论行政事业单位内部控制建设存在的问题与对策

王海红

内部控制建设是一项极为系统的工程，行政事业单位进行的内部控制建设更像是内部管理上进行的一种系统建设。国内行政事业单位数量众多，内部控制体系的存在及其框架下的系列措施选用、活动开展对促进行政事业单位发展做出了很大贡献。但也需要看到，行政事业单位内部控制建设中存在着很多具体问题，这些问题持续发酵也导致了很多管理和发展上问题的产生。鉴于此，探寻出新时期行政事业单位更好进行内部控制建设的对策十分必要。

一、行政事业单位加强内部控制建设的意义

行政事业单位是国内特殊政治经济体制下的“产物”，其存在与发展对于促进社会主义市场经济发展具有重要意义。经济新常态下，行政事业单位在发展上的压力不断增加，提升其发展上的潜力与活力也变得十分必要。虽然促进行政事业单位发展的可选策略较为多样，但借助内部控制建设活动的开展，从内部管理上进行优化来提升行政事业单位发展潜力的做法十分可行。现代财务管理理论已经在行政事业单位发展中得到了较为充分的运用，其内部控制建设总体水平更是有了很大程度提升。从具体效用上来看，内部控制建设的进行一方面能够对行政事业单位管理构架及管理体系进行较好优化，另一方面，其能够较好地反映出一些经营发展问题，行政事业单位对此类问题进行解决的过程也是其发展水平不断提升的过程。但也需要清醒地认识到，行政事业单位本身具备的特点使得其内部控制建设活动在开展上也具有了很大不同，内部管理上富有一些行政化色彩也致使内部控制建设措施的选用变得略微复杂。

二、行政事业单位内部控制建设中存在的问题

（一）科学的内部控制制度缺失

虽然很多行政事业单位在持续发展中一直在进行着内部控制建设的尝试，但科学可行的内部控制制度一直处于缺位状态之中。这一状态下，内部控制建设相关活动的开展显得较为混乱，相应内部控制建设资源更是无法得到有效的配置与应用。部分行政事业单位中虽然存在着具体的内部控制制度，但制度的指导性功能发挥并不理想，其对于具体内部控制建设活动的开展也无法产生一种“统筹”性影响。显而易见的是，相应控制制度缺失是当前行政事业单位内部控制建设活动开展中存在着的一个普遍问题，这一问题的存在也严重制约了内部控制建设尝试的正常进行。内部控制建设的进行虽然是系列措施的组合式运用，但内部控制建设活动的开展需要被限定在一定框架、范围与限度之内，缺乏对应制度予以较好引导和规范时，各种内部控制建设尝试在实际进行中的盲目性会大为增加。无论是从行政事业单位发展的角度亦或是从其内部控制建设进行的角度来看，缺乏内部控制制度这一问题都不应当存在于内部控制体系之中。

（二）内部控制方式方法单一

行政事业单位内部控制方式方法相对单一这一问题十分显著，由于内部控制建设是一种动态活动，所选用的方式方法会使得相应的内部控制建设模式、措施等受到直接影响，这种影响也会扩散到内部控制建设成效取得上。不得不承认的是，行政事业单位内存在着很大程度的行政化管理色彩，总体管理上更是带有明显的机械性。内部控制建设相关活动在开展上或多或少也受到了行政化管理体制的影响，现有内部控制建设方式方法在实际选用上也往往由最高领导层进行确定。例如，在财务管理层面的内部控制建设活动开展中，机械性地对财务数据与会计数据进行审查成为了内部控制建设的首要选择，单纯在数据层面进行财务管理状况的分析亦或财务管理层面的内部控制建设尝试虽然可以取得一定成效，但对于财务管理中存在的问题却很难如实并充分地进行反映。由于内部控制方式方法上带有很强的单一性，内部控制建设在总体开展上的僵化性色彩也逐渐显现，这一状态下，行政事业单位在内部控制建设活动开展上会逐渐丧失主动权，内部控制建设创新事宜也很难进行下去。

（三）内部控制方向不明晰

内部控制建设活动的开展并不一定能够确保相关成效的如期取得，行政事业单位中内部控制方向并不明晰时，内部控制建设活动的开展更加像是一种“无用功”。理论上来看，内部控制建设是各种内部手段的综合化运用，各种内部控制资源被较好整合和集中后则应当服务于对应内部控制建设目标的达成。然而在行政事业单位中，内部控制建设活动的开展并没有同发展及管理上的实际充分联系在一起，在内部控制制度较为缺失的状态下，内部控制建设相关活动在进行中也自然带有了很大的盲目性。行政事业单位中的部门与层级较多，即便各个职能部门间具有内在联系，但内部控制建设活动开展中的联系却相对较少，各职能部门各自为战式地进行内部控制建设尝试不仅大大增加了行政事业单位内部控制建设的混乱程度，更加致使内部控制的基本方向无法确立下来。此外，行政事业单位大多并未对内部控制建设进行内容化的转化，其也并没有对内部控制建设相关工作的开展进行有效分割，这在拖慢了内部控制建设效率的同时也为内部控制建设人员开展内控尝试平添了很大压力。

（四）内部控制缺乏评价与监督

即便行政事业单位内部控制建设的开展具有一定特殊性，但缺少相应评价与监督体系这一现象并不正常，这一现象的存在也表明行政事业单位内部控制建设在进行中存在着极为严重的问题。通过对部分优秀的集团性单位内部控制建设状况进行分析不难看出，其内部控制建设活动在开展上会由科学且严密的评价与监督体系予以支撑。但反观行政事业单位，其内部控制建设活动在开展上不仅具有很强的偶发性，与之相对应的评价与监督体系也长期处于缺位状态之中。从这一问题产生的影响上来看，缺乏相关的评价体系下，行政事业单位对于内部控制建设的具体状况与进程等无法进行较好感知，一些内部控制建设活动开展中存在的不足也无法被及时反映出来。无法对内部控制建设进行较好监督时，很多内部控制建设活动开展主体便会产生一定的懈怠情绪，很多具体的建设活动在开展上也无法得到保障。某些行政事业单位中虽然也在对内部控制建设进行评价与监督，但“人治”色彩较为浓重地进行评价与监督，或让职能部门领导对所处部门的内部控制建设状况进行评价与监督的做法并不可取，其也无法为行政事业单位内部控制建设水平的持续提升作出应有贡献，反而容易将一些不良作风带入到内部控制建设活动开展中。

三、行政事业单位加强内部控制建设的对策

（一）及时确立科学可行的内部控制制度

行政事业单位内部控制建设的进行要从一个较高的层面来进行。受制于缺乏科学可行的内部控制建设制度影响，行政事业单位很难在内部控制建设上取得突破，周而复始地进行低质量的内部控制建设也大大增加了内部控制建设活动开展的负担。

对于行政事业单位而言，及时确立科学且可行的内部控制制度是其加强内部控制的基础所在，行政事业单位也要充分认识到这一点并在深化改革的背景下，充分结合自身发展与管理需求，围绕内部控制建设活动开展的实际状况进行内部控制制度的确立。在具体的操作上，内部控制制度中不仅要将内部控制的一般内容、原则和基本的权责关系予以较好确立，更加要将内部控制工作在宏观开展上的层次性彰显出来。伴随着行政事业单位的发展以及内部控制建设活动的不断进行，行政事业单位应当运用发展的眼光不断进行内部控制制度的优化，从而使得其可以更好指导具体建设性活动的进行。而在科学可行的内部控制制度确立下来以后，内部控制建设活动在开展上要围绕着既定制度来进行，制度本身具备的指导性和规范性功能也可以更好发挥出来。内部控制建设相关活动的进行中会积累出很多经验，这些经验也能转化为相应制度优化的重要参考性内容。行政事业单位在管理上需要变得更为灵活，相应制度虽然可以较好地对内部控制建设活动开展进行指导，但在一些突发情况产生时，行政事业单位需要更为灵活地进行内部控制建设活动的开展，避免机械式地对制度进行遵从从而导致的内部控制建设活动开展问题产生或出现，从而更好地提升内部控制建设活动在开展上的灵活性，扩大内部控制建设活动在开展上的可调整空间。这种做法不仅不会危害到内部控制制度的地位及作用，反而可以帮助行政事业单位对内部控制制度有一个更为清醒的认识并为制度的调整及优化提供更多思路。

（二）多元化内部控制建设方式方法

行政事业单位中内部控制建设活动的开展会受到所选方式方法的影响，特别是单一地进行内部控制建设尝试已经导致了很多次生问题的产生，新时期，行政事业单位想要更好进行内部控制建设尝试也需要在方式方法上进行调整，多元化相应的方式方法并进行内部控制建设措施的灵活化选用也是一种不错选择。

例如，在财务管理层面的内部控制建设活动开展中，行政事业单位可以将十分成熟的会计电算化技术引入到其中，并借助电子计算机以及会计电算化技术从更多的层面对财务数据进行分析。在此基础上，行政事业单位可以依托时间轴对财务报表进行一些风险分析，并借助财务报表分析结果进行财务管理方向上的调整。行政事业单位与企业的内部控制建设虽然存在一定差异，但也存在一些相似之处，特别是现代企业管理理论被无差别式地运用下，行政事业单位内部控制建设活动开展中可以对企业的成熟经验进行吸收与借鉴，从而丰富自身内部控制建设活动开展中的现实选择。值得注意的是，内部控制建设方式方法的多元不能脱离行政事业单位发展与管理实际，行政事业单位在改革压力持续增加的背景下已经产生了一些变化，这些变化也会传导至内部控制建设需求的变动上。在内部控制建设方式方法的多元上，行政事业单位可以考虑成立专门的内部控制领导小组，并进行内部控制专业化人才队伍的打造。一般来说，内部控制人员对于内部控制的认识，对于相应方式方法的掌握程度等会对其进行具体方式方法的选用产生影响，在内部控制人员的综合素养得到了对应提升后，越来越为科学可行的内部控制方式方法也能够得到应用，行政事业单位内部控制建设整体的创新性更是可以得到对应提升。为此，行政事业单位可以通过内部培养加外部引进的方式进行内部控制专业化人才队伍打造，并通过定期进行专业化技能培训的方式对一线内部控制工作负责人员的专业能力予以持续提升。

（三）有效进行内部控制建设规划

行政事业单位中的内部控制建设复杂程度虽然要明显小于集团性企业，但行政事业单位深处改革的“漩涡”，其内部控制建设相关活动的进行也极容易受到很多因素的影响。当前，行政事业单位内部控制建设活动开展中的混乱程度依然较高，为了更好地进行内部控制自然要对其何时开展怎样进行等事宜细化下来。内部控制制度虽然能够为相关活动的开展给予指导，但其无法细化地对内部控制建设活动开展予以确定，进行相应的内部控制建设规划也十分必要。

内部控制建设本身是一个动态过程，行政事业单位也应当利用动态思维对内部控制建设事宜的开展进行有效分割。例如，行政事业单位可以制定一些季度化目标和年化目标，并将这些目标作为内部控制建设活动开展上的一个大方向指引具体活动开展。行政事业单位也可以对内部控制建设事宜进行有效分割，例如，人力资源管理部门，财务管理部门的内部控制建设内容并不相同，行政事业单位可以根据各职能部门在内部控制建设活动开展上存在的差异对相关工作的开展与进行划分，从而借助内部控制建设形式上的变化来削弱内部控制建设的压力。在对内部控制进行规划时，行政事业单位应当对现有的，可以被充分运用的内部控制建设资源进行全面统筹并在充分获取内部控制建设需求的基础上，将各种类型的内部控制建设资源进行较好分配，确保内部控制建设活动在开展上的全面性。通过进行内部控制建设资源的统筹与调配，对于内部控制建设活动进行合理分割，行政事业单位对内部控制建设的认识能够上升到一个更为全面的层面，这一状态下，内部控制建设中的不足能够更为明显的暴露出来。伴随着行政单位内部控制建设统筹规划能力的不断提升，其在内部控制建设活动开展上的主动性也可以顺势提升。

（四）构建内部控制建设相关评价与监督体系

内部控制建设虽然是一种自发的活动，但行政事业单位的内部控制建设活动开展具有较多积极作用，行政事业单位加强内部控制建设就需要构建相应的评价与监督体系，并借助相应评价与监督体系的效用发挥为内部控制建设活动的开展提供更多保障。

行政事业单位可以要求内部控制建设领导小组对具体活动的开展进行全权负责，在这种权责关系影响下，与之相对应地评价与监督体系也需要确立下来。具体来说，行政事业单位可以在进行了内部控制建设的规划后，将不同目标的达成状况作为内部控制建设评价标准。而在监督上则需要对于内部控制建设的开展状况，相应工作负责人的责任履行与职能部门职能履行状况作为监督内容。通过构建内部控制建设评价与监督体系，细化出来具体的评价与监督标准，行政事业单位可以采取定期与不定期相结合的方式方法对内部控制建设事宜进行评价与监督。内部控制评价与监督小组进行了相应评价后，其应当形成书面式的评价报告，并对于内部控制目标的达成状况，内部控制方式方法的有效性等进行合理评估，依托这些评估结果，行政事业单位可以对于后续内部控制建设活动的开展进行更为科学的调整。内部控制评价与监督小组进行了监督后，其要对所发现的问题进行原因与影响分析，并在权责关系制下对于相应责任人进行一些处理。常态化的监督一方面能够帮助行政事业单位尽早发现内部控制建设中存在的问题，另一方面则可以营造出一个十分良好的内部控制环境。伴随着常态化评价与监督活动的进行，各职能部门，特别是内部控制建设的直接负责人在内部控制建设活动开展上会更为认真、负责，将内部控制建设评价与监督结果同绩效考核结果联系起来的做法同样能够扩大相应评价与监督体系的实际效用。正因为这样，行政事业大为需要不断地进行相应评价与监督体系的构建，并将其融入到现行内部控制建设体系之中保障相关活动的健康有序开展。

四、结束语

内部控制建设本身的系统性较强，行政事业加强内部控制建设自然需要认识到这一点，且在发展环境和管理环境不断变化下，内控措施在选用上也务必要适应内外部环境，满足行政事业单位实际需要。值得注意的是，内部控制建设相关问题的解决乃至整体水平的提升需要一个较长时间周期，行政事业单位领导层也要站在全局角度对内部控制建设活动开展，系列问题的解决等进行重新思考，并通过分析内部控制建设问题产生的原因、影响等，有针对性地进行内部控制建设问题应对和解决。