“洞悉风险”方解合作之困——国内外“政府购买公共服务风险”研究差异的文献解释

◎王春婷 （南京工业大学政治与公共管理系，江苏 南京211800）

一、引言

在我国，政府购买公共服务在全面推广。党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”；国务院总理李克强同志在国务院常务会议上要求研究政府向社会力量购买公共服务；2013年国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》；财政部、民政部等国家职能部门纷纷出台政府购买服务相关政策举措。与中央政策相呼应，各地方政府也积极出台政府购买服务管理实施办法。随着这一系列重大改革行动的推出，对于为公众提供优质高效便捷的公共服务、建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”有着重要作用。

我们在高唱赞歌的同时，也要认识到向社会购买服务并不是为服务装上“保险”，购买风险与失败无处不在。购买失败的案例日渐增多，在我国现行的纵向发包和横向竞争的行政体制下，各级地方政府为了体现积极响应中央政策的态度，争取横向竞争获得优势，大搞购买服务。似乎任何公共服务都可以向社会购买，甚至一些政府职能之外的服务也会被列入政府购买清单，以至于模糊了政府购买服务的内涵与外延，使购买服务不断走向失范甚至失败。要避免政府购买失败，解决公共服务供给的错位、越位和缺位现象，就需要对购买服务的风险进行识别，了解购买服务风险类型以及影响风险的主要因素，唯有如此，才能找到防范购买风险的策略。

要辨识风险，除了实地调查这种“行千里路”的方式，还有一种借助已有与购买风险相关的文献来梳理风险诱因的“读万卷书”模式。本文基于“读万卷书”模式，拟通过对国际、国内相关文献的梳理，找寻政府购买公共服务失败的各类风险，以为我国购买服务实践提供理论支持。

二、国内外政府购买公共服务风险研究的逻辑框架

为了探究国内外“政府购买服务风险”的现状，本文通过相关数据库进行详尽的检索。2017年1月15 日，以 Web of Science（包括 SCI＜1980 年至今，SS-CI＜1980年至今等核心数据库）上采用“精确”检索的方式，以公共服务合同外包风险（contract risk)，外包决策风险（risk of decision-making in contracting out of service)、外包绩效评估（contract performance)为关键词，对本研究主题进行检索，剔除医学、工程类与本研究完全无关的研究，获得文献502篇。与国外采取相同的检索办法，2017年2月15日在中国知网（CKNI）以“政府购买公共服务风险”“公共服务合同外包风险”的学术成果极少，因此我们扩大搜索范围，将“政府购买公共服务绩效”“政府购买公共服务实践”也纳入进来，共检索到相关文献130篇。

通过整体审读文献，发现近二十年国际上对“政府购买公共服务风险”的研究已经从是否购买的争论，逐渐转向以经验研究为主的购买风险与决策过程探索，其核心目标是追求公共服务供给的优质、便捷、高效，控制政府成本，减少财政赤字，增进公民参与，为公众提供满意的服务，力图打造绩效导向的责任型政府。这些研究以“解构”的方式层层拨开，主要集中在五个方面来展开探索，即对购买决策理论的探索、对购买动力的侦测、对购买风险的检视、对PPP风险的测控、对购买绩效的评判；实证研究领域涉及基础设施、文化传播、公共卫生、公共交通、公共安全等方面。这些研究力图通过对购买过程的检测来评判风险、进行决策。相比较而言，国内关于购买风险的研究比较松散，主要是“建构”的途径，相关研究只是散见于对购买实践的归纳总结。无论是“解构”还是“建构”，这两种研究逻辑都可以说是国际、国内研究的一种普遍性的解释框架。基于审读国内外文献之后的整体把握，我们将国外研究按上述五个方面展开论述。国内研究的五个方面包括对购买风险的诊断、对购买公共服务的理论探索、对购买社会组织服务的风险预识与反思、对国内外购买实践的经验比较、对政府购买服务的绩效评估。国外的研究最重要的使命是追求公共服务低成本高效率，研究大多通过对购买过程中的具体服务来观测、检视和控制风险，达到提升公共服务供给绩效、降低公共服务成本、控制风险的目标；其蕴含的深层哲学是绩效导向的责任型政府。我国的研究则倾向于一种“运动式”的宏观建构，其使命在于追求建设“合作治理”的政府，表现为将各种服务供给问题与购买风险挂钩，其蕴含的深层哲学是走向“合作主义”取向的服务型政府。

三、国外“政府购买公共服务风险”研究概览

笔者精选了502篇有代表性的文献，在尽量保持原貌的情况下做了精练化处理，为了尽可能展现研究现状，本文通过“较为一致性的认识”来对未呈现的文献信息进行概括性展示。

在购买风险决策理论方面，Brown与Potoski运用交易成本理论、市场理论对1997年ICMA64项服务的外包数据进行分析，发现购买风险受服务类型、合同伙伴、市场结构的影响［1］。Hirsch运用交易成本理论发现影响服务外包的因素包括财政压力、合并限制、政治集团、行政路线、市场环境［2］。Ohemeng与Grant研究了如何增进公共服务竞争、降低成本、提高效率，发现混合供给模式比政府或者私人单一的模式更有效率［3］。这些研究“较为一致性认识”主要表现如下：第一，交易成本理论、委托代理理论以及管家理论是政府购买公共服务的决策基础；第二，近年来，新公共服务理论、绩效激励理论被广泛用于解释政府购买服务风险的决策行为；第三，服务特征、资产专用性、财政状况、目标一致性、市场环境与结构、竞争性是政府进行购买风险识别和决策的主要因素。

在对购买服务动力侦测方面，Brudney等人利用1998年美国50个州1175家行政机构的外包数据检验了外包决定性因素，发现服务供给的成本因素、合同期限、政治与意识形态、财政状况、改革举措、外包经理领导力、对外包风险的认识是外包的动力［4］。Hefetz与Warner通过ICMA2007年外包数据评估，发现除了普遍认为的服务特征、资产专用性与合同管理以外，购买公共服务还受市场、公民、地区特征的驱动［5］。可以说学者们在四个方面取得“较为一致性的认识”：第一，外包是公共服务有效提供方式；第二，外包动力主要来自财政压力、市场结构、公共偏好、政府雇员的推动、外包经理领导水平、合同情况；第三，价值认同、效率、市场、环境、公民参与、供给等因素成为研究的核心；第四，合同外包不仅用于水资源管理、垃圾处理、市政工程，还用于儿童照顾、老年人服务、基础教育服务领域。

在对购买风险的检视方面，Romzek与Johnston利用对堪萨斯州政府与非营利组织的访谈数据；2005年，他们利用德克萨斯州社会服务外包检验了信任度与风险的关系，发现信任度越高风险越小［6］，Lamothe的关于“信任融入服务外包以降低风险”的观点是对Romzek与Johnston研究的进一步扩展［7］。Brown、Potoski与Slyke通过对纽约国家心理健康中心购买项目经理的调查统计，发现除了信任度以外，合同完备程度直接影响购买风险；2010年，他们通过DEEPWATER项目的案例分析，发现影响外包风险的一个重要因素是服务的不确定性，当服务的成本、质量、数量无法明确时，买方就会陷入风险，那么在理解不同的委托代理关系的基础上管理代理方是控制风险的有效途径；2013年，他们对海岸警卫队DEEPWATER项目的研究表明，外包是一个复杂的集体行动，政府易陷入逆向选择风险［8］。Hefetz与Warner利用ICMA 2007年地方政府服务外包数据，进一步证实了合同复杂性、市场竞争对风险的影响，发现混合购买能降低风险；混合购买较适用于私人部门，完全购买适用于与其他政府部门［9］。这些研究“较为一致性认识”表现在五个方面：第一，信任、合同完备程度、市场、服务质量、财务状况、治理模式逐渐被纳入合同外包风险的研究视野；第二，外包是一个复杂的集体行动，政府易陷入逆向选择风险；第三，政府回应风险的有效办法在于有效地监控供应商服务绩效；第四，交易成本框架解释了不同的合同风险，促使合同经理实施不同的监控策略；第五，根据影响因素的关联性采取行动能够有效地规避风险，有必要开发一套风险评估指标体系。

在对PPP的风险测控的方面，Hodge构建了PPP风险分担框架，发现PPP风险缘于商业利益与公共治理的矛盾［10］。Lienhard评估了瑞士PPP项目，发现风险影响因素聚焦在合作伙伴选择、合同复杂性、决策程序、竞争程度、合作稳定性、利益和目标冲突［11］。Johnston检验了澳大利亚PPP风险，发现公共利益、可预知性、政治环境和政策安排都可能导致风险［12］。Albalate等人利用美国自来水供给服务，检视了PPP风险，构建了不同合同类型对应的风险强度，发现人工成本对风险的影响最大，政府可以通过提高私人部门参与度和增加投资减少商业风险［13］。学者们取得以下三点“较为一致性的认识”：第一，PPP风险与政府环境、市场环境、项目过程、合同复杂性等因素直接相关；第二，部分常见因素确实影响到PPP风险，但另一部分因素影响并不显著；第三，有些措施可以更好地提升目前PPP绩效，降低风险。

在对购买绩效的评判方面，Bernstein对美国地方政府外包服务绩效评估中评估如何支持决策、支持项目、支持公共服务做了探索，发现以结果为导向的地方政府绩效评估对于促进外包项目绩效具有重要作用［14］。Siddiqi、Masud 与 Sabri发现，目前影响地中海国家公共卫生服务外包绩效的因素主要是官僚影响、外包竞争者数量不足、政府规制能力不足［15］。Fernandez发现监控、竞争对绩效影响不显著［16］。Boyne与James验证了监控行为与购买绩效的关系，发现购买绩效与竞争性市场、资源充分性、绩效评估设计、合同管理与监控等直接相关［17］。总的来说，“较为一致性的认识”可以归纳为三个方面：第一，公共服务外包绩效受政府规制能力、竞争性市场等多种因素影响，需要用科学的指标体系进行评估；第二，实践证明“外包比公共机构效率高”的假设并不一定成立；第三，要获得高效的服务外包绩效，需要处理好成本、市场、服务类型、公共机构之间的关系。

四、国内“政府购买服务风险”研究概览

相对来说，国内关于购买风险与决策的研究少得多，对它概括的难度比国外文献稍容易一些。通过文献的梳理，本文剔除了本质上具有重复性的文献，挑选了130篇较有代表性的部分。同样，为了弥补所选文献损失的有价值信息，本文通过“较为一致性认识”对未呈现的文献信息进行概括性展示。

在购买风险的诊断方面，句华阐明服务外包的适用范围，提出以资产专用性、交易频率、服务度量难易等作为外包决策来控制风险［18］。周俊发现，购买公共服务存在竞争缺乏、机会主义、供应商垄断等风险，可以通过构建防范框架来规避风险［19］。詹国彬将外包风险划分为道德风险、寻租风险、新垄断风险、社会不公平风险和政治合法性风险，提出以监管能力和竞争程度来识别风险［20］。徐姝则认为，扩大风险主体，完善风险客体，辨识风险因素是解决交易成本难题的可行路径［21］。杨桦和刘权指出合同外包过程中产生公共服务非均等化加剧、政府权力寻租、监管失效等问题，形成新的垄断风险［22］。王刚在分析了风险分担与社会服务购买成本效率之间的逻辑关联的基础上，提出政府购买社会服务中风险合理分担的策略［23］。王雁红指出，服务外包的内在冲突与现实挑战，认为合同外包在人性假设、伦理价值、政府角色、法律适用方面蕴含难以弥合的冲突；在实践中，合同外包难以摆脱精明买家、道德风险、合同管理能力、政府空心化的严峻挑战［24］。“较为一致性的认识”表现在三个方面：第一，我国公共服务合同外包由于缺乏竞争性市场、操作流程不规范存在诸多风险；第二，辨识风险因素是有效防范风险的前提；第三，应对建立风险分担机制，重视过程控制。

在购买公共服务的理论探索方面，在总结购买模式中，王名与乐园以独立、竞争两个维度划分政府购买模式［25］。韩俊魁指出竞争性购买、体制内吸、体制外非正式按需购买类似的三种模式［26］。林闽钢和周正认同王名的划分，将国外划分为竞争、谈判与合作等三种，提出“补需方”和“补供方”两种购买路径［27］。在探索购买公共服务与改革关系中：王浦劬讨论了购买公共服务与改革治理的关系，提出购买公共服务是深化治理改革和优化服务供给的重要途径［28］。徐家良和薛美琴发现不同事业单位因公益性与资源依赖不同，在购买中表现出刚性购买、专项博弈和弹性竞争的特征［29］。在厘清购买公共服务与政社关系中：敬嘉认为购买公共服务与合作治理是政社合作的两种形态，提出购买公共对合作治理格局的促进与转化作用［30-31］。管兵和夏瑛建构了项目制、单位制和混合制等三种政府购买服务的制度选择［32］。学者们在以下四点达成“较为一致性的认识”：第一，我国政府购买公共服务模式复杂；第二，政府购买服务缺乏竞争性，购买效果不佳；第三，购买服务的边界问题有待廓清；第四，我国政府购买服务是调整政府与事业单位、社会组织关系的重要机制。

在对购买社会组织的风险预识和反思方面，王浦劬与萨瓦斯系统讨论了政府向社会组织购买服务的问题、成效与经验［33］。马庆钰与谢菊提出应将规范化诉求融入到购买范围、程序、监督与评估等方面［34］。敬嘉通过分析上海市社区公益服务招标案例，讨论了政府与社会组织的合作机制［35］。郭小聪与聂勇浩从契约主义、法团主义、合作治理和分类控制等四个视角，探讨了购买服务中政府与非营利组织关系［36］。岳经纶与郭英慧从服务递送、融资、规制等三个维度展开分析，发现在缺乏竞争条件下，政府与NGO在在服务提供上存在机构异化与服务投机化，在融资上存在制度缺陷与资源依赖，在规制上存在合同能力不足与行政干预的矛盾［37］。管兵探寻了政府与社会组织关系，发现在购买服务实践中，存在非常显著的国家嵌入社会的现象［38］。学界有三点“较为一致性的认识”：第一，政府购买服务过程中社会组织独立性不够；第二，政府与社会组织之间存在国家嵌入社会的现象；第三，政府购买社会组织服务需要将其规范化。

在对国内外购买实践的经验比较方面，黎熙元以广州为例，发现政府购买公共服务与社区管理的制度冲突是由属地管理的资源存在方式造成的［39］。杨欣以美国为例，反思了服务外包中政府责任，认为竞争、程序规制等是政府责任的实现机制［40］。张汝立和陈书洁梳理和总结了西方发达国家政府购买公共服务的经验和教训，认为要以非营利组织为合作伙伴、以弹性磋商和硬性约束为保障机制、重视多方参与［41］。宋世明总结了美国政府公共服务市场化的基础经验教训，指出要对“政府固有核心职能”采取负面清单管理，识别公共服务市场化的“供给方缺陷”与“需求方缺陷”，提升政府管理能力［42］。“较为一致性的认识”表现为三个方面：第一，政府购买服务目的是为提高服务供给效率；第二，应当重视弹性磋商、多方参与；第三，合同外包存在风险，需要进行风险监控。

在研究政府购买公共服务中的绩效评估方面，舒奋与袁平通过宁波市77个购买公共服务样本分析，考察了购买绩效并构建了服务外包绩效因素模型［43］。魏中龙等人运用DEA方法和SOM技术构建了政府购买公共服务投入与产出绩效评估模型［44］。王春婷构建了政府购买公共服务绩效评估指标体系，并检验了绩效与其影响因素的关系［45］。徐家良与赵挺构建了政府购买公共服务评估机制，发现评估运行机制、动力机制与约束机制最重要［46］。学者们对该领域研究不足，“较为一致性的认识”主要是对未来研究的展望：第一，我国政府购买服务绩评估处于起步探索阶段；第二，在我国应该建立政府购买服务绩效评价体系。

综合国内外研究来看，尽管已经日渐丰满，学者们运用交易成本和委托代理、信息不对称等理论探讨了影响购买公共服务风险的因素和合同复杂性，但这些研究不够深入和系统，基本局限于影响因素探讨、风险分类与个案分析，尚未对风险识别、侦测、预警与防范进行系统研究。然而，这些方面恰恰是指导购买服务实践的重点，也是预防和规避风险的题中应有之义。只有加强对风险研究的重视，才能从源头上消解政府与社会合作的困境。要进行购买公共服务风险防范，就要诊断评估出风险指标并进行识别和预警，未来的研究方向也要集中在这几个方面。

五、研究发现

经过研究概览的“俯瞰”与国外研究现状的透视，国内外“政府购买公共服务风险”研究的侧重点也逐渐清晰。

（一）国外“政府购买公共服务风险”研究特点

国外研究可以看到理论对实践较之有力的解释，对合同外包过程剖析得清楚，这些研究特点蕴含在风险研究的各个方面和具体领域之中。

1.“政府购买公共服务风险”暗含着买方和卖方追求各自利益最大化博弈的逻辑。买方与卖方博弈行为引发的风险包括“逆向选择风险”“目标置换风险”“合同实施风险”“道德风险”“公共利益受损风险”“不公平竞争风险”等；由购买失败的风险可能引发政府信任、公共服务供给、公众满意度等问题。

2.“政府购买公共服务风险”研究就是通过对风险过程评估，来促使政府提供更高效优质的公共服务。西方研究说明凡是外包的公共服务，不论是外包对象是营利性组织还是非营利性组织，都应该以3E导向，从成本、效率方面来考察风险。这些研究最终都有一个控制和规避外包风险的行动建议，它们或者来源于实践中对各种类型服务外包现状的评判，或者来源于风险状况与影响因素关系的回归分析，或者来源于服务外包的动力监测，无论是哪种绩效评估，其目标都指向了识别和防范政府购买服务风险。

3.“政府购买公共服务风险”的微观评估比宏观评估更有利于识别、监测和防范风险。国外502篇研究文献显示，从宏观视角识别和判定服务外包风险的研究并不多见，更多的研究是从微观机理展开，从外包的风险预设到实证案例和数据的验证，进而提出监控外包风险的决策策略。在服务外包之前，政府会对外包风险进行评估，并对政府的风险可承受能力进行预测，进而采取公共服务外包决策。

（二）我国“政府购买公共服务风险”研究特色

与国外“解构”式微观研究不同，我国的研究以“建构”式宏观研究为主，虽然有一些案例研究，但是对购买风险深入讨论寥寥无几，主要呈现出“刮风”的特色，力图以此构建“合作主义”的服务型政府。

1.“运动”式的政府购买公共服务热潮。我国关于购买服务风险的研究与国外差异非常大，甚至可以说是两种完全不同的逻辑。与国外系统的风险评估相比，国内的研究主要呈现出“刮风”与“运动式”的研究色彩。以“政府购买服务”为关键词，在中国知网搜索已发表文章数量，2012年344篇，2013年638篇，2014年 1297篇，2015年 1419篇，2016年1331篇，2017年截至7月为553篇。研究还是在传统领域的探索，对如何通过政府购买服务来构建“合作主义”的服务型政府的研究非常少见。“运动式”研究或者“刮风”式探索，未能为我国实践领域“大搞”政府购买公共服务“降温”，既未就风险识别和防范提出一套解决方案，也未就政府与社会如何展开合作提供具体理论指导。

2.倡导政府购买服务多重目标导向，却没有针对多重目标指出不同的风险识别和防范策略。我国对“政府购买公共服务”研究不是从成本效率和绩效方面进行考评，更多的是将其置于社会组织发展、国家与社会关系重构、事业单位改革的思维逻辑，这种研究逻辑从国家和社会发展战略的视角，对我国政府购买服务进行全方位探究，为购买实践提供有力理论指导，也将影响到理论与实践中对政府购买服务的风险识别与防范。然而，它忽视了一个规律，即政府购买服务的初衷是控制成本、提高效率，即便是多目标取向，也需要进行风险防范，建立不同的风险防范标准。

3.侧重购买风险宏观描述性研究，对风险生成过程、可能产生的后果以及如何建立细致的评判标准等微观研究基本阙如。已有的各种风险评估研究虽然都对风险进行分类并提出相应的政策建议，但基本从宏观的角度来讨论政府购买的风险问题，对风险生成过程、可能产生的后果以及如何针对这些后果进行防范的研究并不多见；对不同的服务承接方是否应当从不同的角度来识别和防范风险的研究更是少见。然而，不同性质的承接主体在政府购买中的风险及其产生的后果显然不同，采取“通用指标”来识别和防范购买风险有失偏颇。研究者试图找到具有普遍价值的发现，各类研究都瞄准建立一套统一的风险识别框架，注重宏观性的问题把握，未能从细节上针对中国当前面临的问题展开深入探索。

六、未来“政府购买公共服务”研究聚焦点和实践方向

本研究的意义在于从国内外的已有研究探究我国政府购买公共服务风险研究的得失，并从中梳理出我国政府购买公共服务风险防范研究未来聚焦的领域与政府购买服务的改革方向。

（一）研究聚焦点

1.摒弃研究中“运动式”的大搞购买服务，推进有明确服务承接对象的政府购买公共服务风险评估研究。由于十八届三中全会、国务院常务工作会议，中央领导人在不同场合表示要推进“政府购买向社会力量公共服务”，学界的研究闻风而动，不论是否有研究积累，不论自己是否研究政府购买公共服务，都一窝蜂地将自己的研究冠名为“政府购买公共服务”，其中多数研究只是对个别学者观点的重复，缺乏新意。至于“政府购买公共服务风险”研究大多散见于政府购买的一般性问题，专门的风险研究可以说“人云亦云”，缺乏有针对性的基于实证的深入讨论。

2.开展对政府购买公共服务风险评估指标体系的研究。国外对政府购买公共服务风险评估的研究具有两个特征：一是以具体公共服务为案例进行微观探索；二是大量运用计量经济学方法对风险进行评估和预测。我国还是停留在观点探讨阶段，对于风险指标、不同承接主体的风险识别、风险监控与评估方式等并未引起我国学界应有的关注。今后的研究需要廓清哪些公共服务可以向哪些机构购买，以什么形式购买，不同的服务承接方在购买过程中会出现哪些风险。同时，也要聚集到对如何识别风险、设置风险指标，探究如何构建政府购买风险评估指标体系。只有从微观层面搞清楚这些问题，政府购买服务才能真正防范风险，更好地提供公共服务。

3.对政府购买公共服务风险责任展开评估研究，使得风险责任落实到具体部门。我国目前政府购买风险评估中建构主义的取向使得研究较为宏观，多是对问题的表层进行研究，并没有落实到实质性的细节，对风险责任并也只是泛泛而谈。本文建议，吸取国外研究经验，将风险研究问题聚焦到具体的公共服务中，对政府购买的服务展开风险责任评估，从理论结合实践的角度，找到风险责任主体。在具体政府购买项目操作中，只有明确公共服务的受托责任，对政府和承接主体进行责任评估，厘清责任归属，才能完成真正做到“见微知著”，否则对风险的研究只能停留在表层，无法遏制因公共责任推诿而导致公共资金和资源的浪费，引发政府信任问题和一系列的社会冲突。

（二）实践方向

综合国内外研究现状和研究方向，可以找到未来我国政府购买公共服务实践的方向。

1.谨慎对待政府购买公共服务，防止利益诱导出现的风险。政府购买激活了社会活力，让社会参与到公共服务供给；激活了公共财政资金，使公共服务供给主体、供给形式多样化；也逐渐开始建立以公共服务为轴心的新型政社关系，推动事业单位加快改革，事业单位不再是政府以外的公共服务唯一供给主体。然而，美国的公共服务回购实践，使我们应当保持警惕，客观对待政府购买，谨防跑偏。目前，我国政府服务表现出很强的随意性和工具性，对于“买什么”“怎么买”“向谁买”，并没有科学的计划，也没有可供参考借鉴的理论模型和实践案例。这种跟风和炒热点行为与以政治选拔（political selection)为目的的“政治竞标赛”制是一致的。地方政府领导干部在横向和纵向行政职位晋升激励下，为了取得组织部门任职、升迁考察所需的“绩效”，会关注横向竞争对手的动向，看着竞争对手所在政府“出牌”，从而发起或模仿竞争对手的行为，但实际上，这些政府行为很多只是面子和形象工程的非绩效行为。

2.对政府购买公共服务对象进行细分，建立差异化的购买风险指标评估体系。我国目前尚未建立政府购买公共服务风险评估体系，无论政府的购买对象是事业单位、企业还是社会组织，大都采取同样的风险评价标准。然而，他们之间是存在显著差异的，事业单位缺乏活力亟待改革，企业以营利为目的追求利益最大化，社会组织虽然以维护公共利益为特征，但发育不足。因此，政府的购买风险评价标准也应该根据不同的对象来设置，建立差异化的评价体系。

3.提升政府购买服务的透明度，推进政府购买公共服务中的终极责任制。国外的政府购买公共服务风险评估都以合同为依据，针对特定具体的服务，特定的对象，尽可能做到对每项外包的服务展开绩效问责。政府尽管采取外包、凭单制、特许经营等方式将公共服务的生产转交给市场和非营利组织，但最终的责任必须由政府来承担，政府始终是公共服务的终极责任人。我国近年来在教育、医疗、养老、社区、公共基础建设等领域推进的政府购买服务，在购买过程中，招标流于形式，缺乏透明度可言，还将责任委托出去，使得服务质量欠佳，公众怨声载道，政府公信力下降。因此，必须将购买风险的生成过程、不同购买对象的风险识别和防范差异作为公共服务外包的前置条件，强调政府的终极责任，强化政府的公共财政责任，提高公共资金效率。通过提升政府购买服务的透明度来提升公众对政府的信任。