气候融资：制度缺陷及其完善

耿欣 何峰

（中国人民银行济南分行 山东济南 250021 山东财经大学 山东济南 250014）

一、研究意义

气候融资是全球应对气候变化所需的资金融通活动，旨在通过改进技术促进生态环境建设，减少全球温室气体排放及吸收，实现可持续发展。根据经合组织的统计数据，2013、2014年，发达国家向发展中国家提供的气候融资支持规模分别为379亿美元、435亿美元，预计到2020年将达到670亿美元。然而，气候融资供求之间的缺口依然非常巨大。2016年生效的《巴黎协定》，目标之一是把全球平均气温较工业化前水平升幅控制在2摄氏度之内。根据国际能源署（IEA）的预测，为实现这一目标，仅能源领域就需要16.5万亿美元。根据麦肯锡测算，2015～2030年可持续基础设施的资金缺口将达到39～51万亿美元，其中中等国家的资金缺口占比达到65%以上。与之相比，发展中国家从发达国家获得的气候融资可以说是杯水车薪，亟需进一步丰富融资模式和工具，拓展应对气候变化的资金获取渠道。

《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）明确指出，发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。《公约》要求发达国家缔约方应提供新的和额外的资金，以支付经议定的发展中国家缔约方为履行《公约》规定的义务而招致的全部费用，提供发展中国家缔约方所需要的用于技术转让等的资金，还应帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用。《巴黎协定》要求发达国家在2020年之前每年筹集1000亿美元作为“绿色气候基金”（Green Climate Fund），此后到2025年每年向发展中国家提供1000亿美元援助；同时也指出气候融资需要更加广泛的资金来源和更大的资金规模，鼓励通过碳交易的形式进行融资。从国际上气候融资工具的创新来看，主要有公共资金与市场化资金两种：一是“官方发展援助”（ODA）提供的公共资金。包括来自国内外政府部门的补贴和捐赠、税收及信贷优惠、国家或地方发行的气候债券、国际机构发放的信贷资金等。二是市场化融资工具。包括企业债券、碳金融（如碳金融衍生品、碳资产质押授信、碳保理）、巨灾保险与气候指数保险、清洁技术保险。《巴黎协定》生效后，公共资金融资模式将逐步被市场化融资工具替代。从实际情况来看，由于世界范围内尚未建立起完善的气候公共物品供给理念及融资体系，气候融资存在过度依赖ODA资金体系与融资工具的情况。

基于当前气候融资的巨大资金缺口，气候融资的制度设计、资金来源、资金分配等成为学术界和实务界关注的焦点。例如，Stewart（2009）认为气候融资应当坚持互信、互利、共同管理的原则。Richardson（2009）指出清洁发展机制可以作为气候融资的资金来源。Fujiwara、Georgiev、Egenhofer（2008）认为除绿色投资和多边银行外，还可以将基于配额交易的拍卖、信贷、航空税等作为气候资金来源。Silverstein（2012）提出全球统一的碳价格，并将碳税作为主要的气候资金来源。从国内来看，刘倩（2016）分析了国际气候谈判中存在的分歧，认为存在发达国家主观故意的问题，发达国家缺少拿出足够资金的政治诚意和信用；对于如何划定《公约》规定的来自发达国家新增的、稳定的援助资金，不同国家对“新增”资金的认识和界定规则不同，有的国家认为应采用非此即彼的原则，认为ODA以外的新增资金为气候资金；也有认为应为ODA设定一个比例，超过这一比例的用于应对气候变化的资金方可作为气候资金。王遥和刘倩（2012）认为，当前全球气候融资来源存在较大不确定性， 且资金流向不平衡， 国际气候融资的形式和实质间存在较大差距。朱潜挺等（2013）研究指出，全球气候保护需要制定更长期的转移计划；气候融资能使发展中国家的经济受益，而发达国家虽然在转移初期会遭受轻微的GDP 损失，但从长期看资金转移将促进发达国家的经济增长，最终出现资金转移输出方和输入方双赢的局面。魏静（2012）研究了国际气候融资制度，认为《气候公约》和《京都议定书》框架下的资金机制是气候融资制度形成的基础；但根据《气候公约》的规定，公约框架下的资金来源渠道过于狭窄，缺乏对私人部门融资的鼓励。在资金的管理和分配上，全球环境基金（GEF）董事会的权力分配不均，管理效率低下，不能从根本上满足发展中国家的资金需求。因此需建立公共资金和市场化资金并重的资金来源制度，并建立绿色气候基金，将世界银行和国际货币基金组织（IMF）纳入到气候融资体系之中。刘倩（2017）指出，为提升气候资金供给规模及使用效率，形成独立的气候融资机制和相匹配的融资工具，需要发挥公共财政的核心作用，加强赠款资源的供给和有效利用，以撬动、引领及推动更大规模的私人投资（刘倩，2017）。本文基于上述研究，探讨国际条约中的气候融资制度，分析其缺陷和完善路径，从而为我国气候融资制度的构建提供理论支撑和实践依据。

二、国际条约中气候融资机制的制度缺陷

为吸引更多的资金，切实落实《巴黎协定》，2017年12月，名为“一个星球”的气候行动融资峰会在巴黎举行。会议达成一系列具体成果，但《巴黎协定》中规定的发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元资金支持这一关键问题仍然没有得到解决。国家之间在合作减排提供资金问题上的博弈已经成为制约气候融资的瓶颈。另外，国际条约的退出、延续机制，气候融资媒介以及工具的规制、风险控制等方面，都有必要进行深入分析。

（一）“共同而有区别的责任”原则屡遭挑战

1992年里约热内卢环境与发展大会通过的《里约宣言》提出了环境保护的“共同而有区别的责任”原则，成为《公约》等国际条约各缔约方参与全球应对气候变化时应该遵循的根本原则。这一原则具有“共同责任”与“区别责任”的双重属性，认为发达国家在工业化期间排放温室气体是造成当前全球气候变化的重要原因，发达国家应承担相应的历史责任，以其所掌握的技术和财力资源，在追求可持续发展的国际努力中负有主要责任。但一些发达国家缺少提供足额资金的诚意和信用，试图割裂历史，逃避这一原则，无论是哥本哈根气候大会上的“丹麦提案”，部分发达国家试图“双轨变单轨”的提议，还是《巴黎协定》中涉及“自主贡献”的条款均面向所有缔约国而未对发达国家与发展中国家进行区分，均明显违背了“共同而有区别的责任”这一原则。

（二）融资“软协议”导致履约不足

美国总统特朗普于2017年6月1日宣布美国退出《巴黎协定》，原因之一是特朗普政府认为《巴黎协定》将损害美国经济利益，是“将美国的财富重新分配到其他国家”，而且指出“如果坚持《巴黎协定》，意味着到2040年，美国将损失超过3万亿GDP，650万工作机会以及86%的煤炭产量”。可见，气候融资国际博弈的焦点在于如何平衡国家利益和国际责任。当发达国家认为降低碳排放、为发展中国家提供资金支持等条款有损本国利益时，就可能阻碍气候融资机制发挥作用，造成资金供给不足。尽管《公约》及《巴黎协定》等都提出发达国家应为发展中国家应对气候变化提供稳定的援助资金，但由于基本上都是“软协议”，对各个国家出资没有明确的、硬性的要求，也缺乏履约不足时的责任追究机制，使得计划的筹资额度无法按时到位，完成目标的期限一再拖延。例如，《巴黎协定》强调共建意识，缺乏对各国具有法律约束力的承诺目标的相关规定，而由国家根据国情自主贡献，淡化了履约情况的评估审查机制，导致资金来源的稳定性难以保障。

另外，多边基金运行效率低下，资金、技术限制条件多；清洁发展机制的融资方式程序复杂，交易成本和风险较高，很多发展中国家参与碳融资面临技术和资金的双重障碍。而对于发展中国家尤其是贫穷国家而言，能否获得来自国际的资金支持是决定他们是否继续参与《公约》等的关键因素。如果不能保证稳定且充足的资金来源，贫穷国家为碳减排支付的成本得不到补偿，必然打击他们应对气候变化的积极性，削弱其进行碳减排的动力，甚至退出不具有约束力的国际条约。

（三）资金使用的导向性作用值得关注

气候融资资金主要在减缓气候变化和适应气候变化两个领域进行平衡和分配。减缓气候变化离不开先进的节能减排技术，因此发展中国家要通过减缓类的项目来获得融资存在困难，而通过适应类项目获取资金相对容易。但适应领域的项目多为基础设施建设，投资周期长、回报低。在公共资金不足的情况下，市场化的资金不愿意介入，因而投向减缓领域的资金远远超过投向适应领域的资金。同时，资金使用中还存在以下问题：一是支持项目多是大型项目，而小型的社区项目支持少。因为大型项目能够产生一次性、大规模的减碳效应，更符合基金的评价要求；而且资金也多通过联合国开发计划署、世界银行等机构来使用，这些机构擅长并倾向投资于大规模项目，而对次级地区、小型项目的投资缺乏管理经验和精力（刘倩等，2016）。二是多依靠多边机构专家提供技术支持，而很少依赖本国内部的力量，这一方式不利于从根本上加强发展中国家的能力建设。

（四）退出机制缺乏有效约束

美国于2001年退出《京都议定书》，随后日本、澳大利亚、加拿大等多个发达国家效仿退出或降低减排力度，《京都议定书》的效力大大削减；2016年美国再次退出《巴黎协定》，对《巴黎协定》的履约前景造成不良影响。发达国家退出相关条约的随意性反映出退出机制设置存在的问题。《京都议定书》《公约》及《巴黎协定》等，虽然都对退出作出了时间上的限制，但缺乏具有权威性和强制性的约束，对违约、履约不能等情况缺乏惩戒措施，退出机制反应迟缓，严重影响了条约的稳定性，削弱了国际法的履约效力。例如，《京都议定书》第二十七条、《巴黎协定》第二十八条都规定，“自生效之日起三年后，缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本协定……退出《公约》的任何缔约方，应被视为亦退出本协定”。但在退出机制上没有对违约、履约不能等情形进行限制，使得缔约国可以退出条约而不负任何责任，姑息了未履行条约义务的国家为逃避惩罚而退出等行为。例如，加拿大退出《京都议定书》后可以免遭由于未完成减排承诺而需承担的140亿加元的惩罚。《巴黎协定》没有对各国直接规定具有法律约束力的承诺目标，对于不遵守协定的情况，只能在非对抗的、非惩罚性的原则下通过谈判的方式施压，因而对缔约国尤其是发达国家缺少约束力。

三、气候融资制度的完善

完善气候融资制度，需要在现有国际条约基础上进行修改和补充，合理配置、利用资金，进一步推动国际合作，在“共同但有区别责任”原则下更加有效地治理气候问题。

（一）维护“共同但有区别责任”原则的权威性

对于广大发展中国家来说，发展经济和消除贫困是首要任务，能否坚持“共同但有区别的责任”是应对气候变化事业成败的关键要素，也是当前国际条约谈判中博弈的焦点。现有国际条约都强调“共同但有区别的责任”原则，《巴黎协定》中，减缓承诺、资金以及技术援助等条款都体现了这一原则但相关条款是否能够落实仍然存疑。为切实维护这一原则的权威性，首先，发达国家应当履行其承诺，基于历史因素承担保护环境的主要责任，为发展中国家提供资金和技术上的支持，并在保护环境方面起示范作用。其次，发展中国家也应当承担与其经济发展水平相适应的责任，充分考虑环境的承载能力，引进先进的环保理念和技术，完善本国立法。第三，发展中国家应当积极参与国际条约的谈判和制定，争取更大的话语权，保障自身的合法权益。

（二）完善现有资金分配制度

《公约》《巴黎协定》等对资金分配的对象和模式进行了规定，但是对于分配额度没有作出定量的说明。当前，GEF所设定的资金分配制度被各国广泛接受。该制度以一种量化的方式预先设定资金分配数额和上下限，以此作为控制各国实际获得气候融资额度的依据。首先，分配比例计算的公式为：Score=GBI×80%×GPI×100%，其中，Score为国家的得分，GBI是反映环境基金使用效益的指标，用于衡量一个国家的减排能力；GPI是反映环境基金业绩的指标，用于衡量一个国家在环境基金中的业绩表现。一个国家得分在所有合格国家总得分中所占的比重，就是其分配比例，即分配比例=国家得分/合格国家总得分。由于资金总量需有10%的扣项，GEF可分配占资金总量90%的资金数额，因此，一国所得的初步分配数额=资金总量×90%×国家份额。其次，对初步分配数额进行调整。校正分配数额分为上限和下限。根据 GEF的相关规定，校正分配数额下限为100万，不足100万的必须补足，所需资金从其他国家份额中扣除。最高限额是可分配资金的15%，如果分配数额超过15%，则需调整至15%。最后，剩余资金进一步按照国家份额比例分配到不同的国家（魏静，2012）。各国普遍认为，这一资金分配方式通过量化指标确定了分配额度，同时通过上下限设定调节各国获得的资金量，下限额度保障了贫困国家获得相当数量的资金，上限则限制了发展中大国获得的资金规模，兼顾了效率和公平。

其他国际条约在资金分配制度的设计上可以借鉴GEF 的方法，保障发展中国家公平获得资金的权利。但在确定初步分配数额时，除了考虑减排能力和在全球环境基金中的业绩表现，还需要考量一国的经济发展水平、发展方式、产业结构等指标，这些指标也与其减排量息息相关。在确定资金分配的上下限时，进一步考量合理的上下限水平，提高资金运用的效率。

（三）进一步落实气候融资国际合作制度

现有国际条约为气候融资的国际合作搭建了制度框架和制度保障，如《巴黎协定》要求“通过市场和非市场双重手段，进行国际间合作，通过适宜的减缓、顺应、融资、技术转让和能力建设等方式，推动所有缔约方共同履行减排贡献”；《公约》确定了在赠予或转让基础上提供资金、包括用于技术转让的资金的机制，要求该机制的经营应委托一个或多个现有的国际实体负责。鉴于世界银行等现有国际实体在具体操作中存在的重大轻小等问题，在已有制度框架下，应当建立气候融资国际合作的协调机构。该机构的职能包括：基于公开、透明原则，兼顾公平与效率，构建气候融资国际合作的实施细则，保障国际条约中所规定的义务及时得到履行，在“共同但有区别责任”原则下负责气候融资项目的咨询评议及招投标，负责气候融资项目运行情况监督、争议调解和纠纷仲裁等。

在气候融资国际合作的实施细则制定方面，需要注意以下几点：一是公共资金与私人资金的比例应当均衡，明确条约中规定的出资必须以公共资金形式，确保资金的来源。二是进一步凸显“共同但有区别责任”原则，按照融资分配制度进行公平分配与地缘平衡分配。三是保障发展中国家在气候变化范围内自由使用资金的权利，在项目评估、运行、监管方面也应体现发展中国家的独立性。四是在自愿减排的基础上，发展中国家还应进一步发挥强制性减排的作用。

（四）增强条约退出机制的限定条件

当前国际条约中都明确规定了退出机制，但缺乏具有权威性和强制性的约束。需要进一步制定更为严格的执行细则来规范条约的退出。一方面，对不满足退出条件而拒绝履约的国家进行惩罚，罚金作为气候融资基金的来源之一。对未履行义务的国家为避免惩罚而退出等行为，明确要求在退出前需完成未履行的义务或缴纳应缴的罚金，避免使退出成为其逃避责任的捷径。另一方面，可以尝试与其他具有强制性的国际组织或者公约合作，对为逃避责任、避免惩罚而退出的国家加入其他国际组织或者公约机制时或参与相关活动予以限制。

四、我国气候融资制度的构建

当前，我国正处在推动绿色循环低碳发展的重要阶段，也取得了显著的成绩：绿色债券、绿色信贷、环境信息披露等制度建设逐步推进，24家全国系统重要性银行的绿色信贷和绿色债券业务绩效已纳入宏观审慎评估，人民银行再贷款、财政贴息和担保等均对金融机构发展绿色金融起到了积极的激励作用。2017年绿色债券发行量达2500亿元，截至2017年6月末绿色信贷规模达到8.22万亿元，绿色基金、绿色资产证券化产品、绿色PPP等多元化工具较好地满足了各类绿色项目的投融资需求。作为一个有责任感、有担当的大国，我国必将继续积极参与气候变化多边进程，采取切实政策行动积极应对气候变化。气候融资制度体系的建设是系统性的，需要政府和各个市场主体的全方位参与。

（一）我国气候融资制度存在的突出问题

1.气候融资制度立法层级较低。我国气候融资的纲领性文件是2007年出台的《中国应对气候变化国家方案》。这一方案明确了我国应对气候变化的指导思想、原则及目标，并明确政府作为投入主渠道、多渠道筹措资金与充分发挥企业作为技术创新主体的作用、积极利用外国政府、国际组织等双边和多边基金、有效利用中国清洁发展机制基金等气候融资的具体措施。但该方案不具备法律约束力，不能成为规制气候融资的准则，相关规定也过于宽泛。目前国内还没有专门针对气候融资进行立法，与气候变化相关的法律法规分散在《水法》《可再生能源法》等各部门法律、行政规章中，在各地只是发挥引导作用，一般是出台相关的“暂行办法”，法律效力层级不高，且存在内容重复或自相矛盾等情况。

2.气候融资来源和使用结构待完善。国内气候融资的资金来源主要有四种渠道：国际条约的支持资金；国内的公共资金，包括财政转移支付和补贴、公益性基金等；市场化资金，包括碳交易及金融市场资金；私人资金。当前，各国际公约仍面临资金难题，发展中国家获得的来自国际组织的气候融资有限；国内气候融资资金来源以中央财政为主；清洁发展机制（CDM）、创业投资基金尚处在初级运作阶段，绿色信贷、绿色证券政策在执行过程中存在形式重于实质的现象，绿色融资租赁、 绿色信托、绿色项目融资等融资手段也刚刚起步；而私人资金更侧重于追求回报率，缺乏投资该领域的意愿。按照目前的资金供给规模推算，每年的相关资金缺口超过2万亿。从资金使用来看，由于对适应领域的资金投入很难给投资者带来显性的收益，因此大多数资金都投资于节能减排、可再生能源项目等缓解领域，而投资于生态系统、土地和水资源保护等适应领域的资金则相对较少（王遥，2014）。

3.气候融资资金管理制度存在矛盾。以碳融资交易为例，碳交易的主要监管部门是地方发改委，而工业企业碳减排融资的主要监管部门是工业与信息化部，企业节能减排数据的查询则需通过经信委，在融资问题的处理过程中还会涉及证监会、银保监会等部门，直接造成管理效率低下。另一方面，各类专项资金的管理者都是财政部门，但由于气候融资具有较强的专业技术性，财政部门无法判断资金使用是否合理、高效，对资金使用的效率和效果评估也存在困难，导致无法在总体上形成政策反馈和完善机制。

（二）对完善我国气候融资制度的建议

2015年6月，我国发布了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，承诺到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。我国还将继续主动适应气候变化，在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力，逐步完善预测预警和防灾减灾体系。围绕这一目标，我国应进一步完善气候融资制度，以强化我国应对气候变化的能力。

1.完善气候融资相关法律。为进一步增强气候融资的法律约束力，需进一步完善气候融资相关法律，把自主贡献的国际承诺转化为明确的法律规定，为改善气候融资、履行国际义务提供法律依据。可考虑制定气候融资专门法，对资金来源、资金管理、资金分配、主体责任等作出明确规定：强调应以国际条约赠款、绿色投资资金和碳交易市场融资为主要融资来源，同时适当增加财政投入；资金分配应兼顾公平和效率，注重公开性和参与性，综合考虑项目成本收益、地方的优先计划等，广泛征集行业组织、产业部门的意见，提高资金的使用效率；明确气候资金的管理部门，明确参与各方的法律责任。

2.完善融资来源和使用结构的制度安排。市场化资金和私人资金应成为气候融资最主要的来源。应充分发挥公共资金的杠杆效应，撬动更多的市场资金和私人资金进入绿色金融领域。包括：进一步加大人民银行再贷款、财政贴息、绿色信贷损失担保等支持绿色金融业务的力度和覆盖面，提高金融机构的收益率，从而扩大绿色信贷的规模、降低绿色项目融资成本；加快绿色金融风险评级标准制定，使金融机构评估项目风险时有据可依，提高绿色信贷措施的可操作性；积极探索实施绿色信贷证券化，创新绿色股票指数及其他金融产品，吸引更多机构投资者进入绿色金融领域；鼓励地方设立绿色发展基金，支持民间资本设立或参与绿色基金；探索将金融科技与绿色金融相结合，通过物联网、大数据、区块链等实现对绿色项目的自动识别认证，降低相关成本；等等。

从资金使用角度，应对气候变化应坚持减缓与适应并重的原则，当前应进一步强调生态系统及生物多样性保护、土地和水资源保护等适应效果在气候融资决策、监督、评估中的关键地位，对适应领域的项目给予更大的支持力度，强化适应气候变化的能力建设。适应气候变化的基础设施建设具有更明显的公共产品属性，财政资金应加大在这一方面的投入，同时引入更多的国际支持资金。

3.建立气候融资统一管理机制。改变气候融资多头管理现状，设立气候融资项目统一管理机构，负责项目审批与管理、配额核定、制定相关方案等；建立气候资金统计、监测及绩效评价的机制；同时加大对第三方核证机构的监督管理力度，确保其具有独立性和审慎性，同时为其提供必要的服务。资金方面，应由财政部门设立气候融资科目，对各项资金的使用情况进行监督、核算及统计；金融市场的气候资金也应指定专门部门进行监管。