

二、城市公用设施安全治理的综合价值解析

(一)彰显巨量潜力的经济价值

作为保障人类生存和发展最基本方面的城市公用设施，其安全治理能力及水平在受到经济发展影响的同时也在不同方面间接地影响着经济发展质量。首先，公用设施安全治理可以减少城市因公用设施事故频发而引起的社会秩序扰动，从而为社会生产的发展营造良好的劳动生产环境和必要的良性社会条件，提高社会生产效率，保障生产秩序，进而提高社会经济发展水平。同时，良好的经济发展环境能够促使企业生产时更好地利用社会资源，因为在经济发展过程中企业生产需要市政公用基础设施作为保障和支撑，且保障公用设施安全还可以提高人们对城市公共安全的满意度，能够吸引更多的投资者与人才，凝聚社会资本，实现公用设施安全治理带来的无形经济价值。[5](P114～119)此外，城市公用设施安全事故虽然会造成严重的人员伤亡与经济损失，但从风险损失的对立面来看，公用设施安全治理在减弱和消除公用设施安全事故的同时带动了相关安全产业的发展，反而带来了巨量的经济价值。最后，就公用设施建设本身而言，很多城市公用设施建设和运营管理多数是由政府无偿或低收费提供，多为巨量投资，建设周期长、建设成本高、运营维护成本大，加强城市公用设施安全治理就是对公用设施自身固有经济价值的保值增值。尤其近年来随着公用设施公私合营模式不断推展，融资渠道广泛化、设施类型多样化、治理方式多元化驱动赋予了公用设施经济价值新底蕴，公用设施可以通过价值评估后的标的物作价入股、产权交易，公用设施安全治理正是保障和创造这个标的物价值的关键，也是一个产生经济效益的治理活动。

(二)见证功能完善的社会价值

公用设施的建设见证了一个城市文化及空间结构的演变、基础硬件结构规模的禀赋、公共福利的发展和公众公共服务获得感的提升，也是当地城市公共服务体系的重要组成部分。城市公用设施安全治理的重要性在于，不仅为城市居民日常生活良性秩序和安全稳定提供重要保障，还在一定程度上规避因公用设施安全事故引起的社会治理危机与公众精神心理危机的发生。公用设施安全治理记载了政府——社会协同推进公共安全功能建设完善的过程，是社会公众对城市公共安全工作满意度评价和政府认同感的基础，反映公用设施在城市安全治理中的地位变化及政治、经济、文化甚至军事对城市安全治理的影响。公用设施安全治理的社会价值存在于公用设施的规划、建设、运营管理和消费使用过程中，对于生活在城市中的居民、企业及政府来说具有特定的心理文化价值，质量可靠和功能完善的城市公用设施建设对城市发展带来不可忽视的社会影响。从一定意义上来看，公用设施安全治理本身就是公共安全与城市治理相结合的工作形态。[6](P49～53)公用设施安全治理助力城市化发展，提高了城市发展质量，促进了整个城市经济社会发展更加良性有序，有效避免城市转型升级和更新过程中过多扰动因素的冲击影响，对城市建设、居民生活质量、经济发展环境、城市精神文化塑造等发挥了重要功效，是当代城市可持续发展的重要基础保障。公用设施是城市生产生活的重要组成部分，开展安全规划、完善安全功能、塑造安全文化这种活动，反映政府、社会和公众在公用设施安全治理活动中发挥的作用，以及政治、经济和社会对公用设施安全治理的影响，正是城市公用设施安全治理的社会价值的重要体现。

(三)反映人性安全本位的文化价值

人性安全本位作为公共安全治理中文化的体现，深刻影响城市公用设施规划建设的方向、安全治理模式，彰显了城市公共物品安全风险治理的核心理念价值，是政府公用设施安全治理过程中行为准则与价值趋向的总和。[7](P75～76)马斯洛的需要层次理论强调，人类低层次的生理、安全的需求满足后便会产生更高的需求。城市公用设施安全治理过程正是在满足人们最低层次需求的同时实现其舒适性、合理性等高层次需求的过程。同时，城市安全风险治理最终是为了公众个体生命财产的安全，整个安全系统的中心是“人”，关注“人的效能”与“人性本位”是城市公用设施建设中亘古不变的话题，城市公用设施安全治理中反映了人性安全本位的文化价值。可见，在寻求公用设施安全风险治理的路径选择中，不仅需要培育公众安全观念与行为，还需要系统性建构以人为本位的公用设施安全风险治理体系，并形成一种城市公共风险规避文化不断传承发展，达到人与城市安全环境的和谐发展。目前，更多发达国家和地区十分关注城市公用设施的人本位安全价值，并将人性化安全设计、维护、运营管理、使用等环节融入城市公用设施安全建设中，不是简单地囿于安全技术和工具嵌入，而是开发出城市防灾减灾公共风险治理与公众安全需求相结合的城市公用设施安全风险规避策略，以人性安全需要的视角，看待城市公用设施安全治理环境、目标导向和任务结构，彰显出公用设施安全治理中重要的人性本位的文化价值。

(四)折射科学进步的技术价值

城市公用设施安全治理的技术价值是公用设施安全治理有别于其他治理的关键所在，且作为公共服务的重要组成部分城市公用设施承载了公众最直接感知体验和全面系统的安全科技发展信息，其科学价值体现在城市公用设施最初的规划设计、事故灾害防御、监测预警系统、各级应急管理系统、应急物资储备管理系统中表现出的独创性和应用合理性，以及规划、建造、管理工具的改进和设施建造、维护工艺的不断创新、发展过程中表现的技术价值。城市公用设施安全治理的技术价值在于它记录了公共安全科技的进步与发展，承载了安全科技与人类生产生活的深入融合和嵌入。公用设施的空间规划、生产建造、设备更新、运营管理以及设施更新改造，构成了城市公用设施科技发展的脉络，展现了城市先进科技发展、技术创新及相对完整的公共安全政策治理演进迭代轨迹。[8](P118～122)加强城市公用设施安全治理需要发挥安全科技的支撑作用，充分利用安全领域先进科技成果，展示安全科技进步的价值诉求，通过先进科技手段工具和方法论科学治理城市公共设施安全风险问题，并对后代城市安全风险治理产生科学创新启迪。值得一提的是，研究不同工业时代(前工业社会、 工业社会和后工业社会)城市公用设施安全治理的科学技术手段和组织方式以及对公共安全风险规律探索的方法，通过对城市安全风险规避科学技术发展历史的研究，更能提高城市公用设施安全治理的借鉴和启发。

(五)体现公众安全获得感的福利价值

城市公用设施安全治理的福利价值体现在城市居民基于安全需要为核心的心理综合感知体验，表现为公众参与安全治理和消费使用公用设施过程中，对城市公用设施安全规划设计、安全运营管理、安全宣传教育、安全利益诉求表达和安全受损利益补偿的获得感福利价值。城市公用设施安全治理首要解决的是人们获取的公用设施安全保障福利价值，公用设施系统性、有用性、独特性、人本性、价值性等规划建设和运营管理属性特征，组成了公用设施安全管理设计原则和规避公共安全风险福利基础。他们反映了居民生存与发展中最基本、最关键的需求，代表了城市公众生产生活的“底线、红线、高压线”，不仅与居民生产生活关联互动密切和息息相关，公用设施安全水平还成为城市建设管理能力水平和公共服务满意度评估的重要指标。具有重大福利价值的城市公用设施携带着浓厚的地方特征与区域特色，其依据区域情境条件和人口特征而“个性化”设置、因公用设施间存在着某种匹配关系而“系统化”的规划、因全民使用而“人性化”的设计和参与安全治理的原则、因安全受损获及的利益补偿等都体现了公众获得感的福利价值。目前，很多国家与地区都已经意识到城市公用设施安全治理中蕴含的公众福利价值，并把城市公用设施安全治理作为提高公共服务质量的着力点，不再是从供给侧单方面强调安全治理，围绕规划设计、生产建造到运营管理对公用设施实行全过程的安全管理，更注重与公众安全基本需求相结合，基于供需耦合的视角，看待城市公用设施安全治理如何为人们提供“参与式”心理获得感环境。[9](P84～85)通过建立和完善听证机制、监督机制、激励机制和补偿机制，积极引导公众主动积极参与公用设施安全治理，成为营造全员安全综合治理氛围、激发多主体参与安全治理模式创新、孕育城市公共设施安全产业、提升城市公用设施安全治理效率的重要来源空间。

三、城市公用设施安全治理蕴含城市公共风险规避价值内涵

(一)城市公共风险规避体系的理论研析

1.公共风险规避的含义解读

现阶段，在复杂的城市公共风险因素交织和公共安全事件频发样态下，在城市发展方式由粗放、机械发展观向尊重城市规律的可持续、生态宜居、生命发展观转变的形势下，在城市管理性质从职能化独治走向多元化综合共治的治理转型下，在城市居民生活需求从基础物质追求走向安全舒适的精神追求的趋势下，城市公共风险规避作为风险社会语境下风险治理的工具手段，在应对各种自然和人为灾害、突发城市安全事件等方面起到越来越重要的作用。作为应对城市公共安全治理的积极模式和策略选择，城市公共风险需要进行积极治理与主动规避。进一步解读，城市公共风险规避的实质就是一种“起源——结果”的因果关系规避和消解，需要从风险“引致动因——影响结果”的因果逻辑剖析风险规避的内涵。一方面，从风险的起源及引致动因分析，城市公共风险蕴含着丰富而复杂的经济、社会、文化、技术等风险运行发展的基本因素，已经成为城市风险规避的着力点，加上外部风险与人为风险共存的特征，要求在风险规避时需要考虑风险来源的多元性、复合性、复杂性，进而提高城市公共风险规避的能力。另一方面，从风险规避的影响结果分析，风险规避多数只是被动地减少风险损失，降低其带来的危害性，并不能完全阻止和消除灾害风险的侵袭和扰动，尤其是对于人为因素引致的公共风险，是文化、心理、制度差异冲突的风险结果，应对和规避此类风险应解决人与人、人与文化、人与制度之间的矛盾，最终可能会带来创新、变革的新型风险治理机会。第三层含义，在风险“引致动因——影响结果”转换互动关系中，精准识别风险引致动因和系统分析风险影响结果可以建构因果证据链，在公共风险规避前期、中期和后期全过程中形成一种因果制约关系，建立一套有目标、针对性强的风险规避策略。因此，城市公共风险规避的观念或本质在于有动因、有结果、有目标、有方法、针对性强的城市公共风险治理结构。

2.城市公共风险规避理论体系内容的全面化

早期的城市风险规避研究存在着片面性和模糊性：在认识层面上，多数围绕防灾减灾，许多西方国家还侧重于对恐怖袭击的规避，很少从系统全方位的角度，尤其是对城市发展与居民安全紧密相关的公用设施风险安全治理方面进行针对性的了解与把握。[10](P6～11)在认识角度上，城市公共风险规避多数是从已发生的灾害中总结经验，通过实施一些制度措施与行动而控制先前不可控制的事情，这种以近乎静止和事后处置的眼光研究城市公共风险，而没有认识到城市公共风险规避本身就是一个动态的不断自我变化、自我调适、自我更新的复杂巨系统。在思想意识上，认为城市公共风险规避多数属于自然灾害范畴，并且是地域局部化和有限风险的问题，尤其是忽视了公共风险规避与城市可持续发展之间的可能矛盾关系，在城市可持续发展和城市化推进进程中提倡城市公共风险规避意味着风险“再造”和“漠视”。在具体实践方面，一方面以风险规避为由大肆兴建公用设施，而忽视过量的预防规避措施本身会带来新的风险因素，另一方面干脆忽视风险规避，大量城市公共领域的“不管不顾”，造成许多公用设施伤害，进而造成各种伤亡与危害事件的发生，城市安全面临诸多问题。这些问题都与没有建立全面的城市公共风险规避理论体系有关。更为重要的是，城市公用设施安全治理作为城市综合减灾防灾和公共安全风险治理的一个重要领域，其中所蕴含的城市公共风险规避价值还没有引起足够的重视。城市公用设施安全治理在当今全球自然灾害频发、人为风险剧增和快速城市化发展的实际情形下，其治理彰显了对城市社会的重要意义，作为城市公共风险防控治理体系理论的重要拼图，是城市公共风险规避发展的策略选择。

(二)城市公用设施安全治理下的城市公共风险规避内涵

1949年的《日内瓦公约》的附加议定书初次把公用设施安全治理引入到城市公共风险治理之中。英国作为欧盟较早进行风险治理的国家，其颁发的《国家安全风险评估》《国家安全任务与指导方针》等政策法规对公用设施安全风险评估起到了重要作用，掀起了西方国家城市公共风险规避的高潮。1986年德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)在《风险社会》一书中提出“风险社会”的概念，阐述了公用设施安全与城市公共风险规避的关系：工业化导致全球性风险出现，人类“日益生活在文明的火山口”，风险管理要以公民生活为中心，要把公用设施安全作为城市风险规避的关键切入点，风险规避理念在城市发展过程中的重要性与不容忽视性跃然纸上，并指出了风险的复杂性、不确定性和其与社会发展的关联性。[11](P44～47)1988年的《罗伯特·斯塔福灾难救援与紧急事态援助法》提出了灾难救援中公用基础设施安全的重要性，虽然“公用设施”并没有作为明确的概念被提出，但该法案中涉及的城市道路、供水管道、城市防护设施等都被列为“公用设施”范畴，且法案第一次确定了公共部门的救助责任，明确了公用设施在城市安全治理中的价值。公用设施同样传达了城市风险规避的内涵，符合工业化与城市化发展演进规律，是风险社会理论中的重要组成部分。

对于社会风险而言，最好的风险预防是源头控制，最有效的风险应对是风险规避。城市公用设施见证一个城市空间结构的演变、城市产业经济发展、公共福利变化，也是风险来源的重要组成部分。公用设施安全治理的重要性在于，它不仅是城市健康有序安全生产生活的基本物质保障，还从物质角度提供了城市经济社会发展的基础支撑。城市公用设施是政府公共服务的物质载体，公共服务的系统性与公平性决定了任何一项公用设施安全风险引致的公众伤害或分配的不公平都会影响整个公共服务系统的供给满意度和居民获得感，从而使政府满意度评测及形象受到影响。城市公用设施改造更新和新增建设正在快速增长，由于社会对公用设施愈来愈强的依赖性，牵一发而动全身，公用设施安全风险往往给整个城市带来重大损失与影响，保证公用设施安全是规避城市公共风险的有效方法。城市公共风险与公用设施相互捆绑，表现的相互依赖性构成了城市公用设施不同于其他设施的穴点，而城市公用设施安全风险的场域情境复杂性、风险扩张扩散性、人本关联性、管理模糊性、社会关注性、治理长效性，使城市公共风险治理有了明确目标指向和价值所在，城市公用设施安全治理就是城市公共风险规避的重要内容，也是城市安全治理的关键。

四、城市公共风险规避与城市公用设施安全治理方略

(一)置立“脆弱性——韧性”城市公用设施安全风险治理理念

城市的布局和发展极大地影响着城市公用设施格局，城市公用设施的相互依赖与关联，以及智能化、系统化、人本化的建设发展要求，形成了不同于一般设施的鲜明特质。在城市化发展进程中，城市公用设施规划建设和运营管理愈发复杂，其对技术的依赖性、系统的复杂性、建设使用的开放性、运营管理体制机制模糊性及各种公用设施间的关联性，造成了城市公用设施的风险脆弱性。认定城市公用设施风险“脆弱性”本质，对于提高公用设施安全风险问题的理解把握、构筑新的风险框架、建立多元的风险综合管控模式、探究量化研究与风险预测的新工具具有特殊的意义。应通过置立“脆弱性——韧性”公用设施安全风险治理理念，注重公用设施的脆弱性风险识别，提高公用设施安全风险前置预警处置和应急管理能力，增强公用设施韧性功能建设，构建公共设施安全治理网络，规避和减轻安全事故危害，赋予城市公用设施更强的自我调适能力。城市公用设施的“脆弱性——韧性”治理理念与灾害学、工程学中的“脆弱性-弹性”相关，具有城市规划、抗险减灾、生产技术、经济发展、城市公用设施安全治理和风险规避等方面的多维意义。[12](P113～122)公用设施的脆弱性是对公用设施在事故发生前内部存在的状况的描述，是公用设施面对危害因素时的易损性，它由公用设施的控制力与承受力共同决定，是系统的内在属性。而韧性则指公用设施在面对危害因素时，系统从灾害中恢复的能力，是一种应对过程。将脆弱性与韧性相互关联形成独特的城市安全治理理念——“脆弱性——韧性”理念。它不仅保证从系统内、外分析公用设施安全，而且注重探究公用设施受风险因素影响的结构性因素，强调公用设施安全治理的系统性、长效性和综合性，也更加尊重城市公共安全系统的演变规律，基于“因由(脆弱性)——防控(韧性)——治理(风险规避)”消弭城市公用设施安全风险危机，提高系统自我调适恢复水平，恰恰是城市公用设施安全治理甚至是城市公共安全建设的关键。

(二)建构公用设施安全整体协同的网络化治理机制

在城市公用设施安全风险治理中，由于过分强调政府主导的行政化治理和风险责任主体治理，忽视和排斥公众参与，造成了今天城市公用设施安全治理样态、工具、模式和文化的强烈行政化色彩。建构公用设施安全风险整体协同的网络化治理机制，对于改变公众参与安全治理淡薄意识，打造城市公共设施安全治理网络，健全城市公共设施安全治理长效机制，提高城市公用设施治理综合效率具有特殊的意义。应结合当前公共服务供给治理的网络化大潮，立足城市公用设施开放性、公平性、人本性、智能性、系统性等特点，改变以往社会公共安全科层治理的模式，基于多元主体间的协商合作，通过各组织间的合作与协商，形成公用设施安全风险治理的整体协同的网络化治理模式。就风险规避而言，随着科技发展与城市化加快以及城市更新，城市公用设施安全风险来源愈加多样、种类愈加不确定、扩散影响愈加显著，一些公用设施安全治理在传统科层制的风险治理机制下，风险发生系数也随着时间的推移而变大。新形势下的城市公用设施安全风险治理应当把重点放在整体协同的网络化机制构建上，通过调整和规制社会各主体之间的协同关系，提高政府、企业和社会的多重行为协同能力。将网络化治理与整体性治理相结合，以网络化治理下的网络化的组织结构模式与技术操作为基础，运用整体治理打破传统安全治理的“碎片化”，共同应对风险。[13](P24～26)因此，针对城市频发的城市公用设施安全问题，形成一套反应敏捷、权责清晰、多元参与、全程管控、处置科学的城市公用设施安全风险治理机制，是风险社会下公用设施安全治理的必然要求，更是以政府为核心，企业、社会、城市居民等多元主体共同参与，各组织之间相互合作协调，以信任与合作为关键机制，目标统一的风险规避的新格局。

(三)施展公用设施质量安全风险评价、预警调控与追溯体系

海恩法则强调城市公用设施安全治理的最有效手段是防范，应将安全治理的着力点与重心前移，对城市公用设施施展质量安全评价、预警调控与追溯体系，及时识别和应对安全风险，立即消除安全隐患。[14](P98～105)对公用设施本身而言，其风险防范的前提在于对公用设施施展质量开展安全风险评估，进而提高公用设施的避险系数，达到从事故源头规避风险的目的。公用设施安全风险能够从若干内在和外在样态参数变化中反映出来，通过建置相关参数指标的测量工具与评测体系，建立风险评估和预警调控机制，能够及时有效地找出公用设施安全管理中存在的薄弱环节，有利于针对性做出应急处置和规避，从而将风险带来的损失与不确定性降至最低。同时，通过科学准确的风险预测，还能够提升居民对公用设施安全风险治理的信任和参与响应，为风险事故发生时居民避险意识的形成、居民与政府的良好互动以及联控联防等提供保障，提高风险事故应急处置效率。[15](P12～15)此外，依据海恩法则风险发生前、中、后的追溯关系原理，公用设施安全治理不仅要处理事故本身，还要探索事故发生的本末，形成事故追溯机制，从而对具有同类风险的事故进行排查，减少同类安全事故的重复发生，将多数公用设施安全问题在萌芽状态被解决。可见，在城市公用设施安全治理中，应施展公用设施质量安全评价、预警调控与追溯体系，包括公用设施基本情况及风险评估体系、公用设施风险预控信息的共享体系、公用设施风险治理行为的协作体系、公用设施风险回应体系等。

(四)促进公用设施安全风险治理与安全产业结合

城市公用设施安全治理中蕴含的丰富的经济、社会、文化、技术、福利等价值，涉及城市生产生活、公共安全、公众福利、社会稳定有序、城市品牌形象等多方面，是当前现代城市建设发展不可或缺的重要成分和核心。近年来频发的一系列公用设施安全事件，折射了加强城市公用设施安全风险治理刻不容缓，特别是公用设施安全不是纯粹的技术创新和管理体系问题，而是一个制度建设、产业发展、公众安全参与和社会联防联控的综合治理体系，必须依托安全产业的发展，整合安全科技的优势资源，来提高城市公用设施质量、提升城市防灾减灾与应急保障能力，使城市公用设施安全治理与安全技术、产业紧密嵌入和结合，建立在强大完善雄厚的安全产业基础上。城市安全治理的紧迫性势必撬动了城市安全产业的快速发展，安全产业广泛和深入应用到城市安全治理领域，在物质、经济和社会环境方面都能够产生良好的综合效益，促使城市安全更加“安全”。培育城市公用设施安全产业市场，规范市场秩序并鼓励专业化发展，推动产业集聚并注重专业人才培养，以发展监测、避险、防护、应急救援等技术与产品为主要方向，推进公用设施安全相关产品的普适化、标准化、系列化，形成以政府为主体，企业为重要力量，以市场为导向、产学研用相结合的公用设施安全产业技术创新体系，[16](P113～117)成为城市公用设施安全治理的重要保障和支撑。因此，公用设施安全治理与安全产业应是相伴而生的，公用设施安全产业的规范发展构成公用设施安全的经济基础保障，发展安全产业是实现城市公用设施安全、提高现代化安全治理能力和规避社会风险的共同目标所向，是推动公共服务模式创新、确保城市健康发展质量的重要途径。

结 语

城市公用设施安全治理是城市公共安全治理的重要组成部分，是城市公共风险规避的重要范畴内容，而风险规避也为城市健康有序发展提供了良好的环境基础，确保了城市公用设施与城市化同步增长。城市公用设施是政府提供公共服务的物质载体，其安全状态对公共秩序与社会公众的获得感、安全感等方面有重要的影响。公用设施见证了一个城市经济发展、空间结构演变及政府服务价值趋向，更是城市公共风险来源的重要组成。由此应该把城市公用设施安全看作是城市建设发展过程中不容忽视的一隅，它将城市发展水平、公众公共服务诉求、政府公共服务的价值选择等用物质的形式表达出来，且关于公用设施及由公用设施安全治理形成的城市生产生活良性秩序、稳定有序经济社会发展环境，无疑为城市公共风险规避做出贡献。

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